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Parlamentskorrespondenz Nr. 21 vom 20.01.2010

Themenfelder:
Soziales/Finanzen/Frauen/Familie
Format:
Ausschusssitzungen des Nationalrats
Stichworte:
Parlament/Enquete/Verteilungsgerechtigkeit

Verteilungs- und Leistungsgerechtigkeit in Österreich (1)

Parlamentarische Enquete vereint Politik und ExpertInnen

Wien (PK) – "Verteilungs- und Leistungsgerechtigkeit in Österreich: Transparenz und Fairness". – Das war der Titel einer ganztägigen Parlamentarischen Enquete, die im Plenarsaal des Nationalrats abgehalten wurde. Nach den Einleitungsreferaten von Sozialminister Rudolf Hundstorfer und Wirtschaftsminister Reinhold Mitterlehner ging es mit Impulsreferaten von Alois Guger vom WIFO und Wirtschaftswissenschafter Franz Prettenthaler weiter.

Prammer: Frauen besonders von Armut und Ungleichheit betroffen

Die Begrüßung übernahm Hausherrin Präsidentin Barbara Prammer. Die Präsidentin wies auf die wirtschaftliche Krise hin, die auch vor Österreich nicht Halt gemacht habe. Im Zuge der Krise wurde häufig die Frage nach Gerechtigkeit gestellt, Rettungsmaßnahmen für den Finanzmarkt und zur Ankurbelung der Wirtschaft standen bislang im Vordergrund. Es bestehe kein Zweifel, es waren notwendige und in Österreich auch effektive Maßnahmen zur Sicherung von Arbeitsplätzen und des Wirtschaftsstandorts. Trotzdem, so Prammer, hätten Armutsgefährdung und Arbeitsplatzunsicherheit drastisch zugenommen, andererseits sei Vermögen heute ungleicher verteilt als je zuvor. Die Politik müsse im Stande sein, derartige Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu verringern.

Die Verteilungsdebatte ist aus ihrer Sicht eine echte Chance, die Basis für mehr Gerechtigkeit zu legen. Auch dürfe man die Situation der Frauen nicht außer Acht lassen. Frauen seien immer noch am meisten von Armut und Einkommens- und Chancenungleichheit betroffen. 600.000 Frauen hätten ein Einkommen unter der Armutsgrenze und 240.000 Frauen seien von akuter Armut betroffen, sagte die Präsidentin. Die reichsten 10 % besäßen hingegen relativ viel.

Cap befürwortet Bankensolidaritätsabgabe

Die Banken würden nicht erkennen, dass auch sie eine volkswirtschaftliche Aufgabe haben, dass der Steuerzahler eingesprungen sei und Risken übernommen habe, erklärte S-Klubobmann Josef Cap. Die Diskussion, dass es einen Risikopolster für die Zukunft geben sollte, sei berechtigt, und die ÖsterreicherInnen seien aus seiner Sicht sehr wohl dafür, dass die Banken einen Beitrag für die Zukunft leisten. Es sei nicht gerecht und nicht fair, wenn als Reaktion auf diesen Vorschlag darüber nachgedacht wird, den Standort zu verlagern oder die Kosten auf die Kunden abzuwälzen.

Die reichsten 10 % in Österreich besäßen 54 % des Geldvermögens (420 Mrd.) und 60 % des Immobilienvermögens. 3.200 Stiftungen hätten ein Vermögen von 60 Mrd. € und seien steuerlich begünstigt. Das seien 1.300 Mrd. €! Wenn man über Krisenfinanzierung debattiere, dann müsse dieser Bereich auch einbezogen werden. Die SPÖ denke u.a. eine Bankensolidaritätsabgabe zur Krisenbewältigung plus ein Konzept für die Zukunft und eine stärkere Besteuerung der Stiftungsvermögen an, sagte Cap.

Kopf: 68 % der ÖsterreicherInnen für Transferkonto

V-Klubobmann Karlheinz Kopf stellte fest, Österreich gehöre zu den Ländern, in denen die Einkommen am gleichmäßigsten verteilt sind. Dies deshalb, weil in Österreich mehr als in den meisten anderen Ländern umverteilt wird: vom oberen Einkommensdrittel hin zum unteren Einkommensdrittel. Trotz der massiven Umverteilung gebe es Probleme in der Armutsbekämpfung. Dies führte er auf ein Problem mit der Treffsicherheit der sozialen Leistungen zurück. Das sei nicht nur die Meinung der Experten, sondern auch der Bevölkerung, denn 48 % der Bevölkerung sagen, dass in Österreich nicht die, die die sozialen Leistungen brauchen, diese bekommen. Ursachen für die Probleme seien der fehlende Überblick für den einzelnen Bürger, bürokratische Hemmnisse, falsche Anreize, starre Einkommensgrenzen und Missbrauch. Daher müsse man über die Treffsicherheit des gesamten Transfersystems diskutieren; um eine politische Debatte führen zu können, brauche man Informationen, diese könnte das von seiner Partei vorgeschlagene Transferkonto ermöglichen. 68 % der ÖsterreicherInnen befürworten die Einführung eines Transferkontos.

Kickl spricht sich für "Transparenzkonto" aus

F-Abgeordneter Herbert Kickl gab Cap recht, dass die Banken im Sinne der Gerechtigkeitsidee einen Beitrag für den Schaden leisten sollten. Wie wolle man aber erreichen, dass die Banken dann nicht wieder bei jenen zugreifen, die sich nicht wehren können, nämlich beim Endverbraucher? Mit Kopf war Kickl einer Meinung, dass es nicht passieren dürfe, dass man die notwendige Debatte dadurch abzuwürgen versucht, indem man sie als eine Neiddebatte punziere.

Überleitend zur Studie des Joanneum Research meinte Kickl, diese Studie zeige, dass es im Bereich der Umverteilung und der sozialen Transferleistungen Schieflagen gebe. Die Idee der Gerechtigkeit könne man mit dem bestehenden System nicht umsetzen, denn mit vielem, was unter dem Deckmantel des sozialen Ausgleichs und Transfers verteilt wird, werde im Grunde genommen nicht die erwünschte Wirkung erzielt. Man sollte schauen, ob man nicht das System der Gießkanne durch eine zentrale Lösung ersetzen sollte. Kickl trat für ein "Transparenzkonto", das auch andere Bereiche wie Wirtschaftsförderung, Landwirtschaft umfassen sollte, ein.

Bucher: Zuerst Transferleistungen transparent aufzeigen

Laut B-Klubobmann Josef Bucher eint alle die Ansicht, dass die gegenwärtigen Systeme reformbedürftig seien. Leistungs- und Verteilungsgerechtigkeit stünden auch im Zusammenhang mit der Steuergerechtigkeit, meinte er. Fest stehe, dass es in Österreich keine Daten und Fakten gebe, um sich ein tatsächliches Bild zu machen, wie hoch die Transferleistungen sind, auf welchen Ebenen sie an die Anspruchsberechtigten ausbezahlt werden. Man wisse, es gibt über 200 Transferleistungen von der Gemeinde über die Landes- bis hin auf die Bundesebene, es gebe aber keine Transparenz und es herrsche Orientierungslosigkeit. Daher müsse einmal Transparenz und Übersichtlichkeit geschaffen werden, um von einer gemeinsamen Basis ausgehend Entscheidungen treffen zu können. Auch die Verwaltungseffizienz müsse mit betrachtet werden. Es dürfe in Zukunft nur mehr eine eintreibende und eine auszahlende Behörde geben, forderte er, damit Missbrauch ausgeschaltet werden kann und die Anspruchsberechtigten nicht um ihre Ansprüche umfallen.

Kogler: Für Sozialleistungsansprüche One-Stop-Shop einrichten

G-Abgeordneter Werner Kogler erklärte, man müsse sich die verschiedenen Rechtsansprüche ansehen; den Menschen gehe nicht das Transferkonto ab, sondern sie wüssten nicht, was ihnen zustehe. Ob das Konto dieses Problem lösen könne, bezweifelte Kogler, der dafür eintrat, jetzt für Sozialleistungsansprüche einen One-Stop-Shop einzurichten. Auch sollte man sich mit der Steuergerechtigkeit auseinandersetzen, denn auch die Staatseinnahmenseite brauche Transparenz. Das Stiftungssystem sei geschaffen worden, um bei Privatstiftungen Intransparenz zu schaffen. Mittlerweile gebe es 3.700 Stiftungen in Österreich, die nichts anderes tun, als steuerschonend – per Gesetz angeregt – ihr Geld zu "verstecken". Dies sei die größte Intransparenz, so Kogler und weiter: 1 Mrd. € gehe mit dieser Konstruktion an Steuergeldern verloren. Sehr wohl sollte man ein Transparenzkonto machen, um zu sehen, wie die obersten 10 % aufgestellt sind. Die Vermögensverteilung in Österreich sei ungerecht.

Hundstorfer: Beitrag der Stiftungen zur sozialen Gerechtigkeit

Sozialminister Rudolf Hundstorfer stellte die Frage in den Raum, warum man heute hier sei, denn nur 4 % der Sozialleistungen hätten die individuelle Bedürftigkeit als Voraussetzung, 96 % aller Sozialleistungen seien Versicherungsleistungen, für die die Menschen eingezahlt haben, oder einkommensunabhängige Leistungen. Hinzu kämen rechtlich zustehende Geldleistungen wie die Entgeltfortzahlung. 94 % aller Sozialleistungen würden vom Bund zur Verfügung gestellt. Von Intransparenz zu reden, versteht Hundstorfer nicht, denn die Politik wisse doch, was sie beschlossen habe.

Der Minister vermisste die Ehrlichkeit zu sagen, man wolle Sozialleistungen nicht ausbauen, sondern einschränken oder versteuern. Leistungskürzungen würden jene bestrafen, die schon jetzt durch Jobverlust und Kurzarbeit die Zeche für die Krise zahlten. Die ArbeitnehmerInnen dürften nicht noch einmal für die Krise zahlen, die sie nicht verursacht haben.

Die Frage der Verteilungsgerechtigkeit werde von den Sozialdemokraten nicht ausgabenseitig gesehen. Die Verteilung der Markteinkommen sei vollkommen ungleich, das Steuersystem sei in Wahrheit ungleich und die wirkliche Umverteilung in Österreich finde rein über den Sozialtransfer statt und nicht über das Steuersystem. Arbeit und Einkommen seien sehr hoch besteuert, Vermögen praktisch gar nicht. Werde mangelnde Transparenz beklagt, dann gelte dies auch für die Vermögen, erklärte der Ressortleiter. Der Ertrag eines Sparbuchs werde mit 25 % besteuert, der Ertrag in einer Stiftung nur mit 12,5 %. – Das sei eine Frage der Gerechtigkeit. Auch Stiftungen sollten einen fairen Beitrag zur sozialen Gerechtigkeit leisten.

Der Sozialstaat nütze allen, sichere bei Risken wie Krankheit und Arbeitslosigkeit ab, schaffe Teilhabechancen für alle, stärke den Zusammenhalt der Gesellschaft, sei ein positiver Standortfaktor und fördere Wohlstand und Produktivität, betonte der Ressortchef. Ein funktionierender Sozialstaat sei ein Wettbewerbsvorteil. Er produziere nicht nur Transferleistungen, sondern schaffe Arbeitsplätze, Kaufkraft und Steuerleistung. Jeder Österreicher – ob Nettozahler oder Nettoempfänger – profitiere. "Sind wir froh, dass wir diesen Sozialstaat haben, auch wenn der eine oder andere ihn weniger in Anspruch nimmt", sagte Hundstorfer.

Mitterlehner plädiert für systematische Datenbasis

Wirtschaftsminister Reinhold Mitterlehner replizierte auf seinen Ministerkollegen und verwies darauf, dass die Mehrkosten für die Verlängerung der Hacklerregelung sich nicht wie berechnet auf 1,3 Mrd. € belaufen, sondern 2 Mrd. € betragen, weil viel mehr Menschen diese in Anspruch nähmen. Auch das sei zu hinterfragen. Zu den Versicherungsleistungen meinte er, es gebe überall Zuschüsse und Zuschussnotwendigkeiten des Staats, das gelte für den Gesundheitsbereich ebenso wie für den Arbeitsmarkt- und Pensionsbereich. Wenn der Sozialstaat allen nütze, dann sei bei einer Wirtschaftskrise die Frage erlaubt, ob das System effizient und treffsicher ist, so Mitterlehner. Es gehe nicht darum, jemandem etwas wegzunehmen und die Konsolidierung zu behindern, sondern es gehe um Steuerungsfragen. Als erstes brauche man eine Analyse; man brauche Transparenz, denn nur dann könne man Steuerungsfragen angehen. Man wisse zwar aus den Budgets, was alles koste, aber man kenne die Gesamtauswirkungen nicht, denn es gebe keinen Bundesländervergleich. Es könne aus seiner Sicht auch nicht negativ sein, wenn man dem einzelnen Bürger die Chance gebe, Transferleistungen in Anspruch zu nehmen. Man habe einen Entwurf entwickelt, wonach jeder sehe, welche Möglichkeiten es gebe. Das könne zwar für das System teurer werden, aber es sei auf jeden Fall gerechter. Man könne Doppelförderungen vermeiden, unter Umständen auch Missbrauch abstellen. Vom bewährten Steuersystem sollte man nicht abgehen.

Guger: Der Sozialstaat gleicht Einkommensunterschiede aus

Alois Guger (WIFO) stellte in seinem Impulsreferat die vom Nationalrat in Auftrag gegebene Umverteilungsstudie seines Instituts vor, die sich mit der Verteilung der Markteinkommen in den letzten Jahrzehnten und der Umverteilung durch die öffentlichen Budgets der Gebietskörperschaften und Sozialversicherungsträger befasst. Vorweg wies Guger auf das Problem starker Intransparenz bei Selbstständigen- und Vermögenseinkommen hin. Transparenz herrsche nur bei Lohn- und Transfereinkommen.

Bei der Verteilung der Markteinkommen registrierte der Experte ein Absinken der Lohnquote während der letzten Jahrzehnte, obwohl der Anteil der Unselbstständigen an den Erwerbstätigen zunahm.  Zugenommen habe auch die Ungleichheit zwischen den Lohneinkommen. Während Spitzeneinkommen zuletzt deutlich stiegen, hätten die unteren 90 % der Einkommensbezieher Anteile am Gesamteinkommen verloren. Als Grund nannte Guger die Zunahme von Teilzeit- und atypischen Beschäftigungen. Die Einkommensrelation eines Top-Managers sei 2003 zum Durchschnittseinkommen bei 20:1, 2007 aber bereits bei 48:1 gelegen. Die zunehmende Ungleichheit der Markteinkommen sei auf der Ebene der einzelnen Personen stärker ausgeprägt als auf der Ebene der Haushalte, merkte Guger an.

Eine Momentaufnahme der Umverteilungswirkung staatlicher Maßnahmen zeige, dass eine Hälfte der Haushalte mit niedrigeren Einkommen Nettoempfänger, die andere Hälfte mit höheren Einkommen Nettozahler seien. Im Laufe ihres Lebens zählten die Menschen aber abwechselnd zur einen und zur anderen Gruppe: Als Kinder, in der Ausbildung oder als Arbeitslose empfange man in der Regel Sozialleistungen, im Haupterwerbsalter leiste man Beiträge zum System, um im Alter meist wieder zum Empfänger von Sozialleistungen zu werden.

Alois Guger legte Berechnungen vor, die zeigen, dass das untere Drittel der Einkommensbezieher seinen Anteil am Gesamteinkommen durch die staatliche Umverteilung von 14 % auf 23 % verbessert, das mittlere Drittel nur geringfügig von 29 % auf 30 %, während das obere Drittel von 57 % auf 47 % verliert. Die staatliche Umverteilung trägt zu einer gleicheren Wohlfahrtsverteilung in der Gesellschaft bei, stellte Guger fest.

Auf der Seite der Staatseinnahmen werde in Österreich hingegen kaum umverteilt. Die Steuer- und Abgabenbelastung sei laut Guger für alle Einkommensgruppen relativ gleich, weil die progressive, nach unten umverteilende, Wirkung der Einkommenssteuer durch die regressive Wirkung der indirekten Steuern und der Sozialversicherungsbeiträge weitgehend ausgeglichen werde. Würde man die Selbständigen- und Vermögenseinkommen in die Betrachtung einbeziehen, wäre die Verteilungswirkung des Abgabensystems sogar regressiv, stellte der Experte fest.

Die Umverteilung von hohen zu niedrigen Einkommen erfolge in Österreich also über die Staatsausgaben, resümierte Alois Guger und unterstrich dabei die klassischen Sozialausgaben wie Sozial- und Notstandshilfe, Hinterbliebenenpensionen, Arbeitslosengelder und Wohnbeihilfe. Dazu kämen - unter Berücksichtigung der Haushaltsgröße - Familien-, Bildungs- und Gesundheitsausgaben.

Abschließend empfahl Alois Guger, bei einer ausgabenseitigen Budgetkonsolidierung auf die damit verbundenen Verteilungswirkungen zu achten und zu berücksichtigen, dass bei der Finanzierung des Staats die Leistungsfähigkeit der Bürger unberücksichtigt bleibe: "Alle Einkommensschichten sind fast gleich belastet". Der Faktor Arbeit trage trotz sinkender Lohnquote eine immer größere Abgabenlast, während Vermögenseinkommen trotz starken Wachstums sehr gering besteuert seien. Wegen der Dominanz des Versicherungsprinzips - 80 % der Sozialausgaben sind Versicherungsleistungen - sei das System sehr leistungsfreundlich, sagte Guger und stellte fest, dass das System Probleme mit dem Solidaritätsprinzip habe, daher sei die Mindestsicherung wichtig. 

Als Zukunftsaufgaben nannte Guger den Umbau des Sozialstaats vom Transfer- zum Dienstleistungsstaat, eine gerechtere Verteilung der Chancen auf dem Arbeitsmarkt zwischen den Geschlechtern und die Einrichtung von Bildungseinrichtungen zur altersgerechten Integration von Kindern aus bildungsfernen Schichten.

Franz Prettenthalers Plädoyer für ein Transferkonto  

Franz Prettenthaler (Joanneum Research) befasste sich als Finanzwissenschaftler mit drei Fragen, ob Armut durch vertikale Umverteilung ausreichend bekämpft werde (1), ob die individuellen Leistungsanreize ausreichten, um jenen Wohlstand zu produzieren, der umverteilt werden könne (2), und ob einzelne Gruppen in der Gesellschaft ungerecht behandelt würden (3). Außer Streit stellte Prettenthaler vorweg, dass Umverteilung notwendig und sinnvoll sei. Es sei gut, so der Forscher, einem hohen Beamten tausend Euro wegzunehmen und es seiner Enkelin zu geben, die das Geld dringend brauche, weil sie sich in der Familiengründungsphase befinde.

Als grundsätzliche Probleme bei der Umverteilung ortete der Forscher aber das unkoordinierte Nebeneinander von Transfers des Bundes, der Länder und der Gemeinden, was zur Kumulation von Transfers ohne gegenseitige Anrechnung und Abstimmung führe. Außerdem problematisierte Prettenthaler eine unterschiedlich hohe Besteuerung gleicher ökonomischer Einkommen. Konkret erläuterte Prettenthaler so genannte "Schwellenphänome": Infolge von Einkommensgrenzen bei Sozialtransfers könne das verfügbare Einkommen trotz steigender Leistung und steigenden Bruttolohns gleichbleiben oder sogar sinken. Daraus resultierten "Armuts- und Anreizfallen", warnte Prettenthaler. Seine Beispiele zeigten Menschen, die auf eine - mögliche - Bruttolohnerhöhung, etwa durch einen Wechsel von Teilzeit auf Vollzeitarbeit, verzichteten, weil sie dadurch keine Erhöhung ihres Nettoeinkommens erreichen könnten. In diesem Zusammenhang nannte Prettenthaler auch einkommensabhängige Tarife in Kindergärten und besprach aktuelle Änderungen auf diesem Gebiet positiv.

Fälle, in denen höhere Arbeitsleistungen zu weniger verfügbarem Einkommen führten, gaben dem Experten Anlass, von "vertikaler Ungerechtigkeit" zu sprechen. Prettenthaler präsentierte Berechnungen, aus denen hervorging, dass etwa eine Alleinerzieherin mit einem Kind eine Einkommensminderung hinnehmen müsse, wenn sie von Teilzeit auf Vollerwerb wechsle, ähnliche Wirkungen wies Prettenthaler für Paare mit Kindern nach, die ihr Nettoeinkommen auch durch höhere Bruttoeinkommen nicht steigern könnten. An diesem Befund ändere sich auch durch Berücksichtigung von Sonderzahlungen nichts, klagte Prettenthaler und machte darauf aufmerksam, dass Armutsfallen und Schwellenphänomene bei Personen mit niedrigen Einkommen besonders stark ausgeprägt seien.

Als "horizontale Ungerechtigkeit" qualifizierte Prettenthaler wiederum die eklatant unterschiedlichen Pro-Kopf-Einkommen in Haushalten mit und solchen ohne Kinder und legte auch dazu detaillierte Daten vor.

Als Resümee seiner Darstellungen plädierte Franz Prettenthaler für die Errichtung eines Transferkontos für jede BürgerIn, auf dem alle Einkünfte aufscheinen. Dies würde die Situation in allen drei Problemlagen verbessern, weil ein mikrodatenbasierter Ansatz es erlauben würde, die Armutsbekämpfung zu optimieren und bei Reformen die Auswirkungen auf Leistungsanreize besser zu überprüfen und Verschlechterungen für Einzelgruppen deutlicher zu erkennen.

(Fortsetzung)