LETZTES UPDATE: 22.09.2016; 08:59
Diese Seite als Lesezeichen hinzufügen

Erstellung und Prüfung staatlicher Rechnungsabschlüsse

Kurzstudie vom September 2016

Inhalt der Kurzstudie

Der Budgetdienst hat in der Kurzstudie die Rechtslage und die Vorgangsweise bei der Erstellung und Prüfung des Bundesrechnungsabschlusses (BRA) herausgearbeitet, die Besonderheiten der österreichische Regelung näher analysiert und die Argumente dafür und dagegen gegenübergestellt. Dazu hat er die diesbezüglichen internationalen Standards sowie die Vorgangsweisen für die Rechnungsabschlüsse der Europäischen Union, ausgewählter Staaten und der Unternehmen im privaten Sektor im Überblick dargestellt.

Grundlagen, Vorgangsweisen und Besonderheiten bei der Erstellung und Prüfung des Bundesrechnungsabschlusses

Die Bundesverfassung sieht vor, dass der RH den BRA verfasst und dem Nationalrat vorlegt. Für die Erstellung des BRA werden dem RH die von den haushaltsleitenden Organen aufgestellten Abschlussrechnungen des abgelaufenen Finanzjahres samt Anhangsangaben sowie die konsolidierte Abschlussrechnung durch das BMF elektronisch zur Überprüfung vorgelegt. Im Rahmen der Erstellung und Prüfung des BRA gem. § 9 RHG werden von den haushaltsführenden Stellen nachträglich festgestellte oder vom RH vorgefundenen Mängel in den Verrechnungsaufschreibungen oder Abschlussrechnungen im unmittelbaren Verkehr mit den rechnungslegenden Stellen behoben, wobei der RH die Richtigstellungen veranlasst, diese jedoch nicht selbst im Haushaltsverrechnungssystem vornimmt.

Das Verfassen des BRA gehört zu den Sonderaufgaben des RH und damit nicht zur Gebarungskontrolle im engeren Sinn. Die federführende Mitwirkung des RH an der Erstellung der Dokumente zum Rechnungsabschluss und die Möglichkeit der Mängelbehebung in den Verrechnungsaufschreibungen stellt im internationalen Vergleich eine unübliche Vorgangsweise dar. In den meisten Ländern wird vom Finanzminister bzw. von der Regierung ein (weitgehend) fertiges Rechnungsabschlussdokument erstellt und der jeweiligen Obersten Rechnungskontrollbehörde zur Prüfung vorgelegt. Diese verfasst darüber einen gesonderten Prüfbericht, der auch ein Testat (formalisierter Teil des Berichts mit den zentralen Prüfungsaussagen) beinhalten kann.

Die in Österreich bestehende Sonderregelung stellt insofern eine verfahrensmäßige Vereinfachung dar, als die Erstellung und die Prüfung des BRA in einem einzigen geschlossenen Verfahrensablauf erfolgen, der vom RH koordiniert wird. Durch die Einbindung des RH als unabhängige Kontrolleinrichtung in die Erstellung des BRA ist überdies ein besonderes Maß an Gewähr gegeben, dass der BRA dem tatsächlichen Gebarungsvollzug entspricht. Der BRA erfüllt durch seine unterschiedlichen Teile wesentliche Anforderungen sowohl an die Berichterstattung als auch an die Kontrolle. Durch die Möglichkeit der Mängelbehebung kann der RH stärker auf die Verrechnungspraxis Einfluss nehmen.

Gegen die derzeitige Vorgangsweise sprechen jedoch gewichtige Argumente. Der BRA stellt inhaltlich den Rechenschaftsbericht über den (gesetzeskonformen) Budgetvollzug im abgelaufenen Finanzjahr dar, dessen narrative Elemente zum konsolidierten Gesamtabschluss jedoch nicht vom Bundesminister für Finanzen oder der Bundesregierung, sondern von der Kontrolleinrichtung selbst beigestellt werden. Durch die enge Verknüpfung von Erstellung und Prüfung des BRA werden die unterschiedlichen Rollen und Verantwortlichkeiten nicht ausreichend getrennt und sind insbesondere für den externen Berichtsempfänger nicht transparent. Die parlamentarische Auseinandersetzung findet formal über einen Bericht des RH und nicht über einen Bericht der Bundesregierung statt, die in der Plenumsdebatte daher auch nicht vertreten ist. Bedenken bestehen insbesondere auch im Hinblick auf die Unabhängigkeit des RH bei der Prüfung der Abschlussrechnungen und der Berichterstattung. Da der RH zur Richtigstellung im Rahmen des Mängelbehebungsverfahrens verpflichtet ist, trägt er nach außen hin auch eine starke Verantwortung für die Richtigkeit der Abschlussrechnungen, zu deren Prüfung und Beurteilung er jedoch berufen ist.

Internationale Standards und Empfehlungen

Die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) gehen davon aus, dass die Verantwortung für die Erstellung des konsolidierten Abschlusses der gesamten Regierung in der Regel beim Leiter der zentralen Finanzbehörde (oder dem leitenden Finanzbeamten oder dem Leiter des Rechnungswesens) und dem Finanzminister (oder dem Inhaber einer entsprechenden Funktion) gemeinsam liegt.

Gemäß den von der INTOSAI die Tätigkeit der Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) entwickelten Prüfungsstandards ist die Zielsetzung der Abschlussprüfung der ORKB, dass diese als Ergebnis ihrer Prüfung einen entsprechenden Prüfungsbericht erstellt und einen Bestätigungsvermerk erteilt, wonach die von einer öffentlichen Stelle nach einem Regelwerk für die Rechnungslegung aufgestellte Jahresrechnung ein wahrheitsgetreues bzw. den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild vermittelt. Voraussetzung dafür ist eine von der Leitung der öffentlichen Einheit aufgestellte vollständige, regelwerkskonforme Jahresrechnung. Die Anwendung der genannten Bestimmungen aus den INTOSAI-Grundsätzen und Leitlinien für Österreich ist nur durch eine Reihe von Interpretationen möglich.

Vorgangsweise in der Europäischen Union und in ausgewählten Mitgliedstaaten

Im Rahmen eines internationalen Vergleichs hat der Budgetdienst die Eckpunkte für die Erstellung, Prüfung und Genehmigung der Rechnungsabschlüsse der Europäischen Union (EU) sowie von Deutschland, der Schweiz und den Niederlanden zusammengestellt. Die Erstellung des Rechnungsabschlusses samt Anhangsangaben und Erläuterungen obliegt jeweils dem Finanzministerium (Rechnungsführer der Europäischen Kommission), dem die haushaltsführenden Stellen zuarbeiten. Die Prüfung wird durch die jeweilige ORKB durchgeführt. Die Verantwortlichkeiten für die Erstellung und Prüfung des Rechnungsabschlusses sind somit klar getrennt, weshalb der Rechnungsabschluss und der Prüfungsbericht auch jeweils getrennte Dokumente von unterschiedlichen Institutionen darstellen. Damit unterscheiden sich auch die diesbezüglichen parlamentarischen Verfahren. 

BD - Kurzstudie zur Erstellung und Prüfung staatlicher Rechnungsabschlüsse / PDF, 491 KB