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Harmonisierung der Voranschlags- und Rechnungsabschlussvorschriften

Stellungnahme vom September 2015

Harmonisierung der Voranschlags- und Rechnungslegungsvorschriften der Gebietskörperschaften

Die Harmonisierung der Rechnungslegungsvorschriften der Gebietskörperschaften ist ein zentrales und wichtiges Anliegen. Gemäß § 16 Abs. 1 F-VG 1948 kann die/der BundesministerIn für Finanzen im Einvernehmen mit dem Rechnungshof Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Gebietskörperschaften insoweit regeln, als dies zur Vereinheitlichung erforderlich ist. Die derzeit für die Länder und Gemeinden noch in Kraft stehende Regelung in der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 1997 (VRV 1997) entspricht nicht mehr den Anforderungen an ein modernes öffentliches Rechnungswesen. Kritikpunkte bestehen insbesondere in der mangelnden Aussagekraft und Transparenz des kameralistischen Rechnungswesens, der fehlenden Vergleichbarkeit der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse, der unvollständigen Abbildung der Vermögenslage und der Verbindlichkeiten, einer unterschiedlichen Regelungstiefe und Verbuchungspraxis, fehlender oder unterschiedlicher Definitionen wesentlicher haushaltsrechtlicher Fachbegriffe sowie einer fehlenden einheitlichen mittelfristigen Haushaltsplanung.

Nach langwierigen Verhandlungen zwischen Bund, Ländern, Gemeinden und Rechnungshof konnte über eine Neuregelung inhaltlich eine weitgehende Einigung erzielt werden. Da der Umfang der verfassungsrechtlichen Ermächtigung zwischen Bund und Ländern jedoch umstritten ist, bestanden Auffassungsunterschiede darüber, welche Bestimmungen dafür vom Bundesminister für Finanzen im Einvernehmen mit dem Rechnungshof in der VRV geregelt werden können und für welche eine Vereinbarung gemäß Art. 15a B‑VG erforderlich ist. Ein dazu eingeholtes gemeinsames Gutachten von zwei Universitätsprofessoren wurde nicht von allen involvierten Stellen vollständig akzeptiert.

Das BMF und der Rechnungshof hielten es daher für dringend erforderlich, die noch offenen Fragen an den Budgetausschuss des Nationalrates heranzutragen. Die Obfrau des Budgetausschusses ersuchte den Budgetdienst um die Erarbeitung einer Stellungnahme.

Stellungnahme des Budgetdienstes

Die Beurteilung des Budgetdienstes beschränkte sich im Wesentlichen auf die offenen Fragen, zur Begründung und Nachvollziehbarkeit wurden jedoch teilweise etwas umfassendere und grundlegende Betrachtungen insbesondere zu kompetenzrechtlichen Fragestellungen vorangestellt.

Aus Sicht des Budgetdienstes würde eine Klarstellung der verfassungsrechtlichen Verordnungsermächtigung im F‑VG das bestehende Risiko einer erfolgreichen Anfechtung beim VfGH erheblich reduzieren und die Möglichkeit eröffnen, alle für eine Harmonisierung der Haushaltsverrechnung erforderlichen Regelungen in einem Dokument zusammenzuführen. Bei gegebener Verfassungslage ist die VRV das zur Vereinheitlichung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse vorgesehene Mittel.

Der Budgetdienst vertrat dazu die Auffassung, dass die Verordnungsermächtigung in § 16 Abs. 1 F‑VG neben der formellen Vorgabe von Gliederungselementen für Voranschläge und Rechnungsabschlüsse auch materielle Regelungsinhalte insoweit mitumfasst, als dies erforderlich ist, um das Ziel einer Vereinheitlichung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse zu erreichen. Nur wenn in der VRV grundlegende Gliederungs-, Ansatz- und Bewertungsfragen geregelt werden, kann das mit der Regelung angestrebte Ziel der Vergleichbarkeit erreicht werden. Darüber hinausgehende Bestimmungen zu einer weitergehenden Vereinheitlichung des Rechnungswesens der Gebietskörperschaften müssten in einer Vereinbarung gemäß Art. 15a B‑VG geregelt werden.

Zu den an den Budgetausschuss herangetragenen Fragen hat der Budgetdienst konkrete Stellungnahmen und Beurteilungen abgegeben:

  • Stiftungen, Anstalten und Fonds (verwaltete Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, die von einer Gebietskörperschaft kontrolliert werden) sollten zur Vollständigkeit der Vermögensrechnung nicht nur in den Anhang, sondern analog zur Vorgangsweise im Bund in die Vermögensrechnung aufgenommen werden.
  • Eine Anlagenbuchführung und ein Inventarverzeichnis sind zwar nicht unmittelbarer Bestandteil des Rechnungsabschlusses, aber eine notwendige formale Voraussetzung für dessen Erstellung, und können von der VRV vorgesehen werden.
  • Die bestehende Rechtslage ermöglicht es, die Gebietskörperschaften durch die VRV zu Angaben zum Risikomanagement in den Rechnungsabschlüssen zu verpflichten und dafür Gliederungselemente vorzugeben. Vorgaben zur konkreten inhaltlichen Ausgestaltung gehen hingegen über die Verordnungsermächtigung hinaus.
  • Barrierefreie Zurverfügungstellung von Voranschlägen und Rechnungsabschlüssen im Internet sollte für eine bürgerfreundliche und transparente Verwaltung grundsätzlich eine Selbstverständlichkeit darstellen.
  • Die Verpflichtung zur umfassenden Anwendung der Wirkungsorientierung nach dem Vorbild des Bundes würde die Verordnungsermächtigung jedenfalls überschreiten.
  • Eine Verpflichtung zu einer gesamtstaatlichen mittelfristigen Haushaltsplanung ergibt sich aus dem Gemeinschaftsrecht, daraus kann jedoch keine Regelungskompetenz des Bundes für deren Gestaltung und Ausformung in der VRV abgeleitet werden.

Den Ländern und Gemeinden sollte für eine so umfassende Reform jedenfalls eine ausreichende Vorbereitungszeit zur Verfügung stehen, um gravierende Probleme bei der Implementierung zu vermeiden. Da sich die Erlassung der neuen VRV, die ursprünglich für 2014 geplant war, um ein Jahr verzögert hat, erachtete es der Budgetdienst für nachvollziehbar, auch das vorgesehene Inkrafttreten um ein Jahr auf 2019 zu verschieben.

Wesentlich ist, dass in allen Ländern und Gemeinden eine einheitliche und vollständige Anwendung der VRV 2015 zu möglichst geringen Kosten erfolgt und dass die Umstellung auch von Kleingemeinden zu bewerkstelligen ist. Die Länder sollten daher insbesondere den Kleingemeinden bei der Implementierung der VRV technische Unterstützung leisten.

Neuregelung und offene Themen

Mit der am 19. Oktober 2015 erlassen VRV 2015 (BGBl. II Nr. 313/2015) wurde nach einer langen Diskussion eine entscheidende Grundlage für die Harmonisierung, Vergleichbarkeit und Transparenz der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Gebietskörperschaften auf Basis eines doppischen Rechnungswesens gelegt. Die nunmehr erlassene Regelung berücksichtigt die Stellungnahme des Budgetdienstes umfassend.

Nach Ansicht des Budgetdienstes hat der Bundeminister für Finanzen damit den durch die verfassungsrechtliche Ermächtigung gegebenen Spielraum ausgeschöpft. Eine weitergehende Vereinheitlichung (z.B. der mittelfristigen Finanzplanung, der Ermittlung der Haftungsobergrenzen oder der Wirkungsorientierung, der Ausdehnung der VRV auf Gemeindeverbände, des Spekulationsverbots) würde in einem zweiten Schritt eine Änderung der Finanzverfassung erfordern.

BD - Stellungnahme Voranschlags- und Rechnungsabschlussvorschriften / PDF, 565 KB

Die neue Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 2015 wurde im Oktober 2015 kundgemacht.

BMF: Neue Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 2015