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Bericht über die Wirkungsorientierte Folgenabschätzung 2019

Analyse vom 26. Juni 2020 / PDF, 1307 KB

Wirkungsorientierte Folgenabschätzungen (WFA) sind von den Mitgliedern der Bundesregierung oder den haushaltsleitenden Organen für Rechtsvorschriften des Bundes (Gesetze, Verordnungen, über- oder zwischenstaatliche Vereinbarungen, Vereinbarungen gemäß Art. 15a B‑VG), für sonstige rechtssetzende Maßnahmen grundsätzlicher Art und für sonstige Vorhaben von außerordentlicher finanzieller Bedeutung zu erstellen. Nach längstens fünf Jahren sind diese Vorhaben verwaltungsintern zu evaluieren. Die internen Evaluierungen der Ressorts werden von der ressortübergreifenden Wirkungscontrollingstelle qualitätsgesichert, zu einem Bericht konsolidiert und jährlich bis spätestens 31. Mai dem Budgetausschuss des Nationalrates vorgelegt.

Nach der ursprünglichen BHG-Regelung wären im Finanzjahr 2019 die WFA von 223 Vorhaben intern zu evaluieren gewesen. Von diesen erfüllten jedoch 147 Vorhaben die Kriterien für die seit April 2015 mögliche vereinfachte Wirkungsorientierte Folgenabschätzung, weshalb sie nicht mehr der Verpflichtung zur internen Evaluierung unterlagen und auch nicht im vorliegenden Bericht über die Wirkungsorientierte Folgenabschätzung 2019 enthalten sind. Dieser umfasst demnach die internen Evaluierungen von 76 Vorhaben. Die Ressorts schätzten bei 45 der 76 WFA pflichtigen Vorhaben die insgesamt erwarteten Wirkungen als überplanmäßig bzw. zur Gänze erreicht ein (59 %). Bei 18 Vorhaben (24 %) wurden diese überwiegend erreicht, bei 10 Vorhaben (13 %) war nach der internen Evaluierung der Ressorts eine teilweise Erreichung gegeben. Nicht erreicht wurden die Zielsetzungen entsprechend der Gesamtbeurteilung bei 3 Vorhaben (4 %). Dieses positive Gesamtergebnis ist einerseits auf eine umsichtige Planung und Vorbereitung zurückzuführen, aus den Evaluierungsergebnissen der WFA kann jedoch auch abgeleitet werden, dass die Festlegung der angestrebten Wirkungen insgesamt grundsätzlich auf die Zielerreichung ausgerichtet war. Zum Teil bestimmte lediglich die Umsetzung eines Vorhabens (z. B. die Erlassung eines Gesetzes oder einer Verordnung) oder die Bereitstellung der vorgesehenen Ressourcen die Erreichung der Wirkung.

Für jedes Vorhaben wurden Ziele festgelegt, die mit diesem Vorhaben verfolgt werden sollten. Insgesamt wurden für die im vorliegenden Bericht enthaltenen 76 Vorhaben 157 Ziele genannt, wobei pro Vorhaben zumindest 1 Ziel und maximal 9 Ziele angeführt wurden. Von den insgesamt mit den Vorhaben angestrebten 157 Zielen wurden 111 Ziele (70,7 %) von den Ressorts als überplanmäßig bzw. zur Gänze erreicht eingestuft. 17 Ziele (10,8 %) wurden als überwiegend erreicht beurteilt und 21 Ziele (13,4 %) als teilweise erreicht, wobei aber die Nichterreichung eines einzelnen Ziels nicht notwendigerweise eine als „nicht erreicht“ eingestufte Gesamtbeurteilung des Vorhabens bedeutet. Noch stärker ausgeprägt als bei wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung kann zudem für die WFA festgestellt werden, dass das Ambitionsniveau der festgelegten Ziele, Indikatoren und Maßnahmen insgesamt vielfach eher niedrig gehalten wird bzw. dass auch die Qualität dieser Ziele, Maßnahmen und Messindikatoren deutlich schwankt. Diese Qualitätsunterschiede setzen sich im Rahmen der ressortinternen Evaluierungen fort und sind vor allem im Hinblick auf die ausgewiesenen Gesamtergebnisse im Evaluierungsbericht problematisch, weil sie diese verzerren. Die nunmehr evaluierten Vorhaben stammen jedoch überwiegend noch aus dem Beginn der Nutzung dieses Instruments. Die Wirkungscontrollingstelle wird verstärkt auf einheitliche inhaltliche Standards sowohl bei der Zielfestlegung in den WFA als auch den Evaluierungsverfahren hinwirken müssen. Vor allem bei der Überprüfung und Darstellung der Auswirkungen auf die einzelnen Wirkungsdimensionen sollte auf eine erhöhte Aussagekraft geachtet werden.

Der vorliegende Bericht macht auch deutlich, dass die abgebildeten Vorhaben von sehr unterschiedlicher Steuerungsrelevanz sind und daher weiter differenziert werden sollte. Diese Differenzierung ist nicht erst bei den internen Evaluierungen, sondern bereits bei der Erstellung der WFA geboten. Vor allem komplexe, große Reformvorhaben mit bedeutenden finanziellen Auswirkungen bzw. erwarteten Verhaltensänderungen für private Haushalte oder Unternehmen sollten strengeren Anforderungen an die für die Wirkungsorientierung herangezogenen Kriterien unterliegen und eine auf den Regelungsinhalt abgestimmte, differenzierte Methodik, die in manchen Bereichen über die Mindestanforderungen in den WFA‑Verordnungen hinaus geht, angewendet werden. Für komplexe fiskalische und ökonomische Effekte von Steuer- und Transferreformen schlägt auch der Fiskalrat die Nutzung von entsprechenden bewährten Modellen (Mikrosimulationsmodelle, Makromodelle sowie kombinierte Modelle) für die WFA vor.

Die vom früheren Bundesministerium für Öffentlicher Dienst und Sport (BMÖDS) beauftragte Fokusstudie II der Hertie School of Governance zur Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung in der Bundesverwaltung enthält eine Einschätzung des Nutzens der WFA. Eine in diesem Rahmen durchgeführte Online-Erhebung zeigt, dass die Hälfte der Befragten einen klaren potentiellen Nutzen der WFA erkennt, der bisher realisierte Nutzen bleibt nach Einschätzung der Befragten jedoch deutlich hinter dem potentiellen Nutzen zurück.

Auch die bisherigen Berichte über die Wirkungsorientierte Folgenabschätzung haben bei der Behandlung im Unterausschuss des Budgetausschusses deutlich weniger Diskussionsstoff geliefert als andere Vollzugs- oder Evaluierungsberichte. Im Hinblick auf den damit verbunden Ressourcenbedarf ist der Nutzen der derzeitigen Berichterstattung kritisch zu hinterfragen, weshalb die Analyse zahlreiche Vorschläge zur Weiterentwicklung der internen Evaluierungen und der Berichterstattung beinhaltet. Eine besondere Herausforderung stellt dabei die aktuelle COVID‑19-Gesetzgebung dar, weil die Gesetzesvorschläge der Regierungsparteien zumeist als Initiativanträge ohne WFA im Parlament eingebracht wurden. Dies entbindet die Vollziehung grundsätzlich nicht von einer internen Evaluierung. Im vom BMF und BKA erstellten Handbuch zur WFA wird daher empfohlen, auch bei Initiativanträgen eine der WFA entsprechende Unterlage durch das betroffene Ressort zu erstellen und einen Zeitpunkt für die interne Evaluierung festzusetzen. Diese Evaluierungen sollten dem Nationalrat möglichst zeitnah vorgelegt werden.