DIE ÖFFENTLICHEN FINANZEN IM JAHR 2003
Wien (PK) - Finanzminister Karl-Heinz Grasser hat dem Nationalrat kürzlich den Bericht des Staatsschuldenausschusses über die öffentlichen Finanzen im Jahr 2003 (III-97 d.B.) vorgelegt. Dem Dokument ist zu entnehmen, dass die bereinigte Finanzschuld des Bundes im Jahr 2003 infolge eines höheren Budgetdefizits um 2,9 Mrd. € oder 2,4 % auf 126,9 Mrd. € stieg. Die Verschuldungsquote des Bundes ging - in Relation zum BIP, das um 0,75 % zunahm - dennoch zurück und sank im Jahresabstand von 56,8 % auf 56,6 %.
Die Verschuldung des Gesamtstaates (Bund, Länder und Gemeinden) im Sinne des Maastricht-Vertrages nahm seit 2002 nur geringfügig von 145,3 Mrd. € auf 145,5 Mrd. € zu, die Verschuldungsquote (Finanzschuld in Relation zum BIP) sank von 66,6 % um 1,7 Prozentpunkte auf 64,9 %. Ohne die von der EU in die Berechnung der Finanzschuldenquote hineinreklamierten Rechtsträgerfinanzierungen würde die österreichische Verschuldungsquote nur 60,1 % des BIP ausmachen.
Die öffentlichen Haushalte haben ihren Konsolidierungskurs im Jahr 2003 bei anhaltender Konjunkturschwäche fortgesetzt, stellt der Staatsschuldenausschuss lobend fest, empfiehlt aber weitere Strukturreformen, um einen ausgeglichenen Haushalts über den Konjunkturzyklus zu erreichen.
Mit 1,3 % des BIP war das Defizit zwar höher als im Vorjahr, lag aber weit unter der Maastrichtgrenze von 3 %, sodass sich Österreichs Fiskalposition im internationalen Vergleich nicht verschlechterte. Der Abgang lag deutlich unter dem Durchschnitt des Euroraumes (2,7 % des BIP) und der EU-15 (2,6 %). Budgetüberschüsse wiesen 2003 nur noch Finnland (+2,3 %), Dänemark (+1,5 %) und Schweden (+0,7 %) auf.
Auf Erfolge kann auch das Finanzschuldenmanagement verweisen. Angesichts eines historisch niedrigen Zinsniveaus - die Drei-Monats-Sätze für Geld sanken von Jänner bis Dezember von 2,8 % auf 2,15 % - deckten die Schuldenmanager den Finanzbedarf des Bundes stärker als bisher mit längerfristigen fix verzinsten Euro-Bundesanleihen. Der Anteil fix verzinster Verbindlichkeiten stieg Ende 2003 auf 92,8 %, die durchschnittliche Restlaufzeit der Finanzschuld nahm um 0,4 Jahre auf 5,9 Jahre zu. Der Anteil der Fremdwährungsschuld hingegen verminderte sich Ende 2003 von 12,7 % (Ende 2002) auf 11 %.
Dem steigenden Defizit zum Trotz ließen Konsolidierungserfolge, rückläufiges Zinsniveau und erfolgreiches Finanzschuldenmanagement den Zinsaufwand für die Finanzschuld sinken. Die Kosten gingen von 6,6 Mrd. S im Jahr 2002 auf 6,3 Mrd. € im Jahr 2003 zurück. Die Zinszahlungen binden mit 17,6 % (2003) aber immer noch knapp ein Fünftel des Nettoabgabenerfolgs des Bundes, mahnt der Staatsschuldenausschuss.
RAHMENBEDINGUNGEN DER ÖSTERREICHISCHEN FINANZPOLITIK 2003
Die seit 2001 schwache Konjunktur stagnierte auch Im Jahr 2003. In Europa bremste die geringe Binnennachfrage die wirtschaftliche Erholung. Angesichts von Arbeitslosigkeit und Pensionsreformen sparten die Menschen und der starke Euro erschwerte die Exporte. In Österreich wuchs die Wirtschaft wie der Durchschnitt der EU-15 real um 0,75 % (2002: 1,4 %) und lag damit über der Eurozone (0,4 %). Wie im Österreichischen Stabilitätsprogramm dargestellt, dürfte der öffentliche Sektor nach einem Defizit von 0,2 % des BIP im Jahr 2002 im Jahr 2003 ein Defizit von 1,3 % des BIP erreichen.
Das Steueraufkommen wurde 2003 von der ungünstigen Wirtschaftslage und durch Sondereffekte gedämpft. Die Gebietskörperschaften nahmen 2003 mit insgesamt 62,9 Mrd. € um 0,4 Mrd. € weniger ein als zuvor (2002 und 2001: jeweils 63,3 Mrd. €). Ausfälle waren bei den direkten Steuern zu verzeichnen, vor allem bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer. Dazu kamen Steuererleichterungen in den beiden Konjunkturpaketen 2002 und für Hochwasseropfer, das Ende der Unfallrentenbesteuerung und der Rückgang der Steuerguthaben. Das Umsatzsteueraufkommen stagnierte auch infolge der Reform der Einfuhrumsatzsteuer. Stiegen die Steuereinnahmen des Bundes 2003 geringfügig um 0,1 Mrd. €, nahmen jene der Länder und Gemeinden jeweils um 0,2 Mrd. € ab.
Die steigende Arbeitslosigkeit erhöhte den Bundeszuschuss zur Arbeitslosenversicherung (+0,3 Mrd. € oder +11,2 %) und die Sozialhilfeausgaben der Länder und Gemeinden. Der Pensionszuschuss des Bundes stieg deutlich um 1 Mrd. € oder 17,8 %. Kinderbetreuungsgeld und höhere Familienbeihilfen zogen Mehrausgaben des Familienlastenausgleichsfonds um 0,4 Mrd. € oder 7,7 % nach sich. Höhere Ruhegenüsse für die um 6.987 höhere Zahl an Bundesbeamten ließen den Bundes-Pensionsaufwand (inklusive Landeslehrer) um 0,2 Mrd. € oder 6,4 % steigen. Der Aktivitätsaufwand für die Beamten stieg 2003 dynamischer als im Vorjahr (2003: +0,2 Mrd. € oder +2,5 %, 2002: +0,1 Mrd. € oder +0,8 %), obwohl der Personalstand um 4.069 Vollzeitbeschäftigte sank. Ausgabensenkend wirkten der strikte Budgetvollzug und der Rückgang bei den Zinszahlungen für die Finanzschuld um 0,3 Mrd. € oder 4,4 % gegenüber dem Vorjahr. Die Beseitigung der Hochwasserschäden vom Sommer 2002 verursachten allen Gebietskörperschaften auch noch 2003 zusätzliche Ausgaben.
ERTRAGSANTEILE VON LÄNDERN UND GEMEINDEN NAHMEN AB
Der sinkende Budgetüberschuss der Länder resultierte aus abnehmenden Ertragsanteilen infolge schwacher Steuereinnahmen. Ausgabenseitig schlugen vor allem Mehrausgaben für Sozial- und Gesundheitsaufwand zu Buche. Die Wirtschaftsförderung wurde ausgebaut und insbesondere der Straßenbau forciert. Einsparungen resultierten aus der Rückführung der Verschuldung, der durch niedrige Zinsen sinkenden Zinsbelastung, aus Personalaufnahmestopps und Ausgliederungen. In der Steiermark wurden Erlöse aus dem Forderungsverkauf aus Wohnbaudarlehen zur Schuldentilgung, Rücklagenzuführung und/oder Veranlagung verwendet. Der im Stabilitätspakt vereinbarte Beitrag der Länder zum Finanzierungssaldo des Gesamtstaates in Höhe von 0,75 % des BIP bzw. 1,67 Mrd. € dürfte 2003 nicht erreicht worden sein.
Auch die Gemeinden verzeichneten 2003 sinkende Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben. Personalaufwand und Transferleistungen im Gesundheits- und Sozialbereich nahmen deutlich zu. Trotz vermehrter kommunaler Aufgaben durch die Übernahme des Pass- und Fundwesens dürften die Gemeinden ihren Stabilitätsbeitrag (ausgeglichener Haushalt) erreicht haben, indem sie Investitionen aufschoben, kommunale Kooperationen ausbauten und alternative Finanzierungsformen nutzten.
ÖSTERREICH - GUTE INTERNATIONALE FINANZPOSITION
Das höhere Defizit hat die internationale Fiskalposition Österreichs nicht verschlechtert. Nach nahezu ausgeglichenen Haushaltssalden in den Jahren 2001 und 2002 stieg das öffentliche Defizit 2003 zwar auf 1,3 % des BIP, lag aber weiterhin deutlich unter der 3-Prozent-Obergrenze des Maastricht-Vertrages, deutlich unter dem Durchschnitt des Euroraumes (2,7 % des BIP) und der EU-15 (2,6 % des BIP). Budgetüberschüsse wiesen 2003 nur noch Finnland (+2,3 % des BIP), Dänemark (+1,5 % des BIP) und Schweden (+0,7 % des BIP) auf.
Im Jahr 2003 wurden wichtige strukturelle Reformen zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beschlossen, vor allem die Pensionsreform 2003 und die ÖBB-Reform. Die "erste Etappe der Steuerreform" und das "Wachstums- und Standortpaket" verbesserten den Standort und stärkten Beschäftigung und Kaufkraft.
EINNAHMEN, AUSGABEN UND INVESTITIONEN DES GESAMTSTAATES
Die Einnahmen des Gesamtstaates betrugen 2003 111,5 Mrd. € oder 49,7 % des BIP, die Ausgaben 114,7 Mrd. € oder 51,2 % des BIP. Die Staatseinnahmen wuchsen 2003 nur um 0,4 % (2002: 1,2 %). Die Ausgaben entwickelten sich dynamischer, unterschritten aber mit einem Zuwachs von 2,5 % den Durchschnitt der letzten fünf Jahre (2,7 %). Die Abgabenquote verminderte sich zum zweiten Mal in Folge (2003: 43,2% des BIP, 2002: 44,3% des BIP, 2001: 45,4% des BIP).
Mehr als 60 % der Staatsausgaben gehen als Sozialleistungen an private Haushalte und als Subventionen an Unternehmungen, 30 % werden für die öffentliche Verwaltung (Löhne- und Gehälter, Sachaufwand), 7 % für Zinszahlungen der öffentlichen Verschuldung aufgewendet. Als Investitionen gelten nur 2 % der Gesamtausgaben.
Seit 1999 wuchs der Verwaltungsaufwand schwächer als die Ausgaben insgesamt. Die Transferleistungen zugunsten privater Haushalte und Unternehmungen entwickelten sich dynamisch, während die Zinszahlungen für die Staatsschulden und die Investitionen oft zurückgingen. Dieser Trend setzte sich 2003 fort, wenngleich der Verwaltungsaufwand etwas stärker zunahm als in den Vorjahren.
Der Rückgang öffentlicher Investitionen (-6,1 % im Durchschnitt 1999 bis 2003) ist primär eine Folge von Ausgliederungen. Addiert man die Investitionen des Staates und jene der ausgegliederten Einheiten, erhält man eine Bruttoinvestitionssumme von 5 Mrd. €. Während die Investitionen auf Bundesebene zunahmen, sanken sie bei den Gemeinden (inklusive Investitionen ausgegliederter Organisationen) von 3,1 Mrd. € (1995) auf 2,4 Mrd. € (2002) stark.
90 % der Einnahmen des Staates bestehen aus Steuern und Beiträgen zur Sozialversicherung. Dazu kommen Leistungsentgelte, Zinsen, Dividenden, Konzessionsentgelte sowie Studienbeiträge und Gebühren, deren Anteil an den Gesamteinnahmen aber unbedeutend ist.
Der Bundesstaat Österreich spiegelt sich auch im Föderalismus der öffentlichen Finanzen wider, wobei Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen finanziell eng verflochten sind. Die Einnahmen der Länder bestehen zur Hälfte, die der Gemeinden zu einem Fünftel und jene der Sozialversicherungsträger durch den Bundes-Pensionsbeitrag zu mehr als 25 % aus "intergouvernementalen Transfers". Bei den Ausgaben finanziert der Bund Leistungen, die von anderen öffentlichen Rechtsträgern erbracht werden (Landeslehrer, Wohnbauförderung, Krankenanstalten). 2003 erreichten die Transfers zwischen Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungsträgern 31 Mrd. €, 21 Mrd. € davon entfielen auf den Bund.
Gemäß Maastricht-Vertrag ereichte die Finanzschuld 2003 145,5 Mrd. €, sie hat somit seit 2002 (145,3 Mrd. €) kaum zugenommen. Die Verschuldungsquote (Finanzschuld in Relation zum BIP) sank im selben Zeitraum von 66,6 % um 1,7 Prozentpunkte auf 64,9 %. Ohne Finanzierungen für private Rechtsträger würde die Verschuldungsquote um rund 11 Mrd. € oder 4,8 % des BIP auf 60,1 % des BIP sinken. Dazu stellt der Staatsschuldenausschuss fest, es wäre zweckmäßig, vom EU-Konzept der Bruttoverschuldung ab- und in Richtung Nettoverschuldung zu gehen oder zumindest eine Erweiterung der Indikatoren um die Nettoverschuldung ins Auge zu fassen; dies würde auch mit dem Defizitbegriff des Maastricht-Vertrages korrespondieren, heißt es im Bericht des Staatsschuldenausschusses.
Die öffentlichen Haushalte haben den Konsolidierungskurs 2003 bei anhaltender Konjunkturschwäche fortgesetzt. Die automatischen Stabilisatoren stützten die Konjunktur, erhöhten aber die öffentlichen Ausgaben. Da eine kompensierende Konjunkturdividende fehlte, führten Verbesserungen oder Mengen- und Preiseffekte bei öffentlichen Leistungen zu einem höheren Budgetdefizit. Obwohl das Defizit im internationalen Vergleich niedrig blieb, drängt der Staatsschuldenausschuss auf weitere Strukturreformen, um einen ausgeglichenen Haushalts über den Konjunkturzyklus zu erreichen.
ERFOLGREICHES FINANZSCHULDENMANAGEMENT
Die bereinigt Finanzschuld des Bundes nahm 2003 infolge des höheren Defizits um 2,9 Mrd. € (2,4 %) stärker zu als 2002 mit 2,5 Mrd. € (2,1 %). Zu Jahresende betrug die Staatsschuld 126,9 Mrd. €. Gemessen am BIP ging die Verschuldungsquote des Bundes von 2002 auf 2003 von 56,8 % auf 56,6 % zurück. Der Anteil fremder Währungen an der Finanzschuld sank 2003 von 12,7 % auf 11 %.
Die Finanzschuldenmanager deckten 2003 den Finanzbedarf des Bundes im Jahr 2003 stärker als bisher durch längerfristige Euro-Bundesanleihen. Neuaufnahmen erfolgten zu 90 % in Form von Euro-Bundesanleihen (2002: 75 %). Mit dieser Strategie reagierten sie auf das historisch tiefe Zinsniveau und die Marktlage im Euroraum.
Zum Finanzschuldenmanagement zählen nicht nur Kapitalaufnahmen zur Finanzierung von Nettodefizit und Tilgungen, sondern auch Portfoliomanagement zur raschen Anpassung der Verschuldungsstruktur an die jeweilige Marktsituation hinsichtlich Laufzeit, Verzinsung und Währungsstruktur. 2003 wurden bei der Schuldenaufnahme neben Währungs- und Zinsswaps verstärkt auch nachträgliche Cross-Currency-Swaps zur Umschichtung bestehender Verbindlichkeiten eingesetzt.
Strukturell verschob sich die Finanzschuld des Bundes im Jahr 2003 weiter in Richtung titrierte Euroschuldformen. Ende des Jahres entfielen bereits 76,2 % der bereinigten Finanzschuld auf Euro-Bundesanleihen (2002: 73 %). Der Anteil der Kredit- und Darlehensverträge in Euro ging von 13 % auf 11,7 % zurück.
Bei den Fremdwährungsschulden erzielten die Finanzschuldenmanager im Jahr 2003 einen Kursgewinn von 1,1 Mrd. €. Verbindlichkeiten in fremder Währung wurden weiter abgebaut, was dazu führte, dass deren Anteil an der bereinigten Finanzschuld im Jahresabstand von 12,7 % (€-Wert 15,7 Mrd.) auf 11 % (€-Wert 13,9 Mrd.) sank.
Seit Einrichtung der Wirtschafts- und Währungsunion haben die österreichischen Finanzintermediäre (Versicherungen, Investmentgesellschaften, Sparkassen) ihre traditionelle Rolle als Hauptgläubiger des Bundes verloren. Mittlerweile finanzieren ausländische Investoren, vor allem aus dem Euroraum, beinahe 65 % der Verbindlichkeiten des Bundes. Seit Ende 1998 wuchs der Anteil der in ausländischem Besitz befindliche Schuldtitel des Bundes von 40 % auf 88 % (2002: 89 %).
Angesichts von niedrigem Zinsniveau und hohem Tilgungsbedarf in den nächsten Jahren gingen die Finanzschuldenmanager in fixe Verzinsungen und längere Laufzeiten, um die Zinskosten über einen möglichst langen Zeitraum niedrig zu halten und das Risiko zu begrenzen. 92,8 % der aushaftenden Verbindlichkeiten des Bundes hatten Ende 2003 einen fixen Zinssatz (2002: 91,1 %).
Finanzierungsinstrumente mit Geldmarktkonditionen stellten Ende 2003 4 % der Verbindlichkeiten des Bundes dar (2002: 5,1 %). Titel mit variabler oder sprungfixer Verzinsung, deren Sätze von der Entwicklung der Kapitalmarktrenditen abhängen, verminderte ihren Anteil von 3,8 % auf 3,2 %. Die durchschnittliche Restlaufzeit des gesamten Schuldenportefeuilles (Finanzschuld des Bundes inklusive Eigenbesitz) stieg im Berichtsjahr erstmals seit über 15 Jahren deutlich um 0,4 Jahre auf 5,9 Jahre an.
Die durchschnittliche Nominalverzinsung der Finanzschuld des Bundes sank 2003 durch Tilgung hoch verzinster Schuldkategorien - trotz Verlängerung der Restlaufzeit - von 5 % auf 4,8 %. Längerfristige Fixzinsschuldformen wurden genutzt, um die Zinszahlungen im Budget möglichst kontinuierlich verlaufen zu lassen. Künftig wird die Absenkung der Nominalverzinsung aber an Grenzen stoßen, da die Möglichkeiten, hoch verzinste Schuldkategorien aus der Vergangenheit durch niedriger verzinste zu ersetzen, geringer werden.
Die Kosten für die Finanzschuld setzen sich aus Zinszahlungen und aus sonstigen Aufwendungen zusammen (Emissionskursverluste bzw. -gewinne, Provisionen und Spesen). Im Jahr 2003 unterschritt der Zinsaufwand trotz Nettodefizits den Vorjahreswert (Zinsaufwand 2003: 6,3 Mrd. €, 2002: 6,6 Mrd. €), weil Schuldkategorien mit höherer Nominalverzinsung im Vergleich zum gegenwärtigen Zinsniveau fällig wurden. Rechnet man den sonstigen Aufwand hinzu, verminderte sich der Aufwand für die bereinigte Finanzschuld weiter zusätzlich (-0,05 Mrd. €), weil die Einnahmen beim "sonstigen Aufwand" neuerlich höher waren als die Einnahmen.
Nach wie vor stellen die Zinskosten für die Finanzschuld des Bundes eine bedeutende Ausgabenposition dar. Konsolidierungserfolge, rückläufige Zinsen und kostendämpfendes Finanzschuldenmanagement ließen den Aufwand vermindern. 2003 ging die Zinsendienstquote trotz schwacher Konjunktur abermals zurück (2003: 2,8 % des BIP, 2002: 3 % des BIP). Die Zinszahlungen (einschließlich sonstiger Aufwand) binden mit 17,6 % (2003) aber immer noch knapp ein Fünftel des Nettoabgabenerfolgs des Bundes. (Schluss)