Verfassungsreform: Kein Konsens über Grundrechte

Wien (PK) – Im Besonderen Ausschuss zur Vorberatung des Berichts des Österreich-Konvents (III-136 d. B.) fand heute eine Generaldebatte über Grundrechte, Grundrechtsschutz, Staatsziele und Präambel statt, um die Standpunkte der einzelnen Fraktionen auszuloten. Grundlage dafür bildete eine umfangreiche Zusammenstellung der Vorschläge zu den genannten Themen. Eine konkrete Einigung konnte nicht erzielt werden, alle Parteien beteuerten aber, zum Konsens zu stehen, der im Präsidium des Österreich-Konvents erzielt worden war.

Unterschiedliche Auffassungen gab es insbesondere hinsichtlich der Aufnahme einer Präambel in die Verfassung und der Ausgestaltung der Durchsetzung des Grundrechtsschutzes. Ein Vorschlag zur Präambel lag lediglich seitens der ÖVP vor, der freiheitliche Parlamentsklub  sprach sich gegen eine Präambel aus. SPÖ und Grüne wandten sich "strikt" gegen jede Form einer Präambel.

Eine umfassende Diskussion entspann sich an der Forderung der SPÖ, vor der Erstellung eines Grundrechtskatalogs die prinzipielle Frage des Rechtsschutzes zu klären. Während sich dem die Grünen anschlossen, sahen die Abgeordneten von ÖVP und F keine Notwendigkeit, diese Punkte miteinander zu verknüpfen. Insbesondere kritisch wurde von den Regierungsfraktionen ein Vorschlag für eine Neuformulierung eines Artikels 144a gesehen, wonach bei rechtswidriger Untätigkeit des Gesetzgebers bei der Erfüllung verfassungsrechtlicher Pflichten eine Klage beim Verfassungsgerichtshof möglich sein soll und Schadenersatz zugesprochen werden kann.

Grundrechtskatalog soll auch soziale Grundrechte enthalten

In einer ersten Wortmeldung betonte Abgeordneter Peter Wittmann (S), aus der Sicht der SPÖ sei es notwendig, den Themenbereich Grundrechte vor den Staatszielen zu diskutieren, weil es hier zu Überschneidungen komme. Bei Überlagerung sei auf alle Fälle den Grundrechten der Vorrang vor den Staatszielen zu geben, zumal Grundrechte mit einem Rechtsschutz ausgestattet und einklagbar sein sollen. Wittmann sprach sich auch dafür aus, vier Grundprinzipien, nämlich das demokratisch-republikanische, das rechtsstaatliche, das bundesstaatliche und das sozialstaatliche Prinzip explizit in Form  eines Grundprinzipienkatalogs in der Verfassung zu verankern. Damit solle erkenntlich gemacht werden, welche Prinzipien mit einer Volksabstimmung zu verbinden sind.

Abgeordnete Ulrike Baumgartner-Gabitzer (V) sprach die Hoffnung aus, in der Frage der Grundrechte einen Konsens herbeiführen zu können. Da Österreich eine Fülle internationaler Verpflichtungen, wie die Europäische Menschenrechtskonvention, die UN-Menschenrechtscharta und die EU-Grundrecht-Charta, ratifiziert habe, müsse es möglich sein, einen einfachen, übersichtlichen Katalog zu erstellen. Die ÖVP habe daher auf der Basis dieser internationalen Verpflichtungen ihr Papier erstellt. Baumgartner-Gabitzer unterstrich, die ÖVP bekenne sich auch zu den sozialen Grundrechten, wobei die persönliche Leistungsfähigkeit und Eigenverantwortung des einzelnen ebenfalls angesprochen werden sollten. Einen wichtigen Aspekt stelle für ihre Fraktion auch die Freiheit des Einzelnen dar. Sie bekenne sich zum Rechtsschutz, halte aber die derzeitigen Möglichkeiten für ausreichend, sagte sie.

Ähnlich äußerte sich Klubobmann Herbert Scheibner (F), der darauf hinwies, dass im Konvent zum Thema Grundrechte weitgehend Einigung erzielt worden sei. Man brauche daher nur mehr über offene Punkte zu reden, so Scheibner. Auch er sprach sich für die Aufnahme sozialer Grundrechte aus, betonte jedoch, dass diesbezüglich keine individuellen Rechte auf eine bestimmte Arbeit oder eine bestimmte Wohnung geltend gemacht werden könnten, sondern dass dies nur als ein Auftrag an den Staat verstanden werden könne, entsprechende Rahmenbedingungen zu schaffen.

Im Gegensatz zu ihren Vorrednern erachtete Abgeordnete Terezija Stoisits (G) den bestehenden Rechtsschutz für nicht ausreichend. Mit einer solchen Meinung würde man, so Stoisits, hinter den Stand der Konventsdiskussion zurück gehen, denn dort seien Grundrechtsschutz und dessen Durchsetzung eine Kernfrage gewesen.

Ein Formulierungsvorschlag zur Präambel wurde lediglich seitens der ÖVP vorgelegt. Abgeordneter Peter Wittmann (S) bemerkte dazu, dass Länder mit einer Verfassungstradition wie Österreich in ihren Verfassungen keine Präambel hätten. Diese fände sich nur in ehemals kommunistischen Staaten. Abgeordneter Erwin Niederwieser (S) bezeichnete den Vorschlag als ein "Sonntagspapier" und sein Klubkollege Walter Posch kritisierte das aus seiner Sicht unzeitgemäße Pathos des Textes.

Dem widersprachen die Abgeordneten der ÖVP. So wies Abgeordnete Maria Theresia Fekter (V) darauf hin, dass auch das Bonner Grundgesetz über eine Präambel verfüge, und Abgeordnete Ulrike Baumgartner-Gabitzer (V) hielt eine Präambel deshalb für sinnvoll, weil eine solche klarstelle, wofür die Verfassung steht. Abgeordneter Roderich Regler (V) erläuterte kurz die wesentlichen Punkte des ÖVP‑Vorschlags und nannte in diesem Zusammenhang die Hinweise auf das kulturelle, religiöse und humanistische Erbe Europas, den Weg Österreichs nach Europa, die Hervorhebung der Würde des Menschen, der Freiheit und der Gleichheit und die Anerkennung der Rechte der Volksgruppen sowie den Schutz der mit Österreich geschichtlich verbundenen deutschsprachigen Minderheiten, insbesondere der Südtiroler.

Abgeordneter Herbert Scheibner (F) wiederum verlieh seiner Hoffnung Ausdruck, dass eine etwaige Einigung nicht an der Präambel scheitern werde.

Peter Böhm, der Experte des freiheitlichen Parlamentsklubs, wandte sich zwar gegen eine, wie er sagte, "ausufernde Lyrik", lehnte eine Präambel jedoch nicht völlig ab. Bei der Formulierung einer solchen müsse man sparsam vorgehen, sagte er, der normative Stellenwert einer solchen Präambel könne nur eine Leitlinie für die Verfassungsinterpretation sein.

Uneinigkeit über Ausgestaltung des Rechtsschutzes

Abgeordnete Maria Theresia Fekter (V) zeigte sich überrascht, dass die SPÖ offensichtlich nicht mehr zum Sozialpartnerkonsens im Österreich-Konvent stehe. In die gleiche Kerbe schlug die Kritik ihrer Klubkollegin Ulrike Baumgartner-Gabitzer, die festhielt, die ÖVP habe erst dann über den Konventsvorschlag hinausgehende Forderungen vorgelegt, nachdem auch die SPÖ vom dort gefundenen Konsens abgegangen sei. Die ÖVP rücke aber keineswegs der erzielten Einigung ab, ihr gehe es vor allem darum, viele versprengte Einzelbestimmungen in einem Katalog zusammenzufassen. Den bestehenden Rechtsschutz hielt sie für gut, er könne aber durchaus weiterentwickelt werden.

Klubobmann Herbert Scheibner (F) mutmaßte, die SPÖ sei an einer Einigung nicht interessiert, und erinnerte daran, dass im Konvent Volksanwalt Peter Kostelka den Konsens mitgetragen habe. Die Freiheitlichen jedenfalls stünden hinter diesem Kompromiss, bekräftigte Scheibner.

Dem entgegneten Abgeordneter Peter Wittmann und Zweite Nationalratspräsidentin Barbara Prammer (beide S), der Grundrechtskatalog der SPÖ liege seit Monaten vor und habe sich nicht geändert. Er gehe aber weiter als der Vorschlag der Sozialpartner. Wittmann unterstrich abermals, dass es zwar im Präsidium des Konvents in vielen Punkten Übereinstimmung gegeben habe, jedoch nicht zu allen. Einer der wichtigsten Dissenspunkte sei der Rechtsschutz, und dieser stelle für die sozialdemokratische Fraktion eine prinzipielle Frage dar. Grundrechtsschutz und Grundrechtskatalog seien unmittelbar miteinander verknüpft, stellte Wittmann klar. Ein Grundrechtskatalog habe nur dann Sinn, wenn die grundsätzliche Frage der Rechtsschutzmechanismen geklärt sei. Daher werde es nur Konsens über den Grundrechtskatalog geben, wenn es Konsens über den Rechtsschutz gebe. Die Individualbeschwerde an den Verfassungsgerichtshof müsse die Durchsetzbarkeit der Grundrechte sichern, sagte er und forderte auch die Festlegung eines Schadenersatzes bei rechtswidriger Untätigkeit des Gesetzgebers.

Wittmann wurde darin von Abgeordneter Terezija Stoisits (G) unterstützt, und sie warnte davor, andere Themen, die damit in Zusammenhang stehen, zum Beispiel die Landesverwaltungsgerichte, nicht zu behandeln.  

Dem konnten sich die Abgeordneten von ÖVP und F nicht anschließen. Abgeordneter Heribert Donnerbauer (V) appellierte an die Konsensbereitschaft aller, meinte aber, dass Grundrechtsschutz und Grundrechtskatalog nicht miteinander junktimiert werden sollten. Der Rechtsschutz sei ein wichtiger Bereich, aber die Grundrechte seien auch heute bereits durchsetzbar. Außerdem müsse man bei den sozialen Grundrechten vorsichtig vorgehen, um die Sozialgesetzgebung nicht vorwegzunehmen. Auch Klubobmann Herbert Scheibner (F) bestritt die Notwendigkeit der Verknüpfung von Rechtsschutz und Grundrechtskatalog und bemerkte, dass die Durchsetzbarkeit von Grundrechten gut funktioniere. Es gehe nur darum, die Bestimmungen an die neuen gesellschaftlichen Entwicklungen und technischen Gegebenheiten anzupassen, und eine derartige Anpassung könne man nicht mit der Erneuerung des Rechtsschutzes vermengen.

Wie Abgeordneter Herbert Scheibner (F) bewerteten die Abgeordneten Maria Theresia Fekter und Ulrike Baumgartner-Gabitzer (beide V) die Forderung der SPÖ nach einer Schadenersatzregelung mit äußerster Skepsis. Unter Hinweis auf das ABGB brauche man Kausalität, sagte Fekter, und sie tue sich schwer, bei Untätigkeit des Gesetzgebers einen individuellen Schaden zu erkennen. Sie wolle jedenfalls eine Rechtsentwicklung verhindern, die in Richtung des amerikanischen Rechts gehe, wo der Schadenersatz das Rechtssystem dominiere. Ähnlich Abgeordneter Roderich Regler (V), der eine mögliche Staatshaftung vor allem im Bereich der sozialen Rechte äußerst sensibel und kritisch sah.

Der Experte des freiheitlichen Parlamentsklubs, Peter Böhm, meinte aus Sicht des Wissenschaftlers, materielles Grundrecht sei nur so viel wert, wie es prozedural auch durchsetzbar sei. Allerdings müsse man zwischen den klassischen Grundrechten und den sozialen Grundrechten unterscheiden, da diese in ihrer Substanz und Struktur nicht zu vergleichen seien. Bei sozialen Grundrechten könne es nur um den Auftrag an den Gesetzgeber gehen, da man beispielsweise Vollbeschäftigung nicht garantieren könne. Das heiße aber nicht, dass es bei sozialen Grundrechten keinen Rechtsschutz gebe, es seien nur keine Individualansprüche durchsetzbar, sagte Böhm. Die Haftung des Gesetzgebers bewertete er kritisch, denn das Parlament sei vom Souverän direkt gewählt, und die klassische Sanktion sei eine demokratische Abwahl. Man müsse auch die Stellung der Gerichte in Betracht ziehen, so Böhm, denn diese seien nicht unmittelbar demokratisch legitimiert. Mit einer Individualklage würde man aber Höchstgerichte dazu zwingen, politisch zu entscheiden, und es sei die Frage, ob man das wirklich wolle. Da Individualansprüche nicht abschätzbar seien, sollte man die Rechtssprechung bei den jetzt schon zuständigen Gerichten belassen.

Die Verfassungsexperten Rudolf Thienel, Fraktionsexperte der ÖVP, und Johannes Schnizer, Fraktionsexperte der SPÖ, vertraten ebenfalls unterschiedliche Auffassungen zum Rechtsschutz. Thienel machte geltend, dass unmittelbar einklagbare Grundrechte problematisch seien, wenn nicht klar festgelegt werde, wer wen wann und wo auf was klagen könne. So stelle sich etwa die Frage, wen ein Rollstuhlfahrer klagen solle, wenn ein Gehsteig nicht abgeschrägt sei. Zudem könnten entsprechende Klagen zu endlosen Prozessen führen, was den Bürgern, so Thienel, nicht zumutbar sei. Für ihn spricht vieles dafür, gesetzesvermittelte Ansprüche festzulegen.

Dem gegenüber sprach sich Schnizer für die Ausweitung des Grundrechtsschutzes aus. Zwar gebe es auch jetzt schon einen gewissen Schutz, räumte er ein, dieser stamme jedoch aus dem 19. Jahrhundert und sei ganz eng auf Abwehrrechte zugeschnitten.

Der Vorschlag der SPÖ sieht Schnizer zufolge grundsätzlich vor, dass der einfache Gesetzgeber für die Umsetzung von Grundrechten zuständig ist und ihn daher auch Gewährleistungsansprüche treffen. Wird er nicht tätig, indem er etwa keine Verpflichtung zur Abschrägung von Gehsteigen festschreibe, solle der VfGH dem SPÖ-Vorschlag zufolge feststellen können, dass ein Regelungsbedarf bestehe. Schadenersatzansprüche würden erst dann fällig, wenn das Parlament weiter säumig sei. Er glaube nicht, dass der Gesetzgeber durch diesen Rechtsschutz finanziell überfordert würde, sagte Schnizer.

Da sich soziale Grundrechte, wie Schnizer meinte, zu einem großen Teil im Bereich des Zivilrechts abspielen", ist es ihm zufolge darüber hinaus notwendig, dass der Oberste Gerichtshof Grundrechte auch in seinen Urteilen berücksichtige. In diesem Sinn erachtet er eine verfassungsrechtliche Kontrolle von OGH-Urteilen durch den VfGH für erforderlich. Insgesamt erscheine ihm der Vorschlag der SPÖ, so Schnizer, ein sehr effizientes und zweckmäßiges System zu sein, das viele bestehende Rechtsschutzdefizite beseitigen würde.

Abgeordnete Baumgartner-Gabitzer hielt dazu fest, der beste Rechtsschutz auf dem Papier nütze nichts, wenn man ihn nicht durchzusetzen vermöge, etwa aufgrund ewig dauernder Verfahren. Überdies soll ihrer Meinung nach das Parlament und nicht der Verfassungsgerichtshof über offene soziale Fragen entscheiden.

F-Klubobmann Herbert Scheibner unterstrich, nicht nur die Grünen, auch seine Fraktion stehe voll und ganz zu allen Konsensmaterien im Österreich-Konvent. Er habe heftig kritisiert, dass man in manchen Fragen zurück an den Start gehen wolle, meinte er. Das SPÖ-Modell des Rechtsschutzes ist Scheibner zufolge mit großen Problemen behaftet, da es zu einer Überlastung des Verfassungsgerichtshofes und damit de facto zu einer Ausschaltung der Höchstgerichte führen würde. Abgeordneter Peter Wittmann (S) bekräftigte, für die SPÖ gelte der im Präsidium des Österreich-Konvents erzielte Konsens nach wie vor, allerdings nur unter der Voraussetzung, dass auch über die noch offenen Punkte ein Konsens erzielt werden könne. Ohne eine Einigung über alle Fragen sei ein konsensualer Entwurf nicht möglich, betonte er und hielt fest, Verbesserungen beim Rechtsschutz seien für die SPÖ unabdingbar.

Die weitere Diskussion

Zweite Nationalratspräsidentin Barbara Prammer (S) und ihre Fraktionskollegin Elisabeth Grossmann gingen auf einzelne Punkt des Grundrechtskatalogs ein. So betonte Prammer, die SPÖ wolle die Gleichstellung der Geschlechter im Grundrechtsteil verankert wissen und nicht nur als allgemeine Staatszielbestimmung. Ohne verbindliche Maßnahmen werde es nie zu einer Gleichstellung benachteiligter Gruppen kommen, zeigte sie sich überzeugt. Hinsichtlich des Rechtes auf "Sterben in Würde" müsste Prammer zufolge trotz unterschiedlicher Vorschläge ein Konsens erzielbar sein.

Abgeordnete Grossmann äußerte sich darüber erfreut, dass die verfassungsrechtliche Verankerung von Kinderrechten "common sense" zu sein scheine. Hier sei offenbar erfolgreiche Überzeugungsarbeit geleistet worden, sagte sie. Grossmann sieht allerdings Unterschiede in den Vorschlägen der vier Parteien, die sie zum Teil als zu minimalistisch ablehnte. Nach Ansicht der SPÖ sollten, so Grossmann, alle Kinder Anspruch auf bestmögliche Förderung "unabhängig vom Geldbörsel ihrer Eltern" haben.

Der Niederösterreichische Landtagsdirektor Karl Lengheimer, Fraktionsexperte der ÖVP, wies in Richtung Abgeordneter Grossmann darauf hin, dass es bei den Kinderrechten, was die Frage der Partizipation betrifft, keine Unterschiede zwischen dem Vorschlag der SPÖ und jenem der ÖVP gebe. In Bezug auf manche von der SPÖ geforderten Rechte, etwa das Recht auf Freizeit und Spiel, sieht er aber Durchsetzungsprobleme.

Seitens der Grünen meinte Abgeordnete Terezija Stoisits (G), sie halte es für absurd, dass die Grünen, die dem Konvent am skeptischsten gegenüber gestanden seien, nunmehr die konventstreueste Partei wären und mit Konsequenz an dem festhielten, was dort erarbeitet wurde. Als besonders befremdlich wertete sie dabei etwa die Vorschläge der ÖVP im Bereich des Volksgruppenschutzes. Bei Umsetzung dieses Vorschlags würde Österreich ihr zufolge hinter den heutigen Standard zurückfallen. Zudem würden 18 Monate Diskussion im Konvent ignoriert.

Änderungen im Vorschlag der ÖVP gibt es laut Marlies Meyer, Fraktionsexpertin der Grünen, insbesondere bei den Staatszielen, beim Gender Budgeting, beim Umweltschutz, beim Tierschutz und bei den Bundesforsten, wobei es beim Umweltschutz und beim Tierschutz keinen Konsens des Präsidiums des Österreich-Konvents gegeben habe.

Abgeordnete Ulrike Baumgartner-Gabitzer (V) erklärte, für sie stelle sich grundsätzlich die Frage, was in die Verfassung geschrieben werden solle. Beispielsweise sei der von der SPÖ geforderte verfassungsrechtliche Anspruch auf Sterbebegleitung bereits einfachgesetzlich geregelt. Bei den Kinder- und Jugendrechten habe sich ihre Partei an der UN-Kinderrechtskonvention und der Grundrechtscharta orientiert, erläuterte sie.

Die nächste Sitzung des Besonderen Ausschusses ist für 14. März anberaumt. Dabei stehen die Themen Bundesrat, Finanzverfassung, Kompetenzverteilung sowie Zusammenwirken von Bund und Ländern in der Gesetzgebung auf der Tagesordnung. Wie Nationalratspräsident Andreas Khol im Einvernehmen mit allen Fraktionen festhielt, wird bis zu dieser Sitzung eine Gegenüberstellung der Positionen der einzelnen Parteien zu diesen Themen vorbereitet. (Schluss)