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Parlamentskorrespondenz Nr. 410 vom 13.05.2014

Themenfelder:
Verfassung/Inneres/Soziales/Justiz
Format:
Parlamentarische Materialien
Stichworte:
Parlament/Berichte/Volksanwaltschaft

Volksanwaltschaft verzeichnet 2013 Rekord an Beschwerden

19.249 Beschwerden, 8.003 Prüfverfahren, 1.444 Missstände, 530 Präventivkontrollen

Wien (PK) – Noch nie hat die Volksanwaltschaft (VA) so viele Beschwerden erhalten wie im Vorjahr, geht aus ihrem Tätigkeitsbericht für 2013 hervor ( III-60 d.B. und III-521-BR). Volksanwältin Gertrude Brinek und ihre neu gewählten Kollegen Günther Kräuter und Peter Fichtenbauer betonen im Bericht, die Volksanwaltschaft bearbeite alle Anliegen im Rahmen des Möglichen, auch wenn nicht jede Beschwerde in ihren Zuständigkeitsbereich fällt, also die öffentliche Verwaltung betrifft. 8.003 der insgesamt 19.249 Beschwerden veranlassten die Volksanwaltschaft zu formellen Nachprüfungen. Spitzenreiter war der Bereich Innere Sicherheit mit 27% der Prüfverfahren, rund ein Viertel entfiel auf den Sozialbereich, gefolgt von Justiz (18%). 9.161 Prüffälle wurden 2013 abgeschlossen und dabei 1.444 Missstände in der Verwaltung aufgedeckt.

Mit präventiven Prüfungen hat die Volksanwaltschaft seit 2012 einen weiteren Kompetenzbereich. Um die Einhaltung von Menschenrechten zu schützen, besuchen Kommissionen der VA öffentliche und private Einrichtungen, in denen die Freiheit von Menschen beschränkt wird – etwa Justizanstalten oder Pflegeheime. Auch Einrichtungen für Menschen mit Behinderung werden kontrolliert. 96% der 465 Kontrollbesuche erfolgten 2013 unangekündigt, dazu kamen noch 65 Einsätze zur Beobachtung von Polizeieinsätzen, vor allem bei Demonstrationen und der Begleitung von Abschiebungen. Die Protokolle über die präventiven Kontrollen bilden die Grundlage für Folgeprüfungen und Verbesserungsvorschläge.

Antidiskriminierung: Nachholbedarf bei Menschen mit Behinderung und Asylsuchenden

"Es bleibt noch viel zu tun". So beginnt die Volksanwaltschaft ihre Analyse darüber, wie Österreich im Sinne von Menschenrechten und Rechtsstaat gegen Diskriminierungen durch die eigene Verwaltung und durch Privatpersonen vorgeht. 2013 hat die VA auch an die UNO über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Probleme diskriminierungsanfälliger Gruppen hierzulande, insbesondere auch Menschen mit Behinderung, berichtet. Von einer Vielzahl nicht barrierefrei zugänglicher Arztpraxen bis zum Arbeitsmarkt weist die VA auf großen Hürden und Ungleichbehandlungen für Personen mit Behinderung hin, sogar im öffentlichen Dienst. Bei der Arbeit in Therapiewerkstätten erhalten diese Menschen nur geringe Taschengelder und erlangen keinen Anspruch aus der Sozialversicherung. Abgewendet wurde von der VA ein niederösterreichisches Landesgesetz, das volljährigen Menschen mit Behinderung bei Bezug der Familienbeihilfe die Mindestsicherung gekürzt hätte.

Die europarechtlich gebotene Gleichbehandlung von subsidiär Schutzberechtigten, d.h. von Personen ohne Asylstatus, deren Leben im Heimatland bedroht ist, setzte die VA beim Anspruch auf Pflegegeld durch. In mehreren Grundversorgungseinrichtungen für Asylsuchende sah die VA wiederum schwere Menschenrechtsverletzungen. Die Vorwürfe betrafen vor allem die gesundheitsgefährdenden und menschenunwürdigen Bedingungen in der Asylwerberunterkunft "Saualm" und in weiteren Einrichtungen Kärntens sowie bei mehreren Asylwerberheimen im Burgenland. Laut Kärntener Landesregierung wurden die beanstandeten Quartiere bereits geschlossen, die Burgenländische Landesregierung teilte eine personelle Aufstockung mit. Das Innenministerium sicherte zu, bundesweite Mindeststandards zur Grundversorgung auszuarbeiten.

Asylverfahren wieder vermehrt Anlass zur Kritik

Obwohl das Beschwerdeaufkommen über die Verfahrensdauer am Asylgerichtshof (AsylGH) zuletzt rückläufig war, bemerkte die Volksanwaltschaft hier im Vorjahr einen erneuten Anstieg. Generell betrafen 42% aller Beschwerden aus dem Bereich Innere Sicherheit das Fremden- und Asylrecht. Weitere Beanstandungen dieses Aufgabenbereichs gab es im Zusammenhang mit der Polizei, dem Melderecht, dem Personenstandsrecht und dem Waffenrecht.

In mehreren Asylverfahren kam es der Volksanwaltschaft zufolge zu Verstößen gegen die Grundrechte. So erlitt ein 12-jähriges Mädchen, Opfer einer Genitalverstümmelung, eine Retraumatisierung im Rahmen der erniedrigenden Befragung am zuständigen Bundesasylamt, obwohl die Mutter einer gynäkologischen Untersuchung zugestimmt hatte. Das Innenministerium wies daraufhin die Behörde an, zukünftig derartige Einvernahmen zu unterlassen. Das Recht auf Privat- und Familienleben missachtete das Bundesasylamt, indem es die Einreise von Angehörigen schutzbedürftiger Personen verhinderte bzw. verzögerte, außerdem gab es einen Fall unrechtmäßig verhängter Schubhaft und mehrfach Verfahrensverzögerungen. Die VA will aufmerksam bleiben, ob das neu geschaffene Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl eine Trendumkehr bewirkt. Begrüßt wird die nunmehr geschaffene Möglichkeit für AsylwerberInnen, die ja grundsätzlich nicht arbeiten dürfen, in der Saisonarbeit mitzuwirken; gleichzeitig appelliert die VA allerdings, Asylwerbende regional in gemeinnützigen Projekten einzubinden.

Beschwerden über die Verfahrensdauer beim AsylGH stiegen im Vergleich zu 2012 um 27% auf 683 an, wobei der Gerichtshof 2013 in 38 Verfahren einen Abschluss meldete. Für die Volksanwaltschaft stellt sich damit erneut die Frage der Effizienz des Rechtsschutzes. Bei der Abwicklung von Aufenthaltstitelverfahren bemerkte die VA zudem immer wieder gravierende Verzögerungen bzw. Verfahrensfehler durch die Fremdenpolizei Wien.

Soziales und Justiz: Mängel von Pflege bis Sachwalterschaft

Im Sozialbereich wurden Beschwerden vor allem wegen Mängel bei der Pflegegeldeinstufung sowie der Pensionszuerkennung geführt. Die Volksanwaltschaft beanstandet, Pensionsversicherte würden unzureichend über ihre Leistungsansprüche informiert, ärztliche Gutachten zu den Feststellungsverfahren für die Pensionsfestsetzung den Versicherten nicht automatisch übermittelt. Kritisiert wird zudem, dass kein gleichberechtigter Zugang zur Invaliditätspension für Menschen mit originärer Behinderung besteht, wenn diese einer geringfügigen Beschäftigung nachgehen und selbstversichert sind. Schwierigkeiten ergeben sich für Menschen mit Behinderung bei der Durchsetzung von Unterstützungsleistungen laut VA nicht zuletzt durch die unterschiedlichen landesgesetzlichen Bestimmungen zur Behindertenförderung in Österreich.

Probleme mit der Pflegevorsorge traten im Berichtsjahr insbesondere durch unzureichende Einstufungen von demenzkranken Menschen und schwerstbehinderten Kindern auf bzw. bei Fällen, in denen ohne Verbesserung des Gesundheitszustands das Pflegegeld gemindert wurde. Grundsätzlich fordert die VA ein Rechtsanspruch auf Pflegekarenz und Pflegeteilzeit.

Eine Verletzung des Datenschutzes sieht die Volksanwaltschaft in der Angabe der Sozialversicherungsnummer als Identifikationsmerkmal auf dem Pensionistenausweis. Bedenklich findet die VA auch vielfach den Umgang mit Daten Arbeitsloser durch das Arbeitsmarktservice.

Bei Beschwerden über die unabhängige Rechtsprechung, die im Berichtsjahr in großer Zahl bei der Volksanwaltschaft eingingen, könne die VA als Organ der Verwaltungskontrolle nicht direkt helfen, wird im Bericht betont. Ähnliches gilt für die zahlreichen Beschwerdefälle zu Sachwalterschaften, die ebenfalls durch Gerichtsbeschluss erfolgen. Hauptursachen der Kritik hier waren finanzielle Einschränkungen besachwalteter Personen und mangelhafter Kontakt zwischen SachwalterIn und Betroffenen. In Gesprächen mit der Österreichischen Rechtsanwaltskammer erfuhr die VA von Überlegungen, die Aufgaben der als SachwalterInnen herangezogenen RechtsanwältInnen mit ausgebildeten MitarbeiterInnen zu splitten, um auch die psychosoziale Dimension der Betreuung entsprechend abzudecken. Erneut wurde 2013 die VA mit Beschwerden über Gerichtsgebühren befasst. Tenor dabei war, die Gebühren würden den Zugang zur Justiz beschränken. Besonders belasteten Betroffene mehrmonatige Verfahrensstillstände, vor allem in Familienrechtssachen, aber auch in Strafverfahren.

Eine starke Zunahme (40%) verzeichnete die Volksanwaltschaft bei den Individualbeschwerden über den Strafvollzug und verweist auf oft inhaltlich vergleichbare Wahrnehmungen bei ihren präventiven Kontrollen.

In den Wirkungsbereichen der anderen Regierungsressorts führten vor allem lange Verfahrensdauern bzw. Probleme mit den verantwortlichen Behörden und Versicherungsträgern zu Beschwerden, die Prüfungen der Volksanwaltschaft nach sich zogen. Auf Landes- und Gemeindeebene betrafen die meisten der insgesamt 2.893 Prüfverfahren die Mindestsicherung und die Jugendwohlfahrt (28%), gefolgt von Angelegenheiten der Raumordnung, des Wohn- und Siedlungswesens und des Baurechts (23%).

Präventive Kontrollen mindern Risiko von Menschenrechtsverletzungen

2013 führte die Volksanwaltschaft im Rahmen ihrer präventiven Tätigkeit 530 großteils unangekündigte Kontrollen durch. Die zu 96% nicht angekündigten Prüfungen umfassten 89 polizeiliche Dienststellen, 52 Justizanstalten, 84 Einrichtungen der Jugendwohlfahrt, 67 Einrichtungen für Menschen mit Behinderung, 106 Alten- und Pflegeheime, 63 psychiatrische Krankenhausabteilungen und 4 Kasernen. 65 mal beobachtete die VA, wie die Exekutive ihre Befehls- und Zwangsgewalt bei Demonstrationen und Abschiebungen unmittelbar ausübt, 61% dieser Beobachtungen waren unangekündigt. Gemäß OPCAT-Durchführungsgesetz 2012 dienen solche Kontrollen der Prävention von Menschenrechtsverletzungen und der Erarbeitung von Strategien zur Risikominderung. Bei der Überprüfung von Einrichtungen und Programmen für Menschen mit Behinderungen orientiert sich die VA an der UN-Behindertenrechtskonvention. Beratend steht der Menschenrechtsbeirat aus VertreterInnen von NGOs und Ministerien der VA zur Seite.

Bei den Besuchen in öffentlichen sowie privaten Alten- und Pflegeheimen hielten die Kommissionen fest, die Art des pflegerischen Umgangs mit BewohnerInnen hänge stark von der Heimleitung ab. In einer Reihe von Einrichtungen wurde ein "achtsamer und respektvoller Umgang" beschrieben. Häufiger Personalwechsel mindere allerdings die Qualität der Betreuung. Prüfschwerpunkte waren Fehlbelegungen von kranken Personen oder Menschen mit Behinderung in Geriatriezentren und die Sicherheit bei der Arzneimitteltherapie geriatrischer PatientInnen. Zur Lösung des Versorgungsproblems in Alten- und Pflegeheimen, das oft mit Ressourcenmangel erklärt wird, ist aus Sicht der Volksanwaltschaft ein bundesweit einheitlicher Mindest-Pflege-Personalschlüssel nötig. Derzeit schreibt jedes Bundesland in seinem Heimgesetz eigene Personalschlüssel vor. Außerdem sollten Pflegekräfte zur Supervision motiviert werden, um die Belastungen ihres Arbeitsalltags besser zu verarbeiten, so die VA. Effektive Strategien sind laut Kommissionsberichten auch bei der Medikation nötig, konkret bei der Verabreichung von Psychopharmaka im Rahmen der Pflegebetreuung. Eine Kooperationsvereinbarung der Volksanwaltschaft mit den Trägervereinen zielt auf die Minimierung freiheitsbeschränkender Maßnahmen – eben durch medikamentöse oder technische Eingriffe –ab. Weiters wurde infolge der Kommissionsbesuche zugesichert, für moderne Pflegebetten und ausreichend Barrierefreiheit zu sorgen.

In der Begutachtung psychiatrische Krankenhäuser bzw. psychiatrischer Abteilungen in Krankenanstalten fokussierten die Kommissionen auf den Umfang mechanischer und elektronischer Bewegungseinschränkungen, die Anwendung sedierender Medikamente und den Einsatz privater Sicherheitsdienste. Die meisten Meldungen über Beschränkungen der Bewegungsfreiheit kamen aus Wien (61,53%). Moniert wurde von den Kommissionen, dass bei einer erheblichen Selbst- und Fremdgefährdung oftmals vorschnell zur körpernahen Fixierung, etwa mit Gurten oder in Netzbetten, gegriffen wird und sich die Verantwortlichen dann kaum länger mit den Betroffenen direkt befassen. Unzulässigerweise wirken auch private Sicherheitsleute bei Fixierungen in einigen Spitälern aktiv mit. Die Volksanwaltschaft erachtet dies als verfassungswidrig und tritt außerdem dafür ein, Netzbetten in Österreich abzuschaffen. Ausgebaut werden müsse indes die Versorgung mit Kinder- und Jugendpsychiatrie-Betten, da viele Minderjährige in der Erwachsenenpsychiatrie inadäquat betreut werden, heißt es im Bericht.

An Jugendwohlfahrtseinrichtungen wurde kritisch wahrgenommen, dass über 12-Jährige häufig keine passenden Plätze finden und es nicht in allen Einrichtungen Schulungen zur Gewaltprävention durch die Betreuungspersonen gibt. Sind BetreuerInnen in Wohngemeinschaften überfordert, wird den Kommissionen zufolge oft ein rigides, teilweise menschenrechtlich bedenkliches, Sanktionssystem eingeführt. Zu überdenken sei das System heiminterner Schulen und Werkstätten, so die Volksanwaltschaft, weil Minderjährigen dadurch die Integration außerhalb der Einrichtung erschwert wird. Verbesserungen erreichte die VA in einem Krisenzentrum für Opfer von Kinderhandel, wo die Betreuungsplätze ausgebaut und Therapieangebote zugesagt wurden.

Gesetzlich klarzustellen ist für die Volksanwaltschaft, dass Minderjährige mit psychischer Krankheit oder geistiger Behinderung den gleichen Rechtsschutz wie Erwachsene genießen. Prüfungen von öffentlichen und privaten Einrichtungen für Menschen mit Behinderung führten im Zusammenhang mit pädagogisch unbegründeten Freiheitsbeschränkungen einen mangelnden Rechtsschutz zutage. Auch wenn die VA einige der geprüften Häuser als vorbildlich bezeichnet, vermisst sie insgesamt eine strategische Planung, um Menschen mit Behinderung ein selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen. Nach dem Motto "Sicherheit vor Selbständigkeit" werde in mehreren Einrichtungen das Entwicklungspotential der BewohnerInnen nicht ausgeschöpft, zudem sei die medizinische und pflegerische Dokumentation oft dürftig.

Aus den Protokollen zu den geprüften Justizanstalten geht hervor, Personalmangel führe zu verlängerten Einschlusszeiten und erschwere die Betreuung der InsassInnen. Besonders für spezielle Gruppen wie Jugendliche stehe nicht genügend Personal zur Verfügung. Das Beschäftigungsangebot ist aufgrund der Personalknappheit ebenfalls eingeschränkt, auf Einnahmen ausgerichtete Anstaltsbetriebe müssen deswegen zeitweise schließen. Dem aufgezeigten Nachholbedarf bei der behindertengerechten Ausgestaltung von Justizanstalten will das Justizministerium bei Neu- und Umbauten bzw. Sanierungen Rechnung tragen. Gravierende Mängel ortet die Volksanwaltschaft im Maßnahmenvollzug, wo das Fehlen von Nachsorgeeinrichtungen überlange Anhaltungen zur Folge hat, es zu wenig GutachterInnen bzw. keine Qualitätsstandards für Gutachten gibt und die Betroffenen gemeinsam mit Häftlingen im Normalvollzug untergebracht sind. Um die medizinische Versorgung im Vollzug sicherzustellen, rät die Volksanwaltschaft zur rascheren Einbindung des angekündigten chefärztlichen Dienstes und, wenn Bedarf besteht, von gerichtlich beeideten DolmetscherInnen.

Strukturelle Defizite der Lebens- und Aufenthaltsbedingungen lagen dem Bericht zufolge in Polizeianhaltezentren vor, wobei das Innenministerium auf eine Entschärfung der Lage durch das neueröffnete Schubhaftzentrum Vordernberg hofft. Nach einer Stellungnahme des Menschenrechtsbeirats genehmigt nun ein Ministerialerlass der Volksanwaltschaft, Einsicht in medizinische Daten der Häftlinge in Anhaltezentren zu nehmen. Bislang stießen die Kommissionen dabei wiederholt auf Probleme. In mehreren Polizeiinspektionen wurden zu wenig Dokumentationen über Festnahmen bemerkt.

Negativ fiel bei den Beobachtungen von Akten behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt der Verlauf vieler Abschiebungen auf. So trugen BeamtInnen bei Familienabschiebungen ihre Waffen sichtbar und selbst bei einer Hochschwangeren wurde entgegen AsylGH-Rechtssprechung die Abschiebung durchgeführt. Das Duzen der Abzuschiebenden sowie unzureichende Versorgung mit Essen, Trinken und Packtaschen waren weitere Kritikpunkte. In mehreren Fällen wurden die Kommissionen gar nicht oder zu spät über Polizeieinsätze informiert, etwa bei der Räumung der Votivkirche, wo im September 2013 Asylwerber protestierten. Das Innenministerium sagte daraufhin zu, gemeinsam mit der VA festzulegen, wann eine Information an die kontrollierenden Kommissionen ergehen muss.

Angeregte Gesetzesänderungen nur teilweise umgesetzt

Mit den Erkenntnissen aus dem neuen präventiven Aufgabenfeld summierte sich die Zahl an Legislativvorschlägen durch die Volksanwaltschaft auf 129. Davon wurden 11 Anregungen bereits gesetzlich realisiert, wenn auch nicht immer zur vollen Zufriedenheit der VA. Unter den noch offenen Vorschlägen sind auch Anregungen gelistet, zu denen sich das betreffende Ministerium negativ bzw. noch nicht geäußert hat. So wurde beispielsweise im Zusammenhang mit Bombenblindgängern die jahrelang eingeforderte gesetzliche Lösung zu den Kosten für das Aufsuchen von Kriegsmaterial nicht erbracht.

Akzeptanz in der Bevölkerung durch bürgernahe Kommunikation

Die hohe Akzeptanz der Volksanwaltschaft bei Bürgerinnen und Bürgern drückt sich nicht zuletzt in der Menge an Kontaktaufnahmen Hilfesuchender aus: im Vorjahr wurden 224 Sprechtage mit rund 1.379 Vorsprachen durchgeführt, 7.850 Personen kontaktierten den Auskunftsdienst persönlich oder telefonisch und 17.307 Menschen schrieben an die VA, wobei die gesamte Korrespondenz 29.210 Schriftstücke umfasste. 14.352 Briefe und E-Mails schickte die VA an Behörden und ihre Homepage registrierte rund 100.000 Zugriffe. Maßgeblich für die direkte Kommunikation mit der Bevölkerung sei die einfache und kostenlose Möglichkeit zur Kontaktaufnahme, unterstreichen die VerfasserInnen des Berichts.

Schulungen im In- und Ausland zu Menschenrechtsfragen

Zentrale Rolle im internationalen Engagement der Volksanwaltschaft spielt das International Ombudsman Institute (I.O.I.), das seit 2009 seinen Sitz in der VA hat. Seit 1. Juli 2013 ist Volksanwalt Günther Kräuter Generalsekretär des I.O.I., das mittlerweile rund 160 unabhängige Ombudsmann-Einrichtungen weltweit vernetzt. Schulungen in Asien, Europa und Afrika sind das Hauptanliegen dieser Organisation. Unter anderem wurde im September 2013 eine Antikorruptionsschulung mit ExpertInnen der OECD und der UNO in der Anti Corruption Academy in Laxenburg durchgeführt. Aus den Mitteln der I.O.I. Mitgliedsbeiträge werden zudem auf regionaler Ebene neue Mitgliedsinstitutionen subventioniert. Die VA erstattet weiters regelmäßig der UNO Bericht über die Menschenrechtssituation in Österreich und nutzt internationale Tagungen zum Austausch mit anderen menschenrechtlich aktiven Organisationen. (Schluss) rei