Direkte Demokratie: Erfahrungen von Bundesländern und Gemeinden

Wien (PK) – Das Thema direkte Demokratie stand auch im Mittelpunkt der zweiten Sitzung der Enquete-Kommission des Nationalrats zur Stärkung der Demokratie in Österreich. Dieses Mal ging es um Modelle und Instrumente der Bürgerbeteiligung, die es in den einzelnen Bundesländern und in den Gemeinden gibt. So stellte etwa Manfred Hellrigl das Modell der Vorarlberger Bürgerräte vor, das seiner Meinung nach gut funktioniert. Die partizipative Demokratie würde sich gut mit der direkten und repräsentativen Demokratie ergänzen.

Insgesamt steht den BürgerInnen, wie aus den Expertenreferaten hervorging, ein buntes Potpourri an Möglichkeiten zur Mitsprache auf Länder- und Gemeindeebene zur Verfügung. Ob es auch genutzt wird, blieb allerdings weitgehend offen. So wies etwa Föderalismusexperte Peter Bußjäger darauf hin, dass die seiner Meinung nach erfreuliche Vielfalt der direktdemokratischen Instrumente in Vorarlberg "nicht immer mit einer praktischen Inanspruchnahme korreliert". Auch in Kärnten werden die direktdemokratischen Instrumente laut Fachhochschul-Professor Florian Oppitz wenig genutzt. Bußjäger hält es in diesem Sinn für wichtig, sich auch Gedanken darüber zu machen, wie man die BürgerInnen dazu bringen könne, die vorhandenen Instrumentarien zu nutzen.

In den Gemeinden erfolgt Mitbestimmung nach Darstellung des Verfassungsexperten Karim Giese vielfach nicht nach formalen Regeln, so gibt es oft informelle Volksbefragungen außerhalb der Rechtsinstitute der direkten Demokratie.

Geleitet wurde die heutige Sitzung von Zweitem Nationalratspräsidenten Karlheinz Kopf, der nochmals an die BürgerInnen appellierte, sich in die Diskussion einzubringen. Jeder habe die Möglichkeit, bis zum Sommer schriftliche Stellungnahmen abzugeben, erinnerte er. Was den heutigen Diskussionsblock betrifft, will Kopf die Erfahrungswerte aus den Bundesländer in die Reformüberlegungen auf Bundesebene einfließen lassen.

Die Enquete-Kommission zur Stärkung der Demokratie will sich bis zum Sommer dieses Jahres intensiv mit der Frage auseinandersetzen, wie die direkte Demokratie in Österreich weiterentwickelt, der Parlamentarismus gestärkt und die parlamentarische Arbeit transparenter gemacht werden kann. "Die stärkere Einbindung der Bevölkerung in demokratische Entscheidungsprozesse soll das Verständnis für die Politik verbessern", hielt Kopf dazu fest. Nächster Sitzungstermin ist der 18. Februar. Der Enquete-Kommission gehören auch acht BürgerInnen an, die per Los aus 1.200 Bewerbungen gezogen wurden.

Alle Bundesländer haben direktdemokratische Instrumente

Michael Mayrhofer vom Institut für Verwaltungsrecht und Verwaltungslehre der Universität Linz gab zunächst einen Überblick über die Bundesländer und wies darauf hin, dass es in jedem der neun Länder das Instrument des Volksbegehrens, der Volksbefragung und der Volksabstimmung gibt, auch wenn diese mit unterschiedlichen Bezeichnungen bedacht sind und im Inhalt divergieren. Darüber hinaus existieren auch Regelungen über Bürgerpartizipation in den Gemeinden. Manche Bundesländer sehen auch das Instrument der Bürgerbegutachtung von Gesetzentwürfen vor, zudem gebe es überall traditionelle Petitions- und Beschwerderechte.

Die größte Hürde für Volksbegehren, also Initiativen zur Änderung von Landesgesetzen, besteht laut Mayrhofer in Wien, wo 5% der Wahlberechtigten ein entsprechendes Anliegen unterstützen müssen. Lediglich Tirol liegt mit einem Prozentsatz von 1,4% unter der Hürde des Bundes. Volksbegehren müssen sich Mayrhofer zufolge aber nicht immer auf Gesetze beziehen, sondern können in Form von "Verwaltungsinitiativen" auch Verwaltungsakte zum Inhalt haben.

Volksabstimmungen können in manchen Ländern nicht nur vom Landtag beschlossen, sondern auch von einer bestimmten Zahl von BürgerInnen oder auch von einer bestimmten Zahl von Gemeinden erzwungen werden. Eine Besonderheit gibt es außerdem in einigen Bundesländern wie Salzburg, wo ausreichend unterstützte Volksbegehren einer Volksabstimmung unterzogen werden, wenn der Landtag dem Anliegen nicht Rechnung trägt. Ein positiver Entscheid des Volkes führt aber nicht automatisch zu einem Gesetz, vielmehr muss sich lediglich der jeweilige Landtag neuerlich damit auseinandersetzen.

Volksbefragungen sind in der Regel nicht nur landesweit möglich, sondern könnten auch auf bestimmte Regionen oder Gemeinden beschränkt werden, schilderte Mayrhofer. Sie seien rechtlich unverbindlich, der Landtag müsse sich aber damit befassen und seine Position begründen.

Bußjäger: Direktdemokratische Instrumente werden nicht immer genutzt

In Vorarlberg gebe es eine erfreuliche Vielfalt direktdemokratischer Instrumente, betonte Peter Bußjäger, Direktor des Instituts für Föderalismus und Universitätsprofessor für Öffentliches Recht an der Universität Innsbruck. Diese korreliere aber nicht immer mit einer praktischen Inanspruchnahme, bedauerte er. Seiner Ansicht nach ist es daher auch besonders wichtig, sich darüber Gedanken zu machen, wie man die BürgerInnen dazu bringen könne, von den Instrumenten auch Gebrauch zu machen.

Die Zugangshürde für Volksbegehren liegt in Vorarlberg laut Bußjäger bei 1,9% der Stimmberechtigten. Wird ein Anliegen von mindestens 10% unterstützt und kommt der Landtag dem Volksbegehren nicht nach, ist eine Volksabstimmung abzuhalten. Der Landtag sei nicht verpflichtet, dem Ergebnis der Volksabstimmung Rechnung zu tragen – eine entsprechende Bestimmung wurde vom Verfassungsgerichtshof aufgehoben –, es entstehe aber erheblicher politischer Druck, machte Bußjäger geltend. Um ein Volksbegehren zu unterstützen, müsse die Bevölkerung auch nicht aufs Gemeindeamt gehen, man kann auch auf der Straße Unterschriften sammeln.

Um eine Volksabstimmung über ein Landesgesetz zu erzwingen, muss die Unterstützung von 10.000 Stimmberechtigten vorliegen, führte Bußjäger aus. Bisher hat es hierfür aber nur einen, schon länger zurückliegenden Anwendungsfall gegeben. Auch die Gemeinden haben ein derartiges Recht, hierfür braucht es 10 von 96 Gemeinden. Diese Hürde sei, so Bußjäger, bisher mehrfach knapp verfehlt worden, allerdings hätten die Gemeinden durch diese Bestimmung eine starke Stellung im Gesetzwerdungsprozess.

Auf Gemeindeebene haben in Vorarlberg bisher rund 30 Volksabstimmungen und Volksbefragungen stattgefunden. So sei in einer Gemeinde etwa der Zusammenschluss zweier Skigebiete abgelehnt worden, berichtete Bußjäger. Zudem verwies er darauf, dass die VorarlbergerInnen zu jeder Regierungsvorlage Stellungnahmen abgeben können, die in zusammengefasster Form gemeinsam mit dem Gesetzentwurf auch dem Landtag übermittelt werden. Weiters haben 5.000 Stimmberechtigte die Möglichkeit zu verlangen, dass der Landesrechnungshof einen bestimmten Verwaltungsakt prüft.

Man dürfe den BürgerInnen einiges zutrauen, folgerte der Experte insgesamt aus den Ergebnissen der Beteiligungsinstrumente.

Steiner: Keine undifferenzierte Übernahme von Instrumenten der Bürgerbeteiligung

Oberösterreich habe seines Erachtens ein adäquates und offenes System der Mitbeteiligung von BürgerInnen an politischen Prozessen auf Landesebene, hielt Landtagsdirektor Wolfgang Steiner fest. Man sei allerdings dabei, das Bürgerrechtegesetz zu adaptieren und die Zahl der notwendigen Stimmberechtigten für Bürgerinitiativen von 3% auf 2% zu reduzieren. Auch die Hürde für eine nachfolgende Befragung der Bevölkerung über Bürgerinitiativen, denen der Landtag nicht Rechnung getragen hat, soll gesenkt werden.

Inhalt einer Bürgerinitiative kann laut Steiner sowohl die Erlassung oder Aufhebung eines Landesgesetzes sein, es können aber auch Verwaltungsmaßnahmen und andere Beschlüsse des Landtags verlangt werden. Personalfragen, Wahlrechtsfragen oder individuelle Bescheide sind allerdings ausgenommen. BürgerInnen würden auch eingeladen, zu bestimmten Gesetzen Stellung zu nehmen, die dann im zuständigen Unterausschuss des Landtags erwogen würden. Das Instrument der Volksbefragung wurde Steiner zufolge bisher erst einmal in Anspruch genommen, in Zusammenhang der Frage der Einrichtung eines Musiktheaters in Linz.

Verstärken will Oberösterreich die Nutzung elektronischer Medien bei der Bürgerbeteiligung. Es wäre sinnvoll, wenn es ein einheitliches elektronisches System für den Bund, die Länder und die Gemeinden gebe, hob Steiner hervor. Allgemein warnte er aber davor, Instrumente der Bürgerbeteiligung von einer Ebene in eine andere undifferenziert zu übernehmen.

Oppitz: Kärnten nutzt direktdemokratische Instrumente eher zurückhaltend

Für das Land Kärnten konstatierte Florian Oppitz, Professor für Öffentliches Recht und Europarecht an der Fachhochschule Kärnten, dass direktdemokratische Instrument eher zurückhaltend genutzt würden. Es gebe mit der Möglichkeit von Volksbegehren, Volksbefragungen und Volksabstimmungen zwar ähnliche Instrumente wie auf Bundesebene, diese seien bisher aber nicht sehr oft eingesetzt worden. So hat es seiner Darstellung nach bisher drei Volksbegehren, etwa zur Ausweitung der Bergbauernförderung, und drei Volksbefragungen, zum Naturschutzgebiet Nockberge, zur Olympiabewerbung und – lokal begrenzt – zur Müllverbrennungsanlage Arnoldstein, gegeben.

Theoretisch könnten Volksbefragungen auch von 15.000 Wahlberechtigten erzwungen werden, informierte Oppitz. Es habe dafür auch zwei Anläufe des damaligen Kärntner Landeshauptmanns Haider als Privatperson gegeben. So seien mehr als 15.000 Unterschriften zur Frage der Ortstafeln und zum EU-Vertrag von Lissabon gesammelt worden. In einem Fall habe die Landeswahlbehörde eine Volksbefragung aber abgelehnt, da Ortstafeln keine Angelegenheit des Landes seien, und vom Verfassungsgerichtshof Recht bekommen, im anderen Fall kam die Ratifizierung des Nationalrats dem Antrag auf Volksbefragung zuvor. Volksabstimmung gab es bislang in Kärnten noch keine in der Zweiten Republik, zweimal ist die Bevölkerung informell per Brief befragt worden.

Auch Salzburger Landtag hat Enquetekommission zur Demokratiereform

Josef Hörmandinger, Leiter des Rechts- und Informationsdienstes der Salzburger Landtagsdirektion, berichtete den Abgeordneten, dass auch der Salzburger Landtag eine Enquetekommission zur Demokratiereform eingerichtet hat. Die im Herbst 2013 gebildete Kommission befasst sich unter anderen mit einer Reform des Vorzugsstimmensystems, der Einführung von Bürgerräten nach Vorarlberger Vorbild und der Frage, wie der Frauenanteil in politischen Gremien erhöht werden kann.

Er stellte außerdem das neue dreistufige Bürgerbeteiligungs-Modell der Stadt Salzburg vor, das derzeit im Landtag verhandelt wird und klar regelt, wie mit Bürgeranliegen umzugehen ist. Unterstützen rund 1.200 bis 1.300 BürgerInnen, die Stimmenanzahl, die für ein Gemeinderatsmandat notwendig ist, eine Initiative, muss sie demnach von der Stadt Salzburg in Verhandlung genommen werden. Wird dem Anliegen nicht Rechnung getragen, ist in Stufe zwei, im Falle doppelt so vieler Unterschriften, eine öffentliche Bürgerversammlung zur Erörterung des Begehrens vorgesehen. Fruchten auch weitere Verhandlungen nicht, ist bei weiteren 1.200 bis 1.300 Unterschriften, also dem Stimmengegenwert von insgesamt drei Gemeinderatsmandaten, eine Bürger-Abstimmung durchzuführen. Das Ergebnis ist für den Gemeinderat grundsätzlich bindend, er kann nur dann mit einer qualifizierten Gemeinderatsmehrheit davon abweichen, wenn die Beteiligung bei der Abstimmung unter 25 % lag oder wenn damit Kosten von mehr als 15 Mio. € verbunden sind.

Mitbestimmung in Gemeinden hat oft weniger formalen Charakter

Die Gemeinde-Inputs aus dem Expertenhearing kamen von Karim Giese von der Universität Salzburg, von Martin Floss vom Städtebund sowie von Nicolaus Drimmel als Vertreter des Gemeindebunds.

Geht es nach Giese, scheint der bundesverfassungsrechtliche Rahmen für landespolitische Anliegen inzwischen zu eng geworden zu sein, obwohl die Rechtsentwicklungen in den Bundesländern ein permanentes Reformbemühen zur Stärkung der direkten Demokratie erkennen lassen, wie der Experte erläuterte. Kann auf Reformwünsche nicht rechtzeitig reagiert werden, würden sich direktdemokratisch gesinnte Gemeinden Lösungen im Schatten des Gemeindeorganisationsrechts suchen. Das würden bereits erste Tendenzen in der Praxis zeigen, sagte Giese. So würde es etwa eine wesentliche Erleichterung der direktdemokratischen Mitwirkung darstellen, wenn die Stimmabgabe nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt zu einem bestimmten Ort erfolgen müsse. Da die elektronische Stimmabgabe verfassungsrechtlich unzulässig sei, würden viele Gemeinden immer öfter die gesetzlichen Schranken umgehen und informelle Volksbefragungen außerhalb der Rechtsinstitute der direkten Demokratie durchführen, informierte Giese. Außerdem bemängelte er, dass derzeit nur ÖsterreicherInnen und EU-BürgerInnen direktdemokratische Rechte auf Gemeindeebene zukommen. Das Fehlen eines Stimmrechts für Drittstaatsangehörige werde in einzelnen Bundesländern als Demokratiedefizit wahrgenommen.

Für die Verknüpfung direktdemokratischer und repräsentativer Prozesse stand der Magistratsdirektor der Stadt Salzburg Martin Floss ein. Diese Ergänzung leiste das Salzburger Modell, das sich zur Zeit in der Endphase der legistischen Umsetzung befinde. Begegnet werden sollte damit der sinkenden Wahlbeteiligung und der immer weniger werdenden Beteiligung direktdemokratischer Instrumente. Wesentlich beim Modell ist seiner Ansicht nach, dass bereits bei seiner Entwicklung BürgerInnen massiv miteingebunden wurden. Verhandelt wurde zwei Jahre, wobei es sich beim Ergebnis des dreistufigen Modells um einen Kompromiss handle, wie Floss sagte. Ein weiterer wichtiger Faktor des Modells sei, dass in jeder Stufe eine Verhandlungsphase zwischen den BürgervertreterInnen und der Politik vorgesehen ist. Mit dem Modell werde es den BürgerInnen ermöglicht, von sich aus verbindliche Entscheidungen herbeizuführen.

Drimmel stand aus Sicht der kleinen und ländlichen Gemeinden dafür ein, dass die Beteiligungsinstrumente der direkten Demokratie repräsentative Prozesse "nicht vom Tisch wischen dürfen". Es gehe um ein Zusammenwirken der Wählerschaft mit den repräsentativen Organen. "Repräsentation ist nicht passé", sagte er, gerade in den Gemeinden habe man die Erfahrung gemacht, dass Persönlichkeitswahlen die Legitimation eines Amtsträgers durchaus stärken könne. Demokratie sei zudem keine Einbahnstraße, repräsentative Demokratie verlange das freie Mandat, die Verantwortung des Einzelnen, aber auch eine demokratiepolitisch wünschenswerte Kultur des Miteinanders und des Austauschs, eine Kultur der Kooperation und der Beteiligung, stand für Drimmel fest. Diese Kultur gebe es in den österreichischen Gemeinden, gerade dort werde die Tradition des Miteinanders gepflegt.

Was den Vorwurf betrifft, wonach direktdemokratische Instrumente in Gemeinden zu wenig gehandhabt würden, meinte Drimmel, dass Vieles an demokratischer Mitbestimmung einen weniger formalen Charakter habe. Grund dafür sei mitunter die Größe von Gemeinden oder, mit welcher Legitimation Gemeindemandatare in ein Amt gewählt wurden. Demokratiepolitik dürfe sich auf jeden Fall nicht nur damit begnügen, den Menschen das Abgegeben einer Stimme zu erleichtern oder formale Voraussetzungen zu schaffen, sie müsse den Menschen auch bei der Gestaltung ihrer Lebensverhältnisse begleiten.

Hellrigl: Mit Bürgerräten erreicht man schweigende Mehrheit

Als ein sehr positiv bewertetes Instrument der direkten Beteiligung und Mitgestaltung von BürgerInnen in den Bundesländern gilt das Modell der Vorarlberger Bürgerräte. Eingeführt wurde es als Antwort auf die steigende Vielfalt von Meinungen innerhalb der Bevölkerung, was wiederum eine sinkende Akzeptanz gegenüber politischen Entscheidungen bedeutete, wie Manfred Hellrigl vom Amt der Vorarlberger Landesregierung erklärte. So habe man bereits Ende der 1990iger Jahre damit begonnen, die Selbstorganisation in den Gemeinden zu fördern und BürgerInnen motiviert, selbst aktiv zu werden.

Beim Bürgerräte-Modell werden für zirka eineinhalb Tage nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Personen einberufen, um über Fragen zu beraten. Vorteil dieses Verfahrens sei, dass man auch an die schweigende Mehrheit herankommt, sagte Hellrigl. Entscheidungsvorbereitend können Bürgerräte über vorgegebene oder selbst ausgewählte Themen reflektieren, die Ergebnisse werden in einer gemeinsamen Erklärung öffentlich kundgemacht, in weiterer Folge kann politisch darüber entschieden werden. "Dort findet Meinungsbildung statt", so Hellrigl. Seit 2006 ist das Bürgerräte-Modell österreichweit 55 Mal umgesetzt worden, generell stehe man aber am Anfang, sagte Hellrigl. Geht es nach ihm, gibt es noch viel Entwicklungspotential, etwa in Richtung Jugendräte. Auf Bundesebene äußerte er leichte Bedenken, ob das Modell eins zu eins umgesetzt werden kann. Auch Hellrigl betonte zudem, dass direkte, repräsentative und partizipative Demokratie nicht gegeneinander ausgespielt werden dürfen. "Sie ergänzen sich ganz hervorragend", sagte er.

Dass auf der Regierungsbank eine rein männliche Expertenrunde Platz genommen hat, wurde übrigens auf Twitter mit dem Hinweis kommentiert, dass es bereits seit 1918 ein Wahlrecht für Frauen gebe. (Fortsetzung Enquete-Kommission) gs/keg

HINWEIS: Die Anhörungen der Enquete-Kommission sind öffentlich und werden via Live-Stream auf www.parlament.gv.at übertragen. Über den Twitter-Hashtag #EKDemokratie können BürgerInnen ihre Ideen direkt in die Diskussion einbringen. Auch Stellungnahmen per E-Mail zu den einzelnen Diskussionsblöcken sind möglich. Senden Sie diese bitte mit dem jeweiligen Betreff an: demokratie@parlament.gv.at. Mehr Informationen finden Sie auf www.parlament.gv.at .

Fotos von der zweiten Sitzung der Enquete-Kommission finden Sie im Fotoalbum auf www.parlament.gv.at .