Volksanwaltschaft mahnt Grundversorgung von Flüchtlingen ein
Wien (PK) – Menschenrechte blieben ein politisches Lippenbekenntnis, solange keine verbindlichen Konsequenzen daraus gezogen würden. Was Volksanwältin Gertrude Brinek in ihrem Vorwort zum Volksanwaltschaft-Tätigkeitsbericht 2014 (III-154 d.B. und III-553-BR/2015 d.B.), der kürzlich im Parlament eingelangt ist, betont, macht sie mit ihren Kollegen Günther Kräuter und Peter Fichtenbauer an konkreten Fällen der Verwaltungs- und Menschenrechtskontrolle fest. Beispielsweise sind das Probleme im Fremden- und Asylrecht wie verschleppte Asylverfahren oder mangelhafte Sicherstellung der Grundversorgung von minderjährigen Flüchtlingen. Aber auch in anderen Bereichen des Rechtsstaats, vom Strafvollzug bis zur Pflege, sind laut Volksanwaltschaft (VA) Lücken vorhanden. Kindern als besonders schutzbedürftigen Mitgliedern der Gesellschaft widmete die Ombudsstelle mit "Kinderrechte" im Vorjahr einen eigenen Schwerpunkt.
Für 2014 weist die Volksanwaltschaft einen neuerlichen Beschwerderekord aus: insgesamt gingen 19.648 Beschwerden bei der Kontrollinstanz ein, in 9.473 Fällen wurde ein formelles Prüfverfahren gestartet. Die ersten Plätze im Beschwerdeaufkommen belegten nahezu gleichauf die Bereiche Inneres (27,48%) und Soziales (27,19%), gefolgt von Justiz (16,57%). Abgeschlossen wurden insgesamt 10.598 Prüffälle, wobei 17 Prozent der erledigten Beschwerden - 1.814 Fälle – auf Missstände in der Verwaltung basierten.
Im Rahmen des Nationalen Präventionsmechanismus (NPM), mit dem die Volksanwaltschaft seit 2012 ihren verfassungsrechtlichen Auftrag zu Schutz und Förderung der Menschenrechte wahrnimmt, fanden im Berichtsjahr insgesamt 428 Einsätze statt. Die VA-Kommissionen besuchten dabei Einrichtungen wie Justizanstalten, Jugend-, Behinderten-, und Pflegeheime sowie Polizeianhaltezentren zur Klärung der menschenrechtlichen Situation. Aus den Kommissionsberichten ergibt sich, dass vor allem mangelnde Personalressourcen zu verschärften Bedingungen in vielen dieser Institutionen führen – beispielsweise schlechte Gesundheitsversorgung in Haftanstalten. Unverändert aufrecht bleibt zudem die Forderung der Volksanwaltschaft, Misshandlungsvorwürfen gegenüber der Polizei rascher nachzugehen.
Bundeseinheitliche Mindeststandards für Flüchtlingsgrundversorgung verlangt
Beschwerden zum Asyl-, Niederlassungs- und Fremdenpolizeirecht machten 2014 den größten Teil (59,1%) im Vollzugbereich des Innenministeriums aus, vor allem wegen der langen Dauer von Asylverfahren beim Bundesamt für Fremdenrecht und Asyl (BFA) sowie von asylrechtlichen Rechtsmittelverfahren beim Bundesverwaltungsgericht. So ließ der Volksanwaltschaft zufolge das BFA in einem Asylverfahren insgesamt 37 Monate verstreichen, ohne Verfahrensschritte zu setzen. Eine Verfahrensbeschleunigung habe sich durch die Einrichtung des BFA anstelle des Bundesasylamts nicht ergeben, lautet die Analyse der Volksanwaltschaft, die auf einen Beschwerdeanstieg um fast das Vierfache hinweist.
Die Grundversorgungen von Asylwerbenden sollte aus Sicht der Volksanwaltschaft in mehreren kleinen Erstaufnahmestellen – jeweils angebunden an die Regionaldirektion des BFA – erfolgen. Ein amtswegiges Prüfverfahren im Erstaufnahmezentrum des Bundes in Traiskirchen hatte durch die hohe Unterbringungszahl drastisch verschlechterte Wohn- und Betreuungsverhältnisse ergeben. Insgesamt kritisiert die Volksanwaltschaft die Verländerung von Teilen der Flüchtlingsgrundversorgung in Österreich, da bundeseinheitliche Versorgungsstandards fehlen und einer Erfüllung der entsprechenden 15a-Vereinbarung häufig Länderinteressen entgegenstünden.
In diesem Zusammenhang wird der je nach Bundesland unterschiedliche Umgang mit unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen aufgezeigt, weil die Länder als Träger der Kinder- und Jugendhilfe mit dem Bund selbst für diese Personengruppe noch keine einheitlichen Betreuungsstandards festgelegt haben. Im Februar 2015 warteten 750 Flüchtlinge unter 18 Jahren in verschiedenen Bundesbetreuungsstellen oft schon seit Monaten auf ihre Zuweisung in Grundversorgungseinrichtungen der Bundesländer. Kommissionsbesuche der Volksanwaltschaft in solchen Einrichtungen ergaben teils unzureichende Betätigungsmöglichkeiten und fehlende psychologische Betreuung für die oft schwer traumatisierten Minderjährigen, in einem Fall wurden unzumutbare hygienische Verhältnisse festgestellt. Eingeräumt wird aber, dass vielfach die mangelhafte Versorgung minderjähriger Flüchtlinge in den Bundesländern aus den zu niedrigen Kostenersätzen des Bundes resultiert.
Arbeitsgruppe zu Anhaltebedingungen im Polizeibereich
In Bezug auf die Polizei wandten sich 23,9% der Hilfssuchenden in Angelegenheiten des Innenministeriums an die Volksanwaltschaft. Exemplarisch nennt die Ombudsstelle als Gründe eine unangemessene Festnahme, zur strafrechtlichen Verjährung führende Behördenfehler der Kriminalpolizei oder die nicht ordnungsgemäße Zustellung amtlicher Schriftstücke wie Verkehrsstrafen, woraus mitunter finanzielle Nachteile für die Betroffenen erwuchsen. 65 Besuche des Nationalen Präventionsmechanismus in Polizeieinrichtungen wie Polizeianhaltezentren (PAZ) und Polizeiinspektionen brachten zudem Schwachstellen der Anhaltebedingungen zutage, z.B. mangelnde Hygienestandards. Verbesserungsvorschläge der Volksanwaltschaft konnten zwar wegen finanzieller und personeller Ressourcenknappheit teilweise nicht umgesetzt werden, eine Arbeitsgruppe des Innenministeriums überarbeitet aber gemeinsam mit VertreterInnen der Volksanwaltschaft speziell die Praktiken der Schubhaft, um einheitliche Standards zu entwickeln – beispielsweise für Einzelzellen und den offenen Schubhaftvollzug. Überdies habe das Ministerium einen Basisbildungslehrgang für Exekutivbedienstete in PAZ zugesagt, heißt es im VA-Bericht, der unbenommen der Kritik das persönliche Engagement von PAZ-MitarbeiterInnen bei der Erfüllung ihrer belastenden Tätigkeit lobt.
Nach wie vor bestehen laut Volksanwaltschaft die schon vor einigen Jahren vom Menschenrechtsbeirat aufgezeigten Defizite bei der Aufklärung von Misshandlungsvorwürfen gegen die Polizei. Verlangt wird daher eine grundlegende Reform der Ermittlungen hin zu unabhängigen, raschen Verfahren. Außerdem missbilligten die VA-Kommissionen des Nationalen Präventionsmechanismus den Verlauf vieler Abschiebungen, besonders von Familien mit kleinen Kindern, nachdem bei mehreren beobachteten Familienrückführungen nicht ausreichend Dolmetsch- bzw. Betreuungspersonal zugegen war bzw. die Trennung von Familien in Kauf genommen wurde.
Sachwalterschaft: 25%-Steigerung bei Beschwerden
Von den insgesamt 1.056 Beschwerden über Justizangelegenheiten, die 2014 an die Volksanwaltschaft herangetragen wurden, betrafen 233 Fälle die Sachwalterschaft, also um 25% mehr als 2013. Obwohl die Gerichtsbeschlüsse zu Bestellung oder Abberufung von SachwalterInnen nur im gerichtlichen Instanzenzug aber nicht von der VA überprüft werden können, wandten sich die VolksanwältInnen immer wieder mit konkreten Beschwerden an das Justizministerium. Unzureichende Betreuung besachwalteter Personen, große finanzielle Einschränkungen der Betroffenen und freihändige Immobilienverkäufe durch SachwalterInnen waren häufig wiederkehrende Kritikpunkte. Laut Volksanwaltschaft arbeitet das Justizministerium an einer Reform der Sachwalterschaft, mit Fokus auf die Persönlichkeitsrechte der von Sachwalterschaft betroffenen Personen – von medizinischer Behandlung bis Eheschließung – gemäß der UN-Behindertenrechtskommission.
Personalmangel in Justizanstalten widerspricht Strafvollzugsgesetz
Der Großteil an Justizbeschwerden kam aus dem Bereich Strafvollzug, was die Volksanwaltschaft auf ihre Kontrolltätigkeit als Nationaler Präventionsmechanismus in Justizanstalten zurückführt. Bei 30 Besuchen von NPM-Kommissionen in Einrichtungen des Straf- und Maßnahmenvollzugs zeigten sich neuerlich auf Personalengpässen beruhende Problemfelder wie lange Einschlusszeiten, die mit unstrukturierten Tagesabläufen bzw. Überbelag von Hafträumen einhergingen. Verschärfend wirken sich aus Sicht des NMP die zu geringen Beschäftigungsmöglichkeiten der Häftlinge aus, zumal laut Volksanwaltschaft die Personalvertretung gegen die Aufnahme zusätzlicher Fachkräfte wie LehrlingsausbildnerInnen auftritt und nur Neuaufnahmen von JustizwachebeamtInnen gutheißt. Inakzeptabel nennen die VolksanwältInnen die bestehenden Haftbedingungen mit Verweis auf das Strafvollzugsgesetz und raten dem Justizministerium, gegebenenfalls erneut von seiner Entscheidungsbefugnis, die Einstellung von HandwerkerInnen in Gefängnissen zu ermöglichen, Gebrauch zu machen. In den Justizanstalten Gerasdorf, Graz-Karlau, Stein und Wien-Simmering ist im Oktober 2014 per Ministerentscheid handwerkliches Personal für ein Jahr befristet zur Hebung der Beschäftigungsquote aufgenommen worden.
Die erschreckende Verwahrlosung eines Insassen des Maßnahmenvollzugs Stein hat im Vorjahr nicht nur zu einer Sonderprüfung der Volksanwaltschaft geführt, das Justizministerium kündigte umgehend eine Reform des Maßnahmenvollzugs an. Aufgegriffen wurden dabei die Anregungen der NPM-Kommissionen, sowohl die Pflege als auch die ärztliche Kontrolle besonders gefährdeter Personengruppen auszubauen. Zur Gewährleistung hygienischer Standards soll es in jeder Justizanstalt einen Hygieneverantwortlichen geben. Weiters umgesetzt wurde die Forderung der Volksanwaltschaft nach einem Warnsystem an die Chefärztin für jene Insassen, die medizinische Behandlung wiederholt verweigern. Sichergestellt wissen will die Volksanwaltschaft bei der Gesundheitspflege in Gefängnissen auch die psychiatrische Versorgung und regelmäßigen Aufenthalt im Freien. Gegen die Bediensteten im Verwahrlosungsfall von Stein führt die Staatsanwaltschaft derzeit Ermittlungen wegen des Vergehens des Quälens oder Vernachlässigens eines Gefangenen.
Schwere Vorwürfe erhebt die Volksanwaltschaft gegen die Sonderkrankenanstalt in Stein, wo die Kommissionen über massive Versorgungsmängel in pflegerischer und medizinischer Hinsicht berichteten. Das Justizministerium weist jedoch die Vorhaltungen, eine grundrechtskonforme Gesundheitsversorgung der Insassen fehle hier, mit dem Verweis auf Einzelfälle zurück.
Föderale Pflegestrukturen brauchen verbindliche Qualitätsstandards
Die länderspezifischen Regelungen für den Betrieb von Alten- und Pflegeheimen hinsichtlich Pflegestandards, Ausstattung, Personalschlüssel oder Rechte der BewohnerInnen sieht die Volksanwaltschaft als entscheidendes Hemmnis für bundesweite Qualitätsstandards. Zwar bietet seit 2013 das nationale Qualitätszertifikat für Alten- und Pflegeheime ein einheitliches Bewertungssystem, dennoch bedürfe es einer bundeseinheitlichen Grundlage, insbesondere zur Berechnung des Personalbedarfs, folgert der Nationale Präventionsmechanismus. Die NPM-Kommissionen stießen bei ihren Besuchen von insgesamt 89 Heimen im Vorjahr zwar meist auf Verbesserungswillen in den Einrichtungen. Aufgrund von Personalmängeln speziell bei FachärztInnen der Geriatrie, Psychiatrie oder Neurologie sowie TherapeutInnen wurden aber große Probleme bei der fachgerechten und menschenwürdigen Betreuung pflegebedürftiger Personen festgestellt.
Genannt werden etwa ein zu unkritischer Umgang mit sedierender Medikation, speziell bei Demenzkranken, und ungenügende Aktivitätsangebote. Durch den konform geregelten Tagesablauf mit zeitigem Abendessen und Zubettgehen sind demnach autonome Entscheidungen (Essenszeiten, Schlafenszeiten, Gang in den Garten, eigener Zimmerschlüssel etc.) oft nicht wahrnehmbar. In zwei privaten Seniorenheimen zeitigten die Erhebungen der Kommissionen die behördliche Schließung der Einrichtungen wegen untragbarer Lebensbedingungen. Mehrmals bemerkten die KontrollorInnen Altenheim-BewohnerInnen, die jünger als 60 Jahre waren, aber erhöhten pflegerischen oder medizinischem Bedarf hatten. Für diese jungen behinderungsbedingt eingeschränkten Menschen drängt die Volksanwaltschaft, leistbare Wahlmöglichkeiten ausgerichtet auf Pflege in der eigenen Wohnung zu schaffen.
Einen Teilerfolg verzeichnet die Volksanwaltschaft in Sachen Netzbetten: bis 1. Juli 2015 muss die die Nutzung dieser käfigähnlichen Betten in Heimen bzw. psychiatrischen Spitalsabteilungen zur Ruhigstellung von PatientInnen endgültig der Vergangenheit angehören. Vergangenes Jahr hatte die Volksanwaltschaft erreicht, dass Gesundheitsministerium und Justizministerium den Gebrauch von Netzbetten als verfassungswidrig untersagten. Wichtig ist den VolksanwältInnen allerdings, dass zur Patientenberuhigung künftig alternative Formen der Deeskalation anstatt mechanischer Fixierung angewandt werden. Eingemahnt wird zudem, den Einsatz von privaten Sicherheitsdiensten als Unterstützungskräfte bei der Patientenbehandlung zu unterbinden. Nur eigens geschulte Kräfte seien für Pflegemaßnahmen – zu denen auch die Beruhigung als Teil der psychiatrischen Gesundheitspflege zählt – heranzuziehen, hält die Volksanwaltschaft im Einklang mit einer Grundsatzentscheidung des Obersten Gerichtshofs fest.
"Rehabilitation statt Pension" schürt Verunsicherung
Die letztes Jahr herbeigeführten Änderungen im Pensionsrecht, wonach befristete Pensionsleistungen für unter-50-Jährige durch Rehabilitations- oder Umschulungsgeld ersetzt worden sind, haben vielfach zu Verunsicherung geführt. Die Volksanwaltschaft begrüßt zwar die Änderungen im Invaliditätsrecht generell, weist aber auf das Problem hin, dass mit dem Rehabilitationsgeld eine Mischleistung zwischen Kranken- und Pensionsversicherung besteht. Gehäuft erreichten die VA Beschwerden über die Höhe dieser Leistung, wenn sie nur dem Ausgleichszulagen-Richtsatz für Einzelpersonen entsprach, ohne die familiäre Situation zu berücksichtigen.
Zum Anspruch auf Pensionsvorschuss sicherte das Sozialministerium eine Novellierung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes zu, sodass Personen mit gerichtlich festgestellter Arbeitsunfähigkeit diese Leistung vom Arbeitsmarktservice erhalten, auch wenn die Pensionsversicherungsanstalt den Antrag auf Gewährung einer Berufsunfähigkeitspension abgelehnt hat.
An den gesetzlichen Änderungen bei der Pflegevorsorge begrüßt die Volksanwaltschaft die Konzentration der Zuständigkeit für das Pflegegeld beim Bund und den Ausbau von Unterstützungsmaßnahmen für pflegende Angehörige, auch wenn in letzterem Bereich noch Informationsbedarf unter den Betroffenen herrsche. Auf VA-Kritik stößt allerdings, dass seit Anfang des Jahres der Zugang zu den ersten beiden Pflegestufen erschwert worden ist, um die 2%-ige Valorisierung des Pflegegelds nächstes Jahr zu finanzieren. Statt einer derartigen Umschichtung der Mittel braucht es in den Augen der VolksanwältInnen eine gesetzlich festgeschriebene jährliche Valorisierung des Pflegegelds zur Ermöglichung eines selbstbestimmten Lebens nach der UN-Behindertenrechtskonvention.
Die Behindertenhilfe erfuhr im Berichtszeitraum ebenfalls geänderte Rahmenbedingungen, so ist nunmehr das Sozialministerium anstelle der Bezirkshauptmannschaften für die Ausstellung von Parkausweisen zuständig, wodurch Anspruchsberechtigte eine längere Bearbeitungsdauer bemerkten. Neu sind außerdem Förderleistungen für Blindenhunde, bei Erkrankung oder Verletzung eines Hundes ist aber keine Unterstützung vorgesehen, rügt die Volksanwaltschaft.
Viele Beschwerden im Bereich Soziales ergingen an die Kontrollinstanz im Zusammenhang mit Entschädigungsanträgen ehemaliger Heimkinder, die in staatlichen und kirchlichen Heimen misshandelt worden sind und deren langwierige Verfahren nach dem Verbrechensopfergesetz wegen der vor Jahrzehnten erlittenen Missbräuche erneute Traumatisierungen verursachten. Die Volksanwaltschaft fordert daher eindringlich, zur Bearbeitung solcher Entschädigungsanträge besonders geschultes Personal einzusetzen bzw. schon vorhandene Daten – erhoben etwa von der Opferschutzkommission – bei der Beurteilung zu berücksichtigen.
Nationaler Präventionsmechanismus urgiert zahlreiche Gesetzesänderungen
Von den insgesamt 42 neuen Vorschlägen für Gesetzesänderungen, die dem Gesetzgeber seitens der Volksanwaltschaft vorliegen, stammen 31 aus den Zuständigkeitsbereichen des Nationalen Präventionsmechanismus. Urgiert werden vor allem bundeseinheitliche Leistungsstandards, unter anderem bei Alten- und Pflegeheimen, persönlicher Assistenz für Menschen mit Behinderung und sozialpädagogischen Pflegeheimen. Als umgesetzte Gesetzesnovellen weist der Bericht 9 VA-Anregungen aus, die meisten davon betreffen die Regelungen zur Studienbeihilfe.
Umfassende Kontaktpflege im Land und weltweit
Ihre Präsenz in der Öffentlichkeit verstärkte die Volksanwaltschaft 2014 in mehrfacher Hinsicht: das Besucherzentrum VA.TRIUM öffnete am VA-Hauptsitz in der Wiener Singerstraße als Bildungsstätte für Menschenrechte seine Tore, die Website der Ombudsstelle wurde noch bürgernäher gestaltet und der Austausch mit SchülerInnen, Studierenden und öffentlichen Stellen weiter forciert. Für die Vorarbeiten zum "Nationalen Aktionsplan Menschenrechte", in dem die Bundesregierung bis 2018 Maßnahmen zur Gleichbehandlung und Antidiskriminierung zusammenführen will, hat die Volksanwaltschaft auf ihrer Homepage eine eigene Kommunikationsplattform für Informationen und Beiträge der Zivilgesellschaft eingerichtet und beteiligt sich an entsprechenden Workshops und Veranstaltungen mit RegierungsvertreterInnen und NGOs.
Darüber hinaus ist die Volksanwaltschaft, seit 2009 Sitz des International Ombudsman Institute (IOI), Verbindungsstelle von rund 170 unabhängigen Ombudsmann-Einrichtungen in über 90 Ländern weltweit. Neben zahlreichen Projekten des IOI erwähnt der Bericht ein im Vorjahr vom IOI-Vorstand verabschiedetes Grundsatzpapier betreffend Privatisierung öffentlicher Leistungen, weil diese Entwicklung es BürgerInnen verunmögliche, bei staatlichen Ombudsstellen Hilfe zu suchen. Enge Kooperationen, auch in Verbindung mit der Menschenrechtsforschung, pflegt die Volksanwaltschaft nicht nur mit anderen Ombudseinrichtungen, sondern auch mit den Vereinten Nationen, wo die VA als nationale Menschenrechtsinstitution im International Coordinating Committee of National Human Rights Institutions mit einem Beobachter-Status vertreten ist. Beteiligt am Verbindungsnetzwerk der Europäischen Union arbeitet die VA ab heuer acht Monate lang in einem Twinning-Projekt mit Mazedonien zur Unterstützung der dortigen Ombudsstelle zusammen. (Schluss) rei