Rechnungshof sieht Verbesserungsbedarf bei den Schulversuchen
Wien (PK) – Auf durchaus kritische Prüfungsergebnisse des Rechnungshofs konnten die Abgeordneten des Rechnungshofausschusses heute bei der Debatte über Schulthemen zurückgreifen. Auf der Tagesordnung standen dabei RH-Berichte über Schulversuche, die Antworten des Schulsystems auf die Herausforderung durch Schüler mit Migrationshintergrund sowie Standortkonzepte im Bereich der Bundesschulen.
Rechnungshof vermisst Evaluierung, einheitliche Kriterien und zentrale Steuerungsmöglichkeiten bei Schulversuchen
Nur durchschnittliche Noten vergab der Rechnungshof in seinem Bericht über die insgesamt 5.367 Schulversuche (III-136 d.B.), die im Jahr 2012/2013 an rund der Hälfte aller Schulstandorte in Österreich stattfanden. Schulversuche dienten häufig als Ersatz für fehlende bzw. zu starre rechtliche Bestimmungen, war da zu lesen. Auch hätte eine erhebliche Anzahl von Schulversuchen das Erprobungsstadium bereits überschritten und sei quasi dauerhaft eingerichtet. Weiters moniert der Rechnungshof, dass Schulversuche nur vereinzelt wissenschaftlich evaluiert und zum Teil ohne vorhergehende Evaluation in das Regelschulwesen übernommen wurden. Da die Bearbeitung der Schulversuche im Bildungsministerium und den Landesschulräten bzw. dem Stadtschulrat Wien nicht einheitlich erfolgte, habe das Ressort keinen gesamthaften Überblick und könne seine Steuerungsfunktion nur mangelhaft wahrnehmen, heißt es überdies im Bericht.
Auch fehle dem Ministerium jegliche Übersicht über die Höhe der Ausgaben für die Schulversuche, was der Rechnungshof mit dem Auseinanderfallen der Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung im Pflichtschulbereich und mit der Ressourcenzuteilung an die Schulen erklärt. Schließlich ortet der Bericht bei Schulversuchen erhebliches Potenzial zur Reduktion des administrativen Aufwands und für Effizienzsteigerungen und empfiehlt, die freiwerdenden Ressourcen für die pädagogische Arbeit und zur Unterstützung und Entlastung der Schulen zu verwenden.
Heinisch-Hosek kündigt Reduktion der Zahl der Schulversuche an
Einigkeit bestand in der Debatte vor allem über die Notwendigkeit, die Zahl der Schulversuche zu reduzieren. In diese Richtung sprach sich etwa SPÖ-Abgeordnete Andrea Gessl-Ranfl aus, wobei ihr Fraktionskollege Erwin Preiner ebenso wie Hermann Gahr (V) eine verpflichtende Evaluierung einmahnte. Der Rechnungshofsprecher der Volkspartei plädierte zudem für eine längerfristige Planung bei Schulversuchen und brachte überdies das Thema Ethikunterricht zur Sprache. Angesichts der bereits 17 Jahre andauernden Versuchsphase wäre eine Übernahme ins Regelschulwesen angebracht, stellte Gahr im Einklang mit Grünen-Bildungssprecher Harald Walser und Jessi Lintl (T) fest. NEOS-Klubobmann Matthias Strolz wiederum kann sich eine Revision von Schulversuchen im Rahmen der Schulautonomie vorstellen. Für eine Übernahme ins Regelschulwesen kommen seiner Meinung nach neben dem Ethikunterricht auch die Mehrstufenklassen an den Volksschulen in Betracht. Kritik an der hohen Zahl der Schulversuche übte Christian Lausch namens der FPÖ mit der Bemerkung, die Kinder würden zunehmend zu Versuchskaninchen. Ein Dorn im Auge waren dem FPÖ-Abgeordneten auch die Kosten, insbesondere der fehlende Kosten-Nutzen-Aspekt.
Bildungsministerin Gabriele Heinisch-Hosek kündigte eine Reduktion der Zahl der Schulversuche an und teilte mit, allein schon die geplante Ausdehnung der alternativen Leistungsbeurteilung auf die 3. Klasse in den Volksschulen werde über 2000 Schulversuche einsparen. Zu einem Rückgang werde auch die Übernahme der standardisierten Reife- und Diplomprüfung sowie der modularisierten Oberstufe ins Regelschulwesen führen. Zudem sollen Schulversuche betreffend bilingualen Unterricht im Rahmen der Schulautonomie gestaltet werden. Was den Ethikunterricht als Pflichtgegenstand betrifft, gab Heinisch-Hosek zu bedenken, dies würde 100 Mio. € kosten, "die nicht da sind". Sie verwies in diesem Zusammenhang auch auf das Gebot der Kostenneutralität von Schulversuchen und stellte klar, wer Ethik will, müsse ein anderes Fach streichen.
Man habe jedenfalls bereits auf die Kritik des Rechnungshofs reagiert. So seien nunmehr mehrjährige Beantragungen von Schulversuchen möglich, auch gebe es einheitliche Kriterien für Evaluierungen, betonte die Ministerin.
Rechnungshofpräsident Josef Moser untermauerte seine Kritik an dem hohen bürokratischen und finanziellen Aufwand und bemängelte zudem, die derzeitige Kompetenzlage beeinträchtige die Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten der Ministerin. Die hohe Zahl an Schulversuchen legte für Moser überdies die Notwendigkeit einer Schulreform nahe. - Der Bericht wurde schließlich einstimmig vertagt.
Unklare Datenlage erschwert Erfolgsmessung schulischer Sprachförderung
Zweifel äußert der Rechnungshof am Erfolg schulischer Fördermaßnahmen, die vom Bildungsressort – im Prüfzeitraum 2013 noch Bundesministerium für Unterricht, Kunst und Kultur (BMUKK) – zur Leistungssteigerung bei Schülerinnen und Schülern mit Migrationshintergrund gesetzt wurden. Konkret sind dies allgemeine und zielgruppenspezifische Programme; Letztere umfassten insbesondere Fördermaßnahmen in Deutsch und in den Erstsprachen der Kinder und Jugendlichen sowie das Unterrichtsprinzip "Interkulturelles Lernen". Inwieweit sich der Lernerfolg von SchülerInnen mit einer anderen Muttersprache als Deutsch dadurch tatsächlich verbessert hat, lässt sich dem RH-Prüfbericht zufolge nicht klar beantworten. Immerhin gebe es keine aussagekräftigen Kenngrößen zur Zielüberprüfung, kaum Evaluierungen der Förderprogramme und nur generelle Zielvorgaben des Ministeriums, so Rechnungshofpräsident Josef Moser im heutigen Rechnungshofausschuss.
Als Beispiel führt der Bericht die Maßnahme "Deutsch als Zweitsprache" an, die seit 1992 regulärer Teil des Pflichtschulwesens ist, ohne jemals hinsichtlich Ressourcenaufwand und Wirkung bewertet worden zu sein. Der Prüfbericht informiert über die abnehmende Anzahl der Schüler mit außerordentlichem Status aufgrund mangelnder Sprachkenntnisse in der Unterrichtssprache Deutsch (minus 25,7 %). Dies lässt auf erste Erfolge der sprachlichen Frühförderung in den institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen schließen. Dem Rechnungshofpräsident zufolge fehlen jedoch österreichweit verbindliche Vorgaben zur Feststellung der Sprachkenntnisse (Sprachstandsfeststellung). Da in Wien rund die Hälfte der SchülerInnen Migrationshintergrund hat – österreichweit sind es 22,1% - , lag der Fokus der Gebarensüberprüfung (III-19 d.B.) auf diesem Bundesland.
Zusätzlich erschwert die zersplitterte Kompetenzlage im allgemein bildenden Pflichtschulwesen (Volksschulen, Hauptschulen, Neue Mittelschulen, Sonderschulen, Polytechnische Schulen, Unterstufen der allgemein bildenden höheren Schulen (AHS)) die Koordination der Fördermaßnahmen bzw. die Erfolgsmessung, zeigt der Rechnungshof auf und mahnt erneut die Konzentration der Aufgaben–, Ausgaben– und Finanzierungsverantwortung in einer Hand ein. Aufgrund länderspezifischer Dokumentationsarten erschlossen sich den RH-PrüferInnen keine eindeutigen Daten zu Ausgaben, Verfügbarkeit und Qualität der umgesetzten Förderinitiativen an allgemein bildenden Pflichtschulen. Eine derartige Datenverfügbarkeit wäre aber für eine bundesweit einheitliche Förderstrategie erforderlich, drängt der Rechnungshof auf ein standardisiertes Berichtswesen. Erfasst und verpflichtend weitergegeben werden sollten darin auf Grundlage quantifizierbarer Kenngrößen das Sprachniveau der Kinder, ihre Lernfortschritte und Ergebnisse sowie Qualität der darauf aufbauenden Fördermaßnahmen vom Elementarbereich bis zur Primarstufe. Darüber hinaus empfiehlt der Rechnungshof, die Begriffsdefinition für Schüler mit Migrationshintergrund dem internationalen Standard anzugleichen. - Der RH-Bericht wurde einstimmig zur Kenntnis genommen.
Kindergärten sollen Daten über Sprachkenntnisse der Kinder an Volksschulen weitergeben
NEOS-Abgeordneter Matthias Strolz hielt schulische Sprachförderung für ein zentrales Thema, da die Zahl der Kinder mit Migrationshintergrund steige und demnach konkrete Lösungen notwendig seien. Weiters sprach sich der Abgeordnete dafür aus, mehr Geld in die Förderung der Muttersprache zu investieren und einheitliche Verfahren zur Erhebung der Sprachkenntnisse einzuführen. Dem schloss sich Abgeordneter Andreas Hanger (V) an, der darauf hinwies, dass 22 % der schulpflichtigen Kinder Deutsch nicht von Haus aus sprechen. Elmar Mayer (S) plädierte für mehr Kostentransparenz, die trotz § 15a Vereinbarung nicht zufriedenstellend sei. Es sei nicht einzusehen, dass die Ergebnisse von Sprachstandsfestellungen der Kindergärten nicht an die Volksschulen weitergegeben werden. Es müssten die Voraussetzungen geschaffen werden, dass KindergartenpädagogInnen die erfassten Daten weitergeben dürfen. Als weiteres Problem nannte es Abgeordneter Mayer, dass Sprachförderungsmittel für Supplierstunden verwendet werden.
Abgeordneter Harald Walser (G) appellierte an die Bildungsministerin, beim Thema Weitergabe der Daten aus Sprachstandserhebungen aktiv zu werden. Walser hielt den muttersprachlichen Unterricht für notwendig, um Wertschätzung für Kultur und Sprache der SchülerInnen auszudrücken. Im Schuljahr 2010/2011 haben nur 41 % der außerordentlichen Schüler und Schülerinnen an Sprachförderkursen teilgenommen, informierte der Abgeordnete und forderte Maßnahmen zur Erhöhung der Teilnahmequote. Abgeordnete Gabriele Moser (G) sprach über pensionierte LehrerInnen, die unbezahlt Lesestunden für Kinder an Schulen halten und hofft auf eine professionelle Organisation dieses Engagements.
Perfektes Erlernen der deutschen Sprache sei unumgänglich und sollte im Vordergrund stehen, so FPÖ-Abgeordneter Christian Lausch, Ausgaben in Höhe von 14 Mio. € für muttersprachlichen Unterricht sei angesichts des sinkenden Bildungsbudgets für ihn ein "Schlag ins Gesicht". Lausch nannte Schulen im ländlichen Bereich als Vorbild bei der sprachlichen Integration. Denn dort sprechen die Schüler in den Pausen Deutsch, so der Abgeordnete, dies führe zu besserer Akzeptanz und Integration. Team Stronach-Abgeordnete Jessi Lintl nahm Bezug auf das verpflichtende Kindergartenjahr und stellte kritisch fest, dass es dennoch weiterhin Kinder gebe, die bei Schuleintritt geringe Deutschkenntnisse aufweisen.
Moser: Problem der kompetenzrechtlichen Grundlagen
Rechnungshofpräsident Josef Moser kritisierte einmal mehr die zersplitterte Kompetenzlage von Bund und Ländern sowie bundesintern, die eine höhere Intensität der Kontrollen nicht zulasse. Auf die Frage von Abgeordneten betonte Moser, dass eine indexbasierte Standortfinanzierung erst möglich sei, wenn die Ausgaben- und Aufgabenverantwortung von Bund und Ländern zusammengeführt würden. Die angesprochene Datenweitergabe sei notwendig, um Doppelerhebungen bei Sprachstandsfeststellungen zu vermeiden. Die § 15a Vereinbarung zwischen Bund und Ländern biete ein Maßnahmenpaket, deren Durchführung sei aber unklar. Zudem umfasse die Vereinbarung nicht die Weitergabe der Daten aus Sprachstandserhebungen von Kindergärten an die Volksschule. Den Lernfortschrittsbericht in Wien nannte Moser an dieser Stelle als positives Beispiel. Ein zu geringer Teil der LehrerInnen nehme an Fort- und Weiterbildungen teil, stellte RH-Präsident Moser überdies fest.
Sprachstand: Heinisch-Hosek kündigt bessere Information der Volksschule an
Bildungsministerin Heinisch-Hosek nannte die Konzentration der Ausgabenverantwortung als wichtiges Ziel und sprach sich dafür aus, die Daten über Sprachförderung im Kindergarten von den Kindergärten an die Schulen zu übergeben – daran werde bereits gearbeitet. Die Ministerin räumte ein, dass im Schuljahr 1998/1999 Planstellen vom Bund an die Länder übertragen wurden, deren Kosten bisher nicht evaluiert wurden, sie hoffe auf Klarstellung durch die Bildungsreformkommission. Die Ministerin bedauerte, dass es nicht gelungen sei, mit dem Integrationsminister ein gemeinsames Sprachförderkonzept zu erarbeiten und betonte die Notwendigkeit, aus außerordentlichen SchülerInnen ordentliche SchülerInnen zu machen.
Elementarpädagogik sei die erste wichtige Bildungseinrichtung, sagte Heinisch-Hosek und sprach sich dabei klar für den muttersprachlichen Unterricht aus. Sie untermauerte ihre Aussage mit einem Vergleich von Familien mit türkischem Hintergrund in Schweden, Frankreich und Österreich und plädierte für ganztägige Schulformen, statt sich auf das Elternhaus zu verlassen.
Bundesschulen: Rechnungshof vermisst Überblick über Standortadaptierungen
Mangelnde Übersicht bei der Infrastruktur von Bundesschulen kritisierte der Rechnungshof in einem weiteren Prüfbericht (III-127 d.B.). Ähnlich wie bei Sprachförderungsprojekten vermissten die RH-PrüferInnen auch bei Schulbauprojekten Indikatoren zur Messung der Erreichung von Zielen. Das aktuelle Schulentwicklungsprogramm der Regierung aus dem Jahr 2008 zielt darauf ab, die weiterführende Ausbildung an Bundesschulen, einen modernen Unterricht und ganztägige Schulformen in ländlichen Regionen sicherzustellen und Lehrerarbeitsplätze zu erweitern. Für Schulbauprojekte bis 2018 waren 1,66 Mrd. € geplant, vor allem für Sanierungen und Erweiterungen bestehender Standorte. Vorgaben des Ministeriums für das Controlling der Bauprojekte fehlte, kritisierte der Rechnungshof, auch habe das Ressort keinen ausreichenden Überblick über Umsetzung und Kosten der Adaptierungen. Zudem fehle ein Zeitplan, obwohl das Bundesministerium für Bundesschulen die Gesamtverantwortung trägt.
Dieser Befund gab dem Rechnungshofpräsidenten und den Abgeordneten in der Debatte einmal mehr Gelegenheit zur Klage über die "Vielschichtigkeit der Schulverwaltung" und die Zersplitterung der Kompetenzen. Schulkooperationen würden erschwert, weil für Bundesschulen und Pflichtschulen verschiedene Gebietskörperschaften als gesetzliche Schulerhalter fungieren. Weder bei den geprüften Landesschulräten Kärnten und Salzburg noch im Ressort lagen systematische Erhebungen zur schultypenübgergreifenden Nutzung von Schulraum vor. Direktiven des Ministeriums fehlten, eine Zusammenarbeit verschiedener Bundesschulen in Bundesschulzentren bezog sich nur auf Gebäude und beruhte auf freiwilliger Basis, stellten die RH-Prüfer fest.
Der Rechnungshof rät dem Bildungsministerium, in Schulentwicklungsprogramme konkrete Zielvorgaben und Standortkonzepte aufzunehmen. Ungeachtet regionalpolitischer Interessen sei die zunehmende Mobilität der SchülerInnen – besonders jener in der Sekundarstufe II – zu beachten und dafür Sorge zu tragen, dass ländliche Pflichtschulen, die wegen sinkender Schülerzahlen mit Strukturproblemen zu kämpfen haben, nicht noch mehr ins Hintertreffen geraten. Zur Stärkung des Controllings bei Schulbauprojekten braucht das Bildungsministerium in den Augen des Rechnungshofs ein funktionierendes Berichts– und Meldewesen mit den Landesschulräten. Je nach Schulart und Region wären die unterschiedliche Entwicklung der Schülerzahlen in künftige Infrastrukturplanungen miteinzubeziehen. Wichtig sei überdies, heißt es im RH-Bericht weiter, für ein bedarfsgerechtes Angebot an schulischer Tagesbetreuung in der AHS-Unterstufe zu sorgen – auch mittels Kooperationen mit Pflichtschulen – und bis 2019 gemäß Bundes-Behindertengleichstellungsgesetz Barrierefreiheit an allen Schulstandorten herzustellen.
Ruf nach Reform der Schulverwaltung immer lauter
SprecherInnen aller Fraktionen setzten sich ausführlich mit den Mängeln bei der politischen Steuerung im Bildungswesen wegen der Kompetenzzersplitterung im Schulwesen auseinander und erkundigten sich mit zunehmender Ungeduld, allen voran Ausschussobfrau Gabriela Moser, nach Reformkonzepten, die derzeit in der Bildungsreformkommission vorbereitet werden. NEOS-Klubobmann Matthias Strolz drängte dabei auch auf Personalautonomie der Schulen und zeigte sich besorgt hinsichtlich der Erreichung der Ziele ganztätiger Schulangebote. Johann Singer (V) wies darauf hin, dass die Schülerzahlen österreichweit um 2% sanken, die Zahl der Lehrer–Vollbeschäftigungsäquivalente von 2008 bis 2013 aber um 3% auf 30.227 im Schuljahr 2012/2013 zunahmen und die Lehrerpersonalausgaben um 13% auf 2,22 Mrd. € im Schuljahr 2012/2013 stiegen. Singer thematisierte zudem die Arbeitsplatzentwicklung für LehrerInnen und die Entlastung der PädagogInnen von Verwaltungstätigkeit.
Hinter den Controlling-Mängeln, die der Rechnungshof aufzeige, stehen vielfach menschliche Schicksale, sagte Walter Rosenkranz (F) und wies auf SchülerInnen hin, die alle Voraussetzungen bringen, aber nicht in die von ihnen gewünschte AHS aufgenommen werden können, weil dieser Schultyp "ausgehungert werde". Lose-lose-Situationen wegen der vom Rechnungshof kritisierten Kompetenzzersplitterung schilderte Rosenkranz auch im Zusammenhang mit regionelen Campusschulen, die nicht ausreichend SchülerInnen fänden, weil Nachbargemeinden sich erfolgreich gegen die Auflösung ihrer Schulstandorte wehrten. Positives entnahm Johann Hell (S) dem Rechnungshofbericht hingegen hinsichtlich der Umsetzung der Pläne für barrierefreie Schulen.
Die aus seiner Sicht stark steigenden BIG-Mieten bei den Schulen thematisierte Harald Walser (G) und erkundigte sich nach den diesbezüglichen Berechnungsmethoden, die ihm der zuständige Sektionschef des Bildungsministeriums erläuterte.
Walsers Frage an den Rechnungshofpräsidenten, ob die Zuständigkeit für das Bildungssystem auf Bundes- oder auf Landesebene angesiedelt werden sollte, beantwortete Rechnungshofpräsident Josef Moser mit der Aussage, "alle Lehrer gehören in einen Topf", wofür drei Möglichkeiten bestehen: Bund, mittelbare Bundesverwaltung oder Landesverwaltung. In jedem Fall gehe es darum, die auf Bundesebene fixierten Bildungsziele zu realisieren, eine entsprechende Qualitätssicherung zu etablieren und den notwendigen Durchgriff zuzulassen. Dazu gehöre in jedem Fall eine einheitliche Rechenschaftspflicht. Die Frage, für welche der drei Möglichkeiten man sich entscheide, sei eine politische, sagte der RH-Präsident.
Derzeit fehle es bei der Umsetzung der Standortkonzepte für die Bundesschulen jedenfalls an der systematischen Erhebung der Standortkonstellationen und an der Möglichkeit, auf die Entwicklung der Schülerzahlen zu reagieren. Angesichts knapper Budgets sei dies nötiger denn je. An dieser Stelle unterstrich Moser auch die Notwendigkeit, die PädagogInnen von Verwaltungsaufgaben zu entlasten.
Bildungsministerin Gabriele Heinisch-Hosek informierte darüber, dass innovative Standortkonzepte für Schulen auch Gegenstand der Beratungen in der Bildungsreformkommission seien. Dort werde auch über personelle, pädagogische und finanzielle Autonomie gesprochen. Im Mittelpunkt der Umsetzung des Konzepts aus dem Jahr 2008 stehe der Um- und Ausbau, wobei es auch um bessere Arbeitsplätze für LehrerInnen gehe. Steigende Personalkosten trotz sinkender SchülerInnenzahlen erklärte die Bildungsministerin mit neuen Teilungsziffern und mit der Erhaltung von Klein- und Kleinstschulen, in denen bei stark sinkenden SchülerInnenzahlen weiterhin volle Personalkosten bestehen. Mit Freude teilte die Bildungsministerin mit, dass die Barrierefreiheit bei den Schulen plangemäß bis 2019 erreichbar sei. Alle Schüler des militärischen Realgymnasiums Wiener Neustadt werden ihre Matura an der von ihnen gewählten Schule absolvieren können. Neue Schüler werden dort aber nicht mehr aufgenommen, da diese Schule nach der letzten Matura aufgelassen werde, erfuhren die Ausschussmitglieder. – Der Bericht wurde einstimmig vertagt. (Schluss) hof/rei/fru/gro