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Parlamentskorrespondenz Nr. 592 vom 01.06.2016

Themenfelder:
Finanzen
Format:
Ausschusssitzungen des Nationalrats
Stichworte:
Nationalrat/Rechnungshofausschuss/Finanzausgleich/Gemeinden

Schelling für einfacheren, transparenteren und aufgabenorientierten Finanzausgleich

Heftige Debatte über Reform und Wirksamkeit des Finanzausgleichs im Rechnungshofausschuss des Parlaments

Wien (PK) – Einfacher, transparenter und aufgabenorientierter soll der Finanzausgleich mit 1.1.2017 sein, wenn es nach den aktuellen Konzepten vom Finanzministerium zur geplanten Reform des Finanzausgleichs geht, wie heute Minister Hans Jörg Schelling im Rechnungshofausschuss des Parlaments erklärte. Weitere Punkte, die mit den Ländern und Gemeinden in Diskussion stehen, betreffen die Steigerung der Abgabenautonomie der Kommunen sowie die Transfers. Nach Vorstellung des Finanzministers sollten die Mittel im neuen Finanzausgleich direkt dort hinfließen, wo sie gebraucht werden und nicht den Umweg über die Länder nehmen. Geklärt will Schelling außerdem die Frage nach Aufgabenverantwortlichkeiten wissen. Grundsätzlich machte er klar, dass eine Reform des Finanzausgleichs eine Bundesstaatsreform nicht ersetzen könne, in der die Kompetenzen nach dem Subsidiaritätsprinzip zwischen Bund, Ländern und Gemeinden diskutiert werden.

Sollten die Finanzausgleichsverhandlungen scheitern, will Schelling ein eigenes Papier von Seiten des Finanzministerium ausarbeiten, das den Ländern und Gemeinden und der Öffentlichkeit übermittelt wird. Das nächste wegweisende Finanzausgleichstreffen wird nächsten Montag, dem 6.6.2016, stattfinden, dann werden die am Tisch liegenden Vorschläge des Finanzministeriums mit den Ländern diskutiert. Man werde sehen, wo und ob es Zustimmung gibt, sagte der Minister. Schelling rechnet im August mit den notwenigen Eckpfeilern im neuen Finanzausgleich, der Anfang nächsten Jahres in Kraft treten soll.

Schwere Rechnungshofkritik am aktuellen Finanzausgleich

Anlass für den Einblick, den Schelling in die laufenden Finanzausgleichsverhandlungen gab, bot ein vom Ausschuss letztlich einstimmig akzeptierter Bericht des Rechnungshofs zum Finanzzeitraum 2008 bis 2013 ( III-249 d.B.) samt Fallbeispielen aus Niederösterreich und der Steiermark über zentrale Berechnungskriterien der Gemeindefinanzierung, nämlich den abgestuften Bevölkerungsschlüssel und die Bedarfszuweisungen. Den abgestuften Bevölkerungsschlüssel verwendet der Bund, um den Anteil der Gemeinden am gemeinsamen Steuerertrag (2013: 7,71 Mrd. €) auf alle Gemeinden aufzuteilen. Mit Bedarfszuweisungen (2013: 1,12 Mrd. €) versuchen die Länder, einen Ausgleich für finanziell notleidende Kommunen zu schaffen. Seine Kritik am abgestuften Bevölkerungsschlüssel begründet der Rechnungshof mit dem Hinweis auf ein historisch gewachsenes System, dem der Bezug zu aktuellen Entwicklungen fehlt. Die Bedarfszuweisungen, die nach der Finanzkraft der Gemeinden errechnet werden, ohne Ausgabenstruktur und Einsparungspotentiale zu berücksichtigen, verschieben die Pro-Kopf-Finanzkraft von großen zu kleinen Gemeinden, ohne dass diese Wirkung als Ziel ausgewiesen wäre, stellen die RH-PrüferInnen kritisch fest und empfehlen, diese Zahlungen zu evaluieren und für eine einheitliche und transparente Aufteilung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden samt Festlegung von Wirkungszielen zu sorgen. Die unterschiedlichen Anforderungen der Gemeinden sowie Finanzkraft und Finanzkraft–Kopfquote sollten nach einheitlichen Methoden ermittelt werden. Zur Vereinfachung der Verwaltung empfiehlt der Rechnungshof, Bedarfszuweisungen in den Finanzausgleich einzubeziehen und das Bedarfszuweisungsgesetz außer Kraft zu setzen.

Moser: Enormer Reformbedarf in Richtung Aufgabenorientierung

Die Aufteilung des unmittelbaren Anteils der Gemeinden am gemeinsamen Steuerertrag Österreichs erfolgt nach der Bevölkerungszahl der Kommunen und nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel, der für große Gemeinden mehr Ertragsanteile pro Einwohner als für kleine vorsieht. Auch Fixschlüssel wie der Getränkesteuerausgleich sind historisch begründet, wahren vergangenen Besitzstand, berücksichtigen aktuelle Entwicklungen aber nicht ausreichend, lautet die Kritik von Rechnungshofpräsident Josef Moser. Er empfiehlt ein klares strategisches Konzept für den abgestuften Bevölkerungsschlüssel, das Aufgaben und Leistungen der Gemeinden berücksichtigt und Kriterien für den Ausgleich regionaler Unterschiede enthält.

Der Prüfbericht zeigt, dass bisherige Änderungen beim abgestuften Bevölkerungsschlüssel kleineren Gemeinden mit weniger als 9.000 EinwohnerInnen nutzten. 2013 machten die Ertragsanteile pro Kopf außerhalb Wiens im Durchschnitt 871 € aus, lagen in 2.106 oder 89,5 % aller Gemeinden, wo zwei Drittel der Bevölkerung Österreichs lebten, unter diesem Betrag, während 22 Gemeinden mehr als 1.157 € pro EinwohnerIn erhielten.

Die komplizierte Berechnung der Gemeindeertragsanteile in den Ländern macht deren Zuteilung im Einzelnen fehleranfällig und schwer nachvollziehbar, wie Moser kritisierte. Berechnungs- und Zuteilungsfehler belegen die Rechnungshofprüfer in den Jahre zwischen 2009 und 2013 in fünf von acht Bundesländern sowie Fehler bei der Verbuchung der Gemeindeertragsanteile in vier Ländern. Diese Fehler haben negative Folgen für die Aussagekraft von Rechnungsabschlüssen, Statistiken und Finanzplanungen. "Es existiert enormer Reformbedarf, wenn fünf von acht Ländern nicht mehr in der Lage sind, ihre Rechnung richtig zu machen", gab Moser im Ausschuss zu bedenken. So wie Schelling sieht auch er die Notwendigkeit, den Finanzausgleich aufgabenbezogener auszurichten und die Mittel direkt an die Kommunen auszuzahlen. In Sachen Aufgabenautonomie ist aus seiner Sicht Vorsicht geboten, zuerst müsse man über Verantwortlichkeiten reden. "Wir haben Probleme bei den Ausgaben, nicht bei den Einnahmen", so Moser. Der Finanzminister tritt wiederum für eine vernünftige, koordinierte Abgabenautonomie ein, die nicht, wie etwa in der Schweiz, zu einem ruinösen Steuerwettbewerb führt.  

Zum Prüfbericht des Rechnungshofs meinte Schelling, dass die Reform des Finanzausgleichs für ihn außer Diskussion steht. Die Rechnungshofempfehlungen hält er deswegen für richtig, merkte aber auch an, dass der größte Teil davon die Länder betrifft. Als intransparent bewertet ähnlich wie der Rechnungshof auch Schelling die Transfers zwischen den Ländern und Gemeinden. Es gebe nicht nur Verwerfungen im Finanzausgleich aufgrund von Verteilungsschlüsseln, sondern auch aufgrund von Verwerfungen durch Transfers. Dennoch wird der abgestufte Bevölkerungsschlüssel nach Ansicht Schellings nicht zu 100% durch eine aufgabenorientierte Ausrichtung ersetzbar sein, weil regionale Gesichtspunkte bedacht werden müssten. Für die Reform des Finanzausgleichs gilt für Schelling primär der Grundsatz, Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten in eine Hand zu bekommen.

Geht es um die Transparenzdatenbank, gibt es in zwei Bereichen – nämlich Energie und Umwelt – die Zusage der Länder, Daten zu liefern. Prinzipiell gehe es darum, Mehrfachförderungen zu verhindern und die Wirkung von Förderungen zu gewährleisten.

Rechnungshofausschuss unterstreicht Notwendigkeit von Reformen

Die Abgeordneten aller Fraktionen bestätigten im Rechnungshofausschuss die Notwendigkeit von Reformen im Finanzausgleich. Claudia Gamon von den NEOS appellierte, dessen grundsätzliche Logik neu zu überdenken und sprach sich wie Hermann Gahr (V) und Bruno Rossmann (G) für eine aufgabenorientiertere Mittelaufteilung aus.

Für Gahr (V) ist der aktuell gültige Finanzausgleich "an Komplexität nicht zu überbieten", Elmar Mayer (S) sprach den hohen Verwaltungsaufwand an. "Da gehört entstaubt", meinte er. Es gehe um die Verteilung des wirklich großen Kuchens, brachte Gerald Hauser von den Freiheitlichen die Brisanz des Themas pointiert auf den Punkt. Hauser sprach zudem die finanziell schwierige Lage kleiner Gemeinden an, die am Land unter zu wenig Geld stöhnen würden. In Wien würden pro Kopf viermal so viele Mittel aus dem Finanzausgleich überwiesen wie auf dem Land, obwohl der ländliche Raum immer mehr öffentliche Aufgaben zu erfüllen hätte, bemängelte er. Rossmann kritisierte, dass in den letzten Jahren zu wenig passiert sei. Für ihn müssen die geplanten Reformen darin bestehen, Ziele klar zu formulieren, die Komplexität zu reduzieren, den Finanzausgleich aufgabenorientierter auszurichten sowie die Einnahmen- und Ausgabenverantwortung zusammenzuziehen. Zudem braucht es aus seiner Sicht eine neue Verhandlungs- und Gesprächskultur zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Dem Vorschlag seiner Grünen Fraktionskollegin Gabriela Moser, im Herbst eine gemeinsame Sitzung des Budget- und Rechnungshofausschusses mit FinanzausgleichsverhandlerInnen aus den Ländern im Parlament abzuhalten, wurde prinzipiell positiv begegnet.

Bedarfszuweisungen und intransparente Zahlungsströme zwischen Bund, Ländern und Gemeinden

Im zweiten Teil der Ausschussdebatte über die Reform des Finanzausgleichs konzentrierten sich Abgeordnete, Finanzminister und Rechnungshofpräsident auf die Bedarfszuweisungen und damit auf jene Mittel, die Länder an Gemeinden in finanziellen Notlagen verteilen. Diese Bedarfszuweisungen verändern die durchschnittliche Finanzkraft pro Gemeinde-BewohnerIn wesentlich, zeigen Erhebungen in den Jahren 2008 bis 2013: In Gemeinden mit weniger als 500 EinwohnerInnen nahm sie in Niederösterreich um 481 € (Steiermark: +389 €) pro Kopf, in Gemeinden mit mehr als 10.000 EinwohnerInnen aber nur um 50 € (Steiermark +73 €) zu, während Kleinstgemeinden durch Bedarfszuweisungen die durchschnittliche Finanzkraft von Gemeinden mit mehr als 10.000 EinwohnerInnen erreichten. Kleinstgemeinden werden durch teilweise Abdeckung von Abgängen und Investitionen begünstigt, stellt der Rechnungshof fest und rät, die erwünschten Verteilungswirkungen von Bedarfszuweisungen festzulegen. 

Die finanziellen Dimensionen der Finanzströme zwischen Bund, Ländern und Gemeinden machen die Zahlen des Jahres 2013 deutlich: Im Rahmen des Finanzausgleichs flossen 21,987 Mrd. € an die Länder und 9,172 Mrd. € an die Gemeinden. Darüber hinaus wuchs die Bedeutung von Zahlungen des Bundes an die Länder außerhalb des Finanzausgleichs, die von 2008 bis 2013 mit 26,7% stärker zunahmen als die im Finanzausgleich verteilten Mittel (+17,5%). Rechnungshofpräsident Josef Moser und Finanzminister Hans Jörg Schelling plädierten an dieser Stelle für eine grundlegende Neuausrichtung des Finanzausgleichs durch Einbeziehung aller Finanzierungsregelungen zwischen den Gebietskörperschaften, um eine konsistente finanzielle Steuerung der Finanzströme zu gewährleisten.

Im Einzelnen empfiehlt der Rechnungshof, den Finanzausgleich zu vereinfachen und Sonderregelungen zu beseitigen, etwa durch Einbeziehung von Werbeabgabe und Spielbankabgabe in einen einheitlichen Aufteilungsschlüssel. Um die Transparenz zu verbessern, sollte auch die Umsatzsteuer einfacher aufgeteilt werden. Der Rechnungshof plädiert auch für eine Evaluierung der Bedarfszuweisungen und ihrer Zielsetzungen im Finanz-Verfassungsgesetz sowie für eine einheitliche und transparente Aufteilung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden. Die Zuweisungen sollten weniger stark von der Finanzkraft abhängen und deren Steuerungs– und Verteilungsziele festgelegt werden. Die Anforderungen der Gemeinden sowie Finanzkraft und Finanzkraft–Kopfquote sollten bundesweit mit möglichst geringem Verwaltungsaufwand ermittelt werden.

In der Debatte problematisierten Claudia Gamon (N) und Bruno Rossmann (G) Bedarfszuweisungen prinzipiell, weil diese den Bundesländern die Möglichkeit bieten, sich gegenüber den Gemeinden "als Wohltäter aufzuspielen". Rossmann (G) vermisste ausreichende Richtlinien für die Verteilung des "Körberlgelds" der Landeshauptleute und drängte darauf, Richtlinien – so welche bestehen - einzuhalten.

Johann Singer (V) bekannte sich zum Paradigmenwechsel hin zur Aufgabenorientierung im Finanzausgleich. Dies bedeute aber, das gesamte System neu aufsetzen zu müssen. Von einer Abschaffung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels befürchtete der Bürgermeister finanzielle Verschlechterungen für kleine Gemeinden. Bedarfszuweisungen erfolgen nach der Finanzkraft der Gemeinden, bestätigte Singer und machte darauf aufmerksam, dass die Gemeinden in für sie unvorhergesehenen Situationen Geldmittel brauchen. Das System sei im einzelnen transparenter als es die Diskussion darüber erscheinen lasse, sagte Singer.

Marianne Gusenbauer-Jäger (S) hielt einen hohen pro Kopf-Anteil kleiner Gemeinden an den Gemeindemitteln "nicht für ungerecht" und plädierte nachdrücklich dafür, den Kommunen die Mittel zu geben, die sie brauchen, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Beim neuen Finanzausgleich will Gusenbauer auch darauf achten, dass für alle BürgerInnen gleiche Lebensbedingungen gewahrt bleiben – egal ob sie in kleinen oder großen Gemeinden leben.

Gerald Hauser (F) erklärte Bedarfszuweisungen mit der Notwendigkeit, einen unzulänglichen Finanzausgleich zu korrigieren. Sein Vorschlag lautete, den Gemeinden zugleich Aufgaben und die für deren Erfüllung notwendigen Finanzierungsmittel zuzuweisen.

Johann Hell (S) warf zum Thema Transparenz ein, dass Bedarfszuweisungen in Niederösterreich nach festgelegten Schwerpunkten verteilt werden.

Erwin Preiner (S) plädierte dafür, Verantwortlichkeiten bei der Erfüllung und bei der Finanzierung der Aufgaben zusammenzuführen und unterstrich die Notwendigkeit, kleinen Gemeinden in strukturschwachen Regionen die Möglichkeit zu geben, ihre von Jahr zu Jahr zunehmenden Aufgaben zu erfüllen. Preiner schlug vor, im Sinne der Gerechtigkeit für die GemeindebürgerInnen Basisfinanzierung und Aufgabenorientierung zu kombinieren.

Schelling für Aufgabenkritik als Voraussetzung einer Reform

Eine Reform des Finanzausgleichs setzt auch eine Aufgabenkritik voraus, sagte Finanzminister Hans Jörg Schelling, der dafür plädierte, Beharrungstendenzen zu überwinden, etwa bei der Erhaltung von Kleinstschulen. Zudem setzt der Finanzminister auf interkommunale Zusammenarbeit, wie sie bei Müll und Abwasser bereits funktioniere und erwartet sich von einem aufgabenorientierten Finanzausgleich auch ein insgesamt einfacheres System. Grundsätzlich spricht sich Schelling gegen Symptomkuren und für die Umsetzung von Rechnungshofempfehlungen aus.

Beim Thema Fixschlüssel machte RH-Präsident Josef Moser auf den hohen Verwaltungsaufwand aufmerksam und forderte mehr Transparenz für die Gemeinden, die wegen einer unübersichtlichen Datenlage oft nicht wüssten, wieviel Geld ihnen im Einzelnen zusteht. Wichtig war dem Rechnungshofpräsidenten die Beobachtung, dass die Finanzkraft der Gemeinden - Grundlage für die Berechnung der Bedarfszuweisungen - von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich bewertet werden. Daran knüpfte Moser die Empfehlung einer einheitlichen Ermittlungsmethode. Außerdem sollten die Struktur der Ausgaben und mögliche Einsparungspotentiale der jeweiligen Gemeinde berücksichtigt werden. (Schluss) keg/fru