Neu im Menschenrechtsausschuss

Wien (PK) – Österreich ist Vorbild in Bezug auf die Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen in der Familie. Dennoch gibt es einiges an Kritikpunkten in einem Evaluierungsbericht der "Istanbul-Konvention", der dem Nationalrat nun vorliegt. Österreich unterzeichnete die "Istanbul-Konvention" zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt am 11. Mai 2011. Es war unter den zehn ersten Ländern, die die Konvention ratifizierten, sodass sie mit 1. August 2014 in Kraft treten konnte. Eine Gruppe von zehn unabhängigen Expertinnen und Experten für die "Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt" (GREVIO) überprüfte 2016/17 Österreich als einen der ersten Vertragsstaaten.

Dem Bericht zufolge sind – trotz der Vorbildposition unseres Landes auf diesem Gebiet – in Österreich "Ermüdungserscheinungen" bemerkbar; nicht alle Formen der Gewalt würden gleich gut bekämpft; es gebe Opfergruppen, die benachteiligt sind; und der Umgang mit den Tätern sei auch nicht immer ideal; was die Zukunft betrifft, ist die GREVIO-Gruppe abwartend bis skeptisch. Die GREVIO-ExpertInnen geben insgesamt 45 Empfehlungen an die österreichische Bundesregierung ab. Teilweise handelt es sich um Kritik auf hohem Niveau, in drei Fällen jedoch fordern sie Österreich "nachdrücklich" (die höchste von vier Stufen) zum Handeln auf: Das ist erstens die Empfehlung, Maßnahmen zu treffen, um Frauen mit Behinderung, Asylwerberinnen und Frauen mit unsicherem Aufenthaltsstatus Schutz vor Gewalt zu gewähren; zweitens eine Gesamtstrategie zu entwickeln und auch spezialisierte Einrichtungen zu gewährleisten, und drittens die Anwendung des "außergerichtlichen Tatausgleichs" für Fälle von Gewalt gegen Frauen zu unterbinden.

20 Prozent der Frauen werden Opfer von Gewalt

Jede fünfte Frau in Österreich hat seit ihrem 15. Lebensjahr körperliche und/oder sexuelle Gewalt erlebt. Fast jeder dritte der schwerwiegendsten Fälle geschieht im häuslichen Umfeld der Opfer. Das geht einhellig aus Untersuchungen hervor, die der GREVIO-Gruppe vorlagen: eine Studie des Familienministeriums 2011 sowie eine Studie der EU-Grundrechteagentur (FRA) aus dem Jahr 2014. Keine Studien gibt es zu speziellen Gewaltformen, wie der Zwangsheirat oder der weiblichen Genitalverstümmelung.

Auch die statistische Erfassung weist laut der GREVIO-Gruppe Mängel auf. Die Kriminalstatistik des Innenministeriums beispielsweise listet die Strafrechtsdelikte auf, gibt Auskunft über die Anzahl der Täter und Opfer und schlüsselt nach Altersgruppen und Geschlecht auf. Es wird zwar angeführt, ob eine Beziehung zwischen Opfern und Tätern bestanden hat. Die GREVIO-Gruppe kritisiert jedoch, dass die Kategorien "nicht spezifisch genug sind, um daraus Schlussfolgerungen ziehen zu können". Der Begriff "Familie" beispielsweise könne eine Beziehung zwischen Vater und Tochter ebenso beschreiben wie eine Beziehung zwischen Mann und Frau. Betretungsverbote würden zwar zu internen Dokumentationszwecken der Polizei erfasst, nicht jedoch, um daraus Schlüsse für politische Maßnahmen ziehen zu können.

Generell mangelt es dem GREVIO-Bericht zufolge an wissenschaftlicher Forschung im Bereich Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt. Solche Studien sollten nach Vorstellungen der GREVIO-Expertinnen und -Experten in Auftrag gegeben werden, um ein strategisches Vorgehen gegen die entsprechenden Gewaltformen zu ermöglichen. Doch auch eine solche gesamthafte Strategie fehle in Österreich. Zwischen 2011 und 2015 gab es acht Forschungsprojekte, vier davon im Auftrag der Bundesregierung, vier waren Teil europäischer Forschungsprojekte, großteils finanziert von der EU. In fünf dieser Projekte wurde häusliche Gewalt untersucht, in drei befassten sich die Studien-Autoren mit speziellen Opfergruppen: mit älteren Frauen, Frauen mit Behinderungen und mit Hausangestellten, die Opfer sexueller Gewalt geworden waren. Eine systematische, langfristig ausgelegte Forschungsstrategie gibt es der GREVIO-Gruppe zufolge nicht.

Kurzfristige Maßnahmen

Überhaupt sind die Maßnahmen in diesem Bereich eher auf Kurzfristigkeit ausgelegt. Beispielsweise wurden in Österreich mehrere Aktionspläne und Strategien entwickelt, etwa der "Nationale Aktionsplan (NAP) zum Schutz von Frauen vor Gewalt" (2014 – 2016) oder die "Nationale Strategie zur schulischen Gewaltprävention" (2014 – 2016). Beide haben laut Bericht der GREVIO-Gruppe zu keinen "nachhaltigen und umfassenden Lösungsansätzen" geführt. Im "NAP zum Schutz von Frauen vor Gewalt" gehe es zudem vorrangig um häusliche Gewalt.

Die einseitige Konzentration auf die Bekämpfung häuslicher Gewalt wird in dem Bericht grundsätzlich kritisiert. Weit weniger Raum nehmen die anderen in der "Istanbul-Konvention" angeführten Formen ein: psychische Gewalt, Stalking, körperliche Gewalt, sexuelle Gewalt, Vergewaltigung eingeschlossen, Zwangsheirat, weibliche Genitalverstümmelung, Zwangsabtreibung, Zwangssterilisierung und sexuelle Belästigung. In dem Bericht wird die Vorbildstellung Österreichs im Kampf gegen häusliche Gewalt zwar mehrmals betont; das Vernachlässigen des Kampfs gegen andere Gewaltformen aber kritisiert; denn der Mangel bei der Bekämpfung spiegelt sich in einem Betreuungsmangel der Opfer wider. Zur Unterstützung von Frauen, die Opfer häuslicher Gewalt worden sind, ist in jedem Bundesland ein Gewaltschutzzentrum eingerichtet. Diese sind kaum dafür gerüstet, mit Opfern anderer Gewaltformen umzugehen. Selbst für Vergewaltigungsopfer mangle es an Unterstützungsangeboten, und erst recht, wenn Frauen mit Behinderungen von einer solchen Tat betroffen sind.

Österreich als Modell für die "Istanbul-Konvention"

Gegen häusliche Gewalt ist Österreich gut gerüstet. In den 1980er- und 1990er-Jahren wuchs das Bewusstsein in der Öffentlichkeit, dass es nicht gerecht ist, wenn Frauen mit ihren Kindern in ein Frauenhaus flüchten müssen, um vor ihren Männern bzw. Familienvätern sicher zu sein. Österreich war 1997 das erste Land, das mit dem Gewaltschutzgesetz eine wirksame Rechtsvorschrift einführte. Ersteinschreitenden Polizistinnen und Polizisten wurde die Möglichkeit eingeräumt, gewalttätig gewordene Männer aus deren Wohnung wegzuweisen. Heute spricht die Polizei Betretungsverbote regelmäßig aus, mit zweiwöchiger Wirkung, wonach eine von einem Zivilgericht ausgesprochene "Einstweilige Verfügung" wirksam werden kann.

Das österreichische System stand Modell für die entsprechenden Bestimmungen in der "Istanbul-Konvention". Dennoch sieht die GREVIO-Gruppe Verbesserungspotenzial in Nuancen, etwa darin, dass das Betretungsverbot dem österreichischen Recht nach auf Orte ausgerichtet ist; besser wäre es der GREVIO-Gruppe zufolge, es auf ein Kontaktverbot mit den Betroffenen hinauslaufen zu lassen. In der Praxis werden Betretungsverbote bei häuslicher Gewalt per "Einstweiliger Verfügung" eines Gerichts verlängert; bei Stalking ist das selten der Fall, bei anderen Gewaltformen gar nicht möglich. Des Weiteren ist allein der Schutz vor körperlicher Gewalt ein Grund, ein Betretungsverbot oder eine "Einstweilige Verfügung" zu erlangen; für psychische Gewalt sei das nicht möglich. Für psychische Gewalt gebe es weder eine Definition, noch einen Tatbestand im Strafgesetzbuch. Sie sei nach der Konvention definiert als "Mittel zur Kontrolle des Opfers sowohl im Frühstadium einer Spirale aus Gewalt und Misshandlung als auch während des gesamten Verlaufs". Den Tätern gehe es darum, ihre Opfer zu isolieren, zu kontrollieren, zu bedrohen und einzuschüchtern.

In Österreich hat es Tradition, dass private Organisationen (NGOs) eine führende Rolle im Umgang sowohl mit Opfern als auch mit Tätern einnehmen. Bei den Tätern liegt ein großer Teil der Verantwortung beim Verein "Neustart". Dessen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind unter anderem in der Bewährungshilfe im Auftrag der Justiz beschäftigt. Sie arbeiten mit 600 Sexualstraftätern pro Jahr. Auch Männerberatungsstellen bieten Täterarbeit an, etwa Anti-Gewalt-Programme. In den vergangenen Jahren entwickelte sich die Täterarbeit von einer "täterzentrierten" zu einer "opferschutzorientierten" Täterarbeit. Im Mittelpunkt steht eine Gefährdungseinschätzung. Im Innenministerium wurde dazu ein Analyse-Instrument entwickelt. Zudem werden in einigen Bezirken "multi-institutionelle Fallkonferenzen" (MARACs) angewendet. Den BeamtInnen kommt dabei allerdings große Ermessensfreiheit zu. Wenn es zu Fehleinschätzungen kommt und der Gefährder eine Straftat setzt, gibt es der GREVIO-Gruppe zufolge wenig Möglichkeiten, den Staat oder die BeamtInnen zur Rechenschaft zu ziehen. Nach Ansicht der ExpertInnen der GREVIO-Gruppe sollte hier häufiger von Disziplinarmaßnahmen Gebrauch gemacht werden.

Für Schadenersatzansprüche gibt es in Österreich geregelte Sätze. Für körperliche Verletzungen sind Pauschalentschädigungen vorgesehen – in der Höhe von 2.000 bis 4.000 Euro bei schweren Körperverletzungen (§ 84 Strafgesetzbuch) sowie von 8.000 bis 12.000 Euro bei Körperverletzungen mit Dauerfolgen (§ 85 StGB). 2014 beispielsweise wurden 1.200 Anträge an die Gerichte gestellt; in 75 Prozent der Fälle wurde den Opfern ein Schadenersatz zugesprochen. In den 600 Fällen, in denen Frauen Antrag auf Schadenersatz gestellt hatten, war das in 70 Prozent wegen sexueller Gewalt und in 30 Prozent wegen körperlicher Angriffe. 150 Anträge führten zu monatlichen Ersatzleistungen.

Schwachpunkt im Umgang mit gewaltbetroffenen Migrantinnen

Einen Schwachpunkt bei Schadenersatzansprüchen ortet die GREVIO-Gruppe bei Migrantinnen: Sie haben keinen Anspruch nach dem Verbrechensopfergesetz (VOG), wenn sie sich zum Zeitpunkt der Tat unrechtmäßig in Österreich aufgehalten haben oder wenn ihr Herkunftsland über eine vergleichbare Entschädigungsregelung verfügt. Es sei nicht realistisch zu glauben, dass die Frauen ihre Ansprüche in ihrem Herkunftsland durchsetzen könnten, betonten die GREVIO-ExpertInnen. Hinzu komme, dass Regressforderungen der Opfer an die Täter ihre eigene finanzielle Stellung schwächen würden – vor allem dann, wenn die Täter dann nicht mehr in der Lage seien, dem Opfer Unterhalt zu zahlen.

Auch für Kinder bzw. Mütter mit Kindern gebe es Schwierigkeiten: Mütter mit Kindern über 14, wenn es Burschen sind, bekommen in Opferschutzeinrichtungen oft keine Unterkunft. Für Kinder unter 14 gelten Betretungsverbote automatisch, wenn sie in Bezug auf deren Mutter ausgesprochen wurden. Für Kinder über 14 ist das nicht so. Das wirft Probleme auf, wenn beispielsweise einem weggewiesenen Vater ein Besuchsrecht eingeräumt ist.

Studien belegen, dass Kinder als Opfer oder Zeugen von Gewalttaten in der Familie häufig mit psychischen Problemen kämpfen. Ihre Schwierigkeiten werden anfangs oft als "Auffälligkeit des Kindes selbst" wahrgenommen. Auf die Wurzeln stößt die Gesellschaft oft erst, wenn sie beispielsweise Lehrerinnen und Lehrer als solche identifizieren.

Für Migrantinnen ist es nicht nur schwierig, Schadenersatz zu beanspruchen – sie haben es laut der GREVIO-Gruppe generell schwerer, sich Gehör zu verschaffen. Einerseits hätten sie es aufgrund ihrer eigenen kulturellen Zugangsweise schwerer, sich jemandem anzuvertrauen. Im Asylverfahren und auch als Migrantinnen würden sie nicht "als eigene Person wahrgenommen". Im Asylverfahren kämen sie oft nicht allein zum Interview – der gewalttätige Mann sitze mitunter neben der Frau. Die GREVIO-ExpertInnen fordern daher, Frauen in ihren Asylverfahren allein zu interviewen. Die Beamtinnen und Beamten des "Bundesamts für Fremdenwesen und Asyl" (BFA) und auch die DolmetscherInnen müssten dahingehend ausgebildet werden, Anzeichen von Gewalt zu erkennen. Sie müssten auch in Hinblick auf Zwangsheirat und weibliche Genitalverstümmelung geschult werden.

Unterschiede in der Ausbildung verschiedener Berufsgruppen

In der Aus- und Fortbildung gibt es laut dem GREVIO-Bericht beträchtliche Unterschiede. Polizistinnen und Polizisten würden in ihrer Grundausbildung flächendeckend zu Gewaltthemen ausgebildet; spezielle PräventionsbeamtInnen der Polizei erhielten zusätzliche Aus- und Fortbildungen. Auch im Gesundheitssystem habe es in den letzten Jahren Fortschritte gegeben, um ÄrztInnen, KrankenpflegerInnen und PsychotherapeutInnen auf das Erkennen von Gewaltanzeichen zu sensibilisieren. In Krankenhäusern sind Kinder- bzw. Opferschutzgruppen eingerichtet, und zwar verpflichtend für Krankenanstalten bestimmter Größe. Ärztinnen und Ärzte sind verpflichtet, Todesfälle oder Fälle schwerer Gewaltanwendungen der Polizei bzw. der Staatsanwaltschaft anzuzeigen.

Auf dem Gebiet der Ausbildung bei Juristinnen und Juristen gibt es Nachholbedarf. Erst nach dem Studium gibt es laut den GREVIO-ExpertInnen im richterlichen Vorbereitungsdienst für StaatsanwältInnen und RichterInnen Informationen für den Umgang mit Opfern sowie über sexuelle und andere Formen der Gewalt gegen Kinder. Zum Thema Gewalt gegen Frauen als Form "geschlechtsspezifischer Gewalt" gebe es keine Seminare. Für Journalistinnen und Journalisten wurden in der Kampagne "GewaltFREI" Richtlinien entwickelt, wie sie in ihren Berichten und Reportagen sensibel mit dem Thema Gewalt gegen Frauen umgehen.

Ein Problem orten die GREVIO-ExpertInnen in der Verurteilungsrate. Die polizeilichen Ermittlungen würden sich bei Gewalt gegen Frauen häufig auf Opferaussagen und Vernehmungen der Täter beschränken. Eine Tatortarbeit oder Beweiserhebung wie bei anderen Delikten sei oft nicht möglich in Fällen häuslicher Gewalt, Stalking, Zwangsheirat, sexueller Gewalt oder weiblicher Genitalverstümmelung. Auch beim Umgang mit Opfern gebe es Aufholbedarf. Die Polizei garantiere zwar, dass Frauen von Polizistinnen befragt würden. Bei einem Frauenanteil von 14 Prozent in der Polizei komme es jedoch mitunter zu Wartezeiten. Einen gravierenden Mangel orteten die ExpertInnen der GREVIO-Gruppe darin, dass es keine Vergewaltigungskrisenzentren in Österreich gebe.

Sexualdelikte weisen grundsätzlich eine hohe Dunkelziffer auf. Niedrige Verurteilungsquoten führen wohl kaum dazu, dass das Dunkelfeld aufgehellt wird. Von den 937 im Jahr 2014 angezeigten Fällen wegen "fortgesetzter Gewaltausübung" (§ 107b StGB) erhoben die Staatsanwaltschaften in 924 Fällen Anklage. Zu Verurteilungen kam es in diesem Jahr in 190 Fällen. Bei Stalking-Fällen kam es 2014 zu 239 Verurteilungen, während 2.196 Fälle angezeigt worden waren.

Besorgt über Anwendung des "außergerichtlichen Tatausgleichs"

Besonders "besorgt" äußern sich die GREVIO-ExpertInnen über die häufige Anwendung von Diversionsmöglichkeiten. Eine davon, der "außergerichtliche Tatausgleich" (ATA), werde besonders oft angewendet. Das ist eine Art Mediation: Der Täter muss sich zur Tat bekennen, sich beim Opfer entschuldigen und den Schaden wiedergutmachen; Voraussetzung ist, dass das Opfer dem ATA zustimmt. Die MitarbeiterInnen des Vereins "Neustart" handeln im Auftrag der Justiz pro Jahr 1.500 Straftaten häuslicher Gewalt per ATA ab. Daten über die Häufigkeit der diversionellen Anwendung bei häuslicher Gewalt insgesamt gebe es nicht. Nach Ansicht der ExpertInnen der GREVIO-Gruppe ist die Anwendung des ATA mit der Erfüllung der "Istanbul-Konvention" unvereinbar.

Besorgnis äußern die GREVIO-ExpertInnen auch über die Einsetzung einer nationalen Koordinationsstelle, wie sie in der "Istanbul-Konvention" nötig ist. Diese hätte die Aufgabe, Maßnahmen gegen die in der Konvention genannten Gewaltformen zu koordinieren, umzusetzen, zu beobachten und zu evaluieren. Ohne Aufstockung des Budgets werde das nicht möglich sein. Das Bundesministerium für Gesundheit und Frauen verfügte 2014 über fünf Millionen Euro für den Bereich Gewalt gegen Frauen. 3,6 Millionen Euro wurden zur Finanzierung der neun Gewaltschutzzentren in den Bundesländern aufgewendet. Mit 1,06 Millionen Euro im Jahr 2014 wurde das Programm "ein friedliches Miteinander, Gewaltprävention und Integration" gefördert. Somit blieb kaum etwas übrig für die Prävention, Strategieplanung und für die Erfolgskontrolle, so der Bericht. (Schluss) gb