Volksanwaltschaftsbericht: Menschenwürdige Pflege braucht mehr Geld und Personal

Wien (PK) – Das Pflegegeld müsse in allen Pflegestufen um 30% angehoben und jährlich valorisiert werden. Das ist eine der Empfehlungen, die von der Volksanwaltschaft (VA) in ihrem Tätigkeitsbericht 2018 (III-240 d.B. und III-683-BR/2019 d.B. ) an die Regierung gehen. Durch höhere Leistungen auch für Menschen mit geringem Pflegebedarf könnten diese Personen eher daheim betreut werden, so die Volksanwaltschaft, deren Menschenrechtskommissionen bei Besuchen in Alten- und Pflegeheimen letztes Jahr massiven Personalmangel orteten. In mehr als der Hälfte der Heime fehlte es im Nachtdienst an diplomiertem Personal, in 70% der Fälle erhielten überlastete Pflegekräfte keine Supervision und häufig wurde zum Ausgleich von Personalmangel eine "bedenkliche Medikation" eingesetzt, heißt es im Bericht.

In ihren Einleitungsworten bilanzieren die drei VolksanwältInnen Gertrude Brinek, Peter Fichtenbauer und Günther Kräuter nicht nur das Arbeitsjahr 2018, sondern grundsätzlich die Tätigkeit der Volksanwaltschaft und ihre Weiterentwicklung, gerade in Hinblick auf die Menschenrechtskontrolle. Immerhin geht heuer die sechsjährige Amtsperiode der VolksanwältInnen zu Ende, eine Verlängerung wäre nur für Fichtenbauer und Kräuter möglich. Brineks Amtszeit wurde bereits einmal verlängert, sie muss daher gemäß Bundesverfassung jedenfalls aus dem Gremium ausscheiden.

Beschwerderückgang aufgrund sinkender Asylzahlen

2018 registrierte die Volksanwaltschaft bei der nachprüfenden Verwaltungskontrolle mit 16.263 Beschwerden über Behörden im Vergleich zu 2017, als sie über 20.000-mal kontaktiert worden war, insgesamt weniger Anliegen. Erklärt wird dies unter anderem mit dem Rückgang an Asylverfahren bzw. den diesbezüglichen Beschwerden. Hinsichtlich der insgesamt 4.876 Prüfverfahren auf Bundesebene löste im Vorjahr somit der Bereich Arbeit und Soziales mit 30% den langjährigen Spitzenreiter Inneres (23%) ab. 19% der Verfahren leitete man aufgrund von Beschwerden über die Justiz ein. In den 9.546 abgeschlossenen Prüfverfahren wurden bei 1.748 Fällen (18%) ein Missstand aufgedeckt. Beinahe jede fünfte Beschwerde war also berechtigt.

Auf Landes- und Gemeindeebene ist schon seit mehreren Jahren das Sozialwesen das am meisten geprüfte Feld. So entfielen auch 2018 ein großer Teil der 2.970 Prüffälle – 29,9% – auf soziale Themen wie Mindestsicherung, Jugendwohlfahrt und Angelegenheiten von Menschen mit Behinderung. Im Länderranking bei den Prüfverfahren belegten die ersten drei Plätze Wien (36 %), Niederösterreich (19,9 %) und die Steiermark (13,9 %).

Falls es keine hinreichenden Anhaltspunkte für einen Missstand in der Verwaltung gab oder die Volksanwaltschaft bei einer Beschwerde formal nicht zuständig war, versuchte die Ombudseinrichtung dennoch, den Betroffenen mit Informationen über weiterführende Beratungsangebote zu helfen. Schließlich sieht sich die Volksanwaltschaft als letzte Anlaufstelle für Personen, die mit Behörden in Konflikt geraten. Überdies kann sie bei konkretem Verdacht auf einen Missstand in der Verwaltung auch sogenannte amtswegige Prüfverfahren einleiten. Im Vorjahr geschah dies 108-mal.

Für die präventive Menschenrechtskontrolle, deren Mandat auf Abkommen der Vereinten Nationen beruht, hat die Volksanwaltschaft sechs Kommissionen eingerichtet. Diese führten im Berichtsjahr insgesamt 520 Kontrollen durch, vorrangig in Einrichtungen, wo Menschen in ihrer Freiheit beschränkt sind. Konkret sind das Justizanstalten, Polizeianhaltezentren, Alten- und Pflegeheime, psychiatrische Abteilungen und Jugendwohlfahrtseinrichtungen. 44-mal wurden Polizeieinsätze beobachtet, nur 6% der Kontrollen erfolgten angekündigt.

Rentenkommission: Großteil der Anträge stattgegeben

Neben der VA-Leistungsdokumentation anhand von Kennzahlen zur Prüftätigkeit und von exemplarischen Fällen mit Fokus auf die häufigsten Beschwerdethemen bietet die Volksanwaltschaft in ihrem Bericht Hinweise an den Gesetzgeber, wo Reformbedarf besteht. Überdies stellt der Bericht die Arbeit der seit 2017 in der Volksanwaltschaft beheimateten Rentenkommission dar, die sich mit Fragen zur Entschädigung von Heimopfern befasst und Betroffenen zu berechtigten Ansprüchen verhilft. In 322 von 338 Fällen sprach sich die Kommission im Berichtsjahr für die Zuerkennung der Heimopferrente aus. Der Kreis der Anspruchsberechtigten wurde letztes Jahr auf Betreiben der Volksanwaltschaft vom Nationalrat erweitert. Entschädigt werden folglich neben Personen, die zwischen 1945 und 1999 in einem Heim des Bundes, der Länder, der Kirche oder in einer Pflegfamilie Gewalt erlitten hatten, auch Personen, die in Krankenhäusern, psychiatrischen Einrichtungen, Heilanstalten und Kinderheimen misshandelt wurden.

Die Heimopferrente ist laut Volksanwaltschaft nicht nur eine wichtige finanzielle Hilfe für viele ehemalige Heim- und Pflegekinder, deren erlittene Misshandlungen, Missbrauch und Demütigungen jahrzehntelang totgeschwiegen oder verharmlost wurden. Die Rente habe auch symbolische Bedeutung, weil der Staat damit die Verantwortung für die Geschehnisse übernehme.

Budget: Volksanwaltschaft musste 2018 Rücklagen nutzen

Ein eigenes Kapitel befasst sich mit Budget und Personal der Volksanwaltschaft. Demnach verfügte die Ombudsstelle 2018 über ein Budget von 11,6 Mio.€, wovon 300.000 € aus eigenen Rücklagen stammten. Ein zusätzliches Budget von 200.000 € war entsprechend dem Heimopfergesetz für die Auszahlungen der Rentenkommission vorgesehen. Exklusive der Menschenrechtskommissionen sind insgesamt 97 Personen in der Volksanwaltschaft tätig. Sie ist somit das kleinste oberste Organ der Republik. Dennoch – oder gerade deswegen- setzt man auf bürgernahe Kommunikation, wie am Beispiel der 212 Sprechtage mit VolksanwältInnen im Vorjahr geschildert wird. International ist die Volksanwaltschaft ebenfalls aktiv, vor allem im Rahmen des International Ombudsman Institute (IOI) zur weltweiten Förderung des Ombudsmankonzepts.

Pflege: Personalmangel führt zu Missständen

Die Sicherstellung menschenwürdiger Pflege war einer der Schwerpunkte, die sich die Volksanwaltschaft für ihre Arbeit 2018 gesetzt hatte. Zur Verbesserung der Situation in den Pflegeheimen, für deren Betrieb die Bundesländer zuständig sind, wird neben einheitlicher Standards auch die Bindung der Pflegefonds-Mittel - aktuell 336 Mio. € - an Qualitätskriterien empfohlen. Unabhängig davon sei dem starken Andrang zu stationären Einrichtungen mit generell erhöhten Pflegegeldleistungen entgegenzuwirken. Als grundsätzliche Erkenntnis der insgesamt 122 Besuche in Alten- und Pflegeheimen durch VA-Kommissionen im Vorjahr hält der Bericht fest, angesichts des schrumpfenden Arbeitskräftekontingents im Pflegebereich werde sich der Wettbewerb um Auszubildende und Fachkräfte deutlich verschärfen. Der Personalnotstand führe mancherorts sogar zu "struktureller Gewalt", wie zur Streichung wöchentlicher Dusch- und Badetage. Zur Attraktivierung des Pflegeberufs, um Missstände resultierend aus Personalmangel zu unterbinden, brauche es aber verbesserte Rahmenbedingungen wie gesundheitsfördernde Maßnahmen für das Personal in Pflegeeinrichtungen.

Bei den Verwaltungsprüfungen aufgrund von Beschwerden über das Pflegesystem erhob die Volksanwaltschaft im Vorjahr mehrere Fälle rechtswidriger Entziehung oder Herabsetzung des Pflegegelds. Um derartiges zu vermeiden, seien Versicherte spätestens zum Zeitpunkt der Begutachtung über den Zweck und Umfang jeder Untersuchung zu informieren, empfiehlt die Ombudsstelle. Außerdem müssten direkt Betroffene sich zu ihrem Pflegebedarf und ihrer Betreuungssituation äußern können. Viele Beschwerden erhielt die Ombudsstelle letztes Jahr bezüglich der "24-Stunden-Betreuung". Grund dafür waren oft nachträgliche Rückforderungen von Zuschüssen der öffentlichen Hand, weil die meist selbstständigen Betreuungskräfte nicht vorschriftsgemäß gemeldet waren. Weitere Beschwerdegründe waren Mängel in der Betreuungsleistung und Probleme mit den Vermittlungsagenturen.

Gelobt wird vor diesem Hintergrund, dass das Sozialministerium im Februar 2019 ein Gütesiegel für Pflegeagenturen zur Qualitätssicherung vorgestellt hat. Nötig ist aus VA-Sicht aber auch eine Überarbeitung der Förderrichtlinien des Bundes und der Länder, sodass Pflegebedürftigen aus dem Fehlverhalten Dritter – etwa verspätete sozialversicherungsrechtliche Meldungen von PflegerInnen – kein Nachteil erwächst. Eine bundeseinheitliche Lösung zur Klärung der Zuschussfrage fordert die Volksanwaltschaft überdies für Pflegeheimwechsel zwischen Bundesländern.

Neben Problemen im Pflegebereich gingen viele der 2018 durchgeführten 1.450 Prüfverfahren bei Bundesverwaltungsbehörden des Bereichs Arbeit, Soziales und Gesundheit laut Volksanwaltschaft auf Beschwerden zum Arbeitsmarktservice (AMS) und auf Probleme mit dem Pensionsversicherungsrecht zurück. Unverändert hoch sei das Beschwerdeaufkommen von Menschen mit Behinderung. Unter anderem wurde von der Behörde häufig verweigert, im Behindertenpass den Vermerk anzuführen, dass die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel unzumutbar ist.

Psychiatrie: Ausbau adäquater Versorgung hoch an der Zeit

Bei ihren Kontrollen in psychiatrischen Krankenhäusern bemerkten die VA-Menschenrechtskommissionen letztes Jahr erneut, dass wegen enger Räumlichkeiten mit bis zu sechs Betten PatientInnen oft keinerlei Rückzugsmöglichkeit vorfinden. Die Raumnot führe außerdem zu unwürdigen Fixierungen aggressiver PatientInnen, etwa am Gang oder in Anwesenheit anderer PatientInnen, wodurch der Eindruck einer "bedrohliche[n] Machtdemonstration" entstehe. Positiv kommentiert wird in diesem Zusammenhang die Gesetzwerdung von Registern psychiatrischer Krankenanstalten und Abteilungen, in denen freiheitsbeschränkende Maßnahmen zu erfassen sind (Krankenanstalten und Kuranstalten-Gesetzesnovelle 2018). Aus Sicht des Nationalen Präventionsmechansimus wäre das Register allerdings noch transparenter zu gestalten, unter anderem durch Auflistung der jeweiligen Unterbringungsgründe und Nennung der anordnenden Ärztin bzw. des anordnenden Arztes. Weiters sollten präventive Konzepte gegen sexuelle Übergriffe erarbeitet werden.

Ausbaubedarf besteht laut Volksanwaltschaft auch im extramuralen Bereich zur Behandlung chronisch psychisch Kranker sowie bei adäquaten Abteilungen der Kinder- und Jugendpsychiatrie. Wie schon in der Vergangenheit stellten die VA-Kommissionen im Vorjahr neuerlich fest, dass Minderjährige in stationärer psychischer Behandlung aus Kapazitätsgründen in der Erwachsenenpsychiatrie untergebracht waren.

Problematisch gesehen wird die Praxis permanenter Videoüberwachung in Psychiatrien, nicht nur hinsichtlich der datenschutzrechtlich geschützten Privatsphäre der PatientInnen, sondern auch in Zusammenhang mit der arbeitsrechtlichen Situation der Beschäftigten. Digitale Aufzeichnungen von Bilddaten seien jedenfalls der Datenschutzbehörde zu melden.

Asyl: Raschere Verfahren, aber Handlungsbedarf bei Anhaltungen

Im Asylbereich gab es 2017 einen Höhepunkt an Beschwerden, vor allem wegen überlanger Verfahrensdauern. 2.175 Asylwerbende beschwerten sich damals über das Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (BFA). Ein Jahr später hatte sich die Zahl der Personen, die in diesem Zusammenhang Beschwerde einlegten, auf 320 reduziert. In 248 diesbezüglichen Prüfverfahren stellte die Volksanwaltschaft eine Verletzung der Entscheidungspflicht fest. Dem Innenministerium zufolge wurden mittlerweile 185 der fraglichen Verfahren abgeschlossen, dazu kommen 1.888 Verfahren aus dem Jahr 2017 und 990 Verfahren aus dem Jahr 2016. Damit die Verfahrensdauer grundsätzlich kürzer wird, erklärte das BFA bereits 2017, ab Mitte 2018 alle Verfahren innerhalb der gesetzlichen sechsmonatigen Frist abzuschließen. Aus Sicht der Volksanwaltschaft spiegelt sich die erhöhte Abarbeitung der Verfahren sowohl im gesunkenen Beschwerdeaufkommen als auch in der hohen Zahl gemeldeter Abschlüsse wider.

Bei den vom BFA betriebenen Betreuungsstellen für Asylwerbende führten VA-Prüfungen laut Bericht zu wesentlichen Verbesserungen, besonders für dort untergebrachte Kinder und Frauen. So sorgte man an der Betreuungsstelle Schwechat mittels Kinderturnstunden und schulähnlichem Unterricht für einen strukturierten Tagesablauf. Kritisch vermerkt der Bericht jedoch Verzögerungen durch das BFA, etwa bei Aufenthaltstitelverfahren aus humanitären Gründen.

Verbesserungen in Polizeianhaltezentren (PAZ) warten wiederum dem Volksanwaltschaftsbericht zufolge vielfach noch auf Umsetzung. Beispielsweise habe das Innenministerium zwar verbesserte Hygienestandards, etwa die räumliche Abtrennung von Toiletten in Mehrpersonenzellen, zugesagt, aber noch nicht baulich realisiert. Beim PAZ Klagenfurt hatte der Nationale Präventionsmechanismus bereits 2016 eine Verbesserung der "desolaten Zustände", unter anderem fehlende Beleuchtung und Belüftung der Zellen, angeregt. Vom Innenministerium versprochene Adaptierungen lagen mit Redaktionsschluss nicht vor, zuletzt wurde ein Neubau des PAZ erwogen. Die Schulung von ExekutivbeamtInnen im Erkennen von Selbstmordabsichten Angehaltener sollte nach Meinung der Volksanwaltschaft für alle PAZ-Bediensteten verpflichtend sein. Derzeit müssen nur neue BeamtInnen das E-Learning-Modul "Suizidprävention im Anhaltebereich" absolvieren.

Meldegesetz-Novelle stößt auf Kritik

Eine am 1. März 2019 vom Nationalrat beschlossene Änderung des Meldegesetzes stößt auf Kritik bei der Volksanwaltschaft. Aufgrund der vom Innenministerium angestoßenen Novelle ist nunmehr die Ab- bzw. Ummeldung eines Wohnsitzes mit der Bürgerkarte über elektronische Signatur möglich. Bei Mietwohnungen werden aber die UnterkunftgeberInnen darüber von den zuständigen Meldebehörden nicht automatisch informiert, da ihnen im Abmeldeverfahren keine Parteienstellung zukommt. Zur Wahrung des rechtlichen Interesses von VermieterInnen, besonders bei Scheinanmeldungen, sei deswegen eine neuerliche Änderung des Meldegesetzes angebracht, so die Volksanwaltschaft. Sicherzustellung habe man jedenfalls eine Vereinheitlichung der Informationsweitergabe an die EigentümerInnen, wird auf die unterschiedliche Praxis der Gemeinden als Meldebehörden hingewiesen.

Justiz: Straf- und Maßnahmenvollzug leiden unter Personalnot

Aus dem Bereich Justiz lagen der Volksanwaltschaft im Vorjahr 936 Beschwerden vor, wobei diese vielfach in die Zuständigkeit unabhängiger Gerichte fielen. Sehr wohl im VA-Aufgabenbereich lag jedoch die Überprüfung des Straf- und Maßnahmenvollzugs. 52 derartiger Einrichtungen besuchte der Nationale Präventionsmechanismus (NPM) 2018, wobei der Fokus auf die Bereiche Gesundheitswesen, Lebens- und Aufenthaltsbedingungen sowie Frauen im Vollzug gerichtet wurde. Das Justizministerium hat laut Bericht bislang 32% der insgesamt 632 NPM-Empfehlungen an die Vollzugsverwaltung umgesetzt.

Dem Personalmangel im Strafvollzug widmete 2018 der NPM besonderes Augenmerk. Überlange Einschlusszeiten beziehungsweise geringes Arbeitsangebot seien Folgen der personellen Unterbesetzung in den Justizanstalten, lautet der Befund. Neben mehr Personal brauche es vielfach auch bauliche Maßnahmen, um ausreichend Beschäftigungsmöglichkeiten sicherzustellen. Gerade in den Frauenabteilungen bestünden hier große Mängel, geht aus dem VA-Bericht hervor.

Mangel an medizinischem Personal ist Hauptkritikpunkt der Volksanwaltschaft am derzeitigen Maßnahmenvollzug. Für eine angemessene psychologische Versorgung der im Rahmen einer psychischen Erkrankung straffällig gewordenen InsassInnen gebe es nicht ausreichend Ressourcen. Die VA-Kommissionen im Maßnahmenvollzug waren zudem häufig mit Beschwerden über die Qualität jener Gutachten konfrontiert, die für eine bedingte Entlassung ausschlaggebend sind. Für die erforderliche Diagnostik fehle meist die nötige Zeit, wird der Qualitätsmangel erklärt. Mit dieser Bestandsaufnahme appelliert die Volksanwaltschaft erneut an die Regierung, eine Reform des Maßnahmenvollzugs rasch umzusetzen. Einhergehen damit solle eine bessere Entlohnung der im Vollzug tätigen MedizinerInnen.

Nicht zuletzt aufgrund personeller Unterbesetzung kommt es laut Volksanwaltschaft in Justizanstalten immer wieder zu Verletzungen der staatlichen Fürsorgepflicht gegenüber Strafgefangenen, etwa bei gewalttätigen Übergriffen unter InsassInnen. So wurde in der JA Hirtenberg eine Rasiermesserattacke eines Häftlings gegen einen Mitinsassen zu spät bemerkt, außerdem kam es danach zu keiner Durchsuchung des Haftraums, obwohl Täter wie Opfer für Medikamentenmissbrauch bekannt und zum Zeitpunkt der Tat entsprechend berauscht waren. Anhand dieses Falls mahnt der Nationale Präventionsmechanismus eine effektive Behandlung von Substanzgebrauchsstörungen bei Häftlingen ein. Jede Justizanstalt solle über ein "multiprofessionelles Behandlungsteam" aus internen und externen PsychiaterInnen sowie JustizwachebeamtInnen verfügen.

In Bezug auf bauliche Mängel in Justizanstalten (JA) führt der Bericht unter anderem die "beklemmende Enge" und lange Wartezeiten in den Einstellhafträumen der JA Wien-Josefstadt an, sowie Hafträume ohne Sitzgelegenheiten in der JA Ried und fehlende bauliche Abtrennungen von WC-Anlagen bei Mehrpersonenhafträumen in der JA Stein.

Erwachsenenschutz vielversprechend gestartet

Das am 1. Juli 2018 in Kraft getretene Erwachsenenschutzgesetz, durch das die Sachwalterschaft mit einer "Erwachsenenvertretung" ersetzt wurde, scheint großteils die Erwartungen zu erfüllen. Hauptziel des neuen Vertretungsmodells für in ihrer Entscheidungsfähigkeit eingeschränkte Personen war, den Betroffenen eine verbesserte Rechtsposition zu geben. Tatsächlich reduzierten sich letztes Jahr nach Angaben der Volksanwaltschaft die Beschwerden zum Sachwalterrecht um rund ein Drittel. Die Neuerungen würden gut angenommen und vollzogen, folgert der Bericht. Besonders begrüßt wird die offenbar gute personelle Ausstattung der Erwachsenenschutzvereine, von denen die Abklärung im gerichtlichen Verfahren zur Bestellung eines Erwachsenenvertreters durchgeführt wird. Ungeachtet dessen will die Volksanwaltschaft genau beobachten, ob die vorgesehene Qualitätssicherung der Rechtsanwalts- und Notariatskammern greift und ein entsprechendes Beschwerdemanagement etabliert wird. (Schluss) rei