697/AE XX.GP
der AbgeordnetenMag. Haupt, Dolinschek, Meisinger, Madl, Gaugg, Haller
betreffend dauerhafte Sicherung der Pensionen durch Umstellung auf ein Drei - Säulen - Modell
Österreich gab 1995 fast 30 Prozent des BIP. d.h. 694 Mrd. Schilling, für soziale Sicherheit aus.
Bei weitem der größte Teil des Sozialbudgets entfällt auf das Pensionsversicherungssystem. Mit
74,1 Mrd. Schilling (1996) bildet der Bundeszuschuß eine der größten Aufwandspositionen für
den Bund. Berücksichtigt man auch die Ruhestandsbezüge der Beamten, so erreicht die finan -
zielle Belastung aus dem Titel Altersversorgung für den Bund 143,4 Mrd. Schilling, für die
gesamte öffentliche Hand 182,8 Mrd. Schilling (1996).
Die effektive Pensionsbelastung lag 1965 bei 417 Pensionisten je 1.000 Beitragszahler, stieg bis
1988 auf 601 und erreichte nach einem kurzen Rückgang 1996 wieder einen Höchstwert von
616 (Unselbständige 584, Selbständige 808). In den kommenden 25 Jahren wird sich der Anteil
der Bevölkerung im Pensionsalter an der Gesamtbevölkerung von zur Zeit einem Fünftel auf ein
Drittel erhöhen, und das Verhältnis zur Bevölkerung im Erwerbsalter wird sich von derzeit gut
31 Prozent auf 62 Prozent verdoppeln. Bis 2030 wird ein Wachstum der Zahl der über 60
Jährigen um 73 Prozent und einer Abnahme der Bevölkerung im erwerbstätigen Alter um 12
Prozent prognostiziert. Die Erwerbsquote der Bevölkerung über 55 Jahren zählt zur niedrigsten
im OECD-Raum: Trotz einer - im internationalen Vergleich - relativ niedrigen Arbeitslosen-
quote sind in Österreich im Alter zwischen 55 und 64 Jahren nur 42,6 Prozent der Männer und
18,8 Prozent der Frauen erwerbstätig.
Spätestens seit der Studie des Beirates für Wirtschafts - und Sozialfragen im Jahre 1991 ist
bekannt, daß das derzeitige, gesetzlich verankerte Pensionsversieherungssystem und die dort
zugesicherten Leistungen auf Dauer unfinanzierbar sind. Die zur Weiterführung des Systems in
seiner bisherigen Form notwendigen Beitrags - bzw. Steuererhöhungen würden zu einer Aufkün -
digung des sogenannten „Generationenvertrags“ führen, d.h. der im Berufsleben stehenden Ge -
neration kann die Aufbringung der auf Grund des Umlageverfahrens notwendigen Mittel nicht
zugemutet werden. Bisher hat man sich mit einer "schleichenden“ Reduzierung der Leistungen
durch eine schlechte jährliche Anpassung und Verschlechterungen des Pensionsrcchtes behol -
fen. Die Verlängerung der Ausbildungszeiten, die starke - vielfach unfreiwillige - Inanspruch -
nahme der Frühpension, die steigende Lebenserwartung der Bevölkerung und die damit wach -
sende Zahl der Leistungsempfänger bedeuten aber, daß diese bisher gesetzten Maßnahmen bei
weitem nicht ausreichen, um das System auf Dauer bei zumutbaren Pensionshöhen finanzierbar
zu machen.
Aus einer Studie der EU - Kommission (Bacchielli, 1996) ergibt sich - ausgehend von plausiblen
Wachstumsannahmen, allerdings der weniger plausiblen Annahme der Vollbeschäftigung - für
die 20 bis 59 Jährigen bei der Ausgangsersatzrate von 75 Prozent, daß Österreich entweder den
Beitragssatz um 53 Prozent auf fast 35 Prozent erhöhen oder die Ersatzrate um 45 Prozent auf
knapp unter 50 Prozent senken oder das faktische Pensionsantrittsalter um fast 11 Jahre auf 68
Jahre anheben müßte, um die Auswirkungen des Alterungsprozesses auf das Pensionssystem
auszugleichen.
Die jüngste, im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales erstellte
Studie von Rürup (1997) schätzt den Anpassungsbedarf ähnlich wie die EU - Kommission; so
müßte im Status-quo-Szenario der implizite Beitragssatz (also die Finanzierung ohne Bundes -
beitrag) um et‘va 60 Prozent steigen, um die Finanzierbarkeit zu gewährleisten.
Rürup machte folgende Reformvorschläge:
- Umstellung der Bemessungsgrundlage auf das gesamte Lebenseinkommen oder zumindest
Ausdehnung auf einen längeren Zeitraum von 20 bis 25 Jahren
einheitliche Steigerungsbeträge je Versicherungsjahr, Ausrichtung des Abschlags- und
Aufschlagssatzes nach versicherungsmathematischen Grundsätzen, gesetzliches Pensionsan-
trittsalter als Referenz für ein Bonus-Malus-System
- Wegfall des Verbraucherpreises als Untergrenze der Pensionsanpassung
- rasche Angleichung des Pensionsantrittsalters von Männern und Frauen ab 2005 innerhalb
von zehn Jahren
- Erweiterung des Versichertenkreises auf alle Erwerbstätigen
- Verknüpfung von beitrngslosen Ersatzzeiten mit einer versicherungsmathematisch adäquaten
Transferzahlung der zuständigen sozialpolitischen Institution (z.B. Kindererziehungszeiten
aus dem Familienlastenausgleichsfonds, Wehrzeiten aus dem lleeresbudget usw.)
- Fixierung des Bundesbeitrags und Dynamisierung nach einer feststehenden Formel
- Einschränkung des Zugangs zur Pension wegen geminderter Arbeitsfähigkeit
stärkere Beteiligung der Arbeitslosenversicherung an der Finanzierung vorzeitiger Alterspen -
sionen
- Anreize zum Ausbau der zweiten und dritten Säule der Altersvorsorge
- demographische Korrekturfaktoren für die Pensionsanpassungsformel
Diese N4aßnahmen sind durch die Pensionsreform 1997 (ASRÄG 1997) leider nur in kaum
wirksamen Bruchstücken enthalten. Die künftige Finanzierungskrise des Pensionssvstems ist
daher in keiner W‘eise abgewendet. Je später eine Reform in diesem Bereich aber erfolgt, umso
gravierender müssen die Einsehnitte für die Versicherten sein. Da Beitragserhöhungen, d.h.
zusätzliche Belastungen der Erwerbstätigen und Erhöhungen des Bundeszuschusses nur schwer
durchsetzbar sind bzw. auch künftig an den Finanznöten des Budgets scheitern werden, läuft
diese Politik der Bundesregierung auf eine Kürzung der Pensionen mit allen negativen Folgen
für den Lebensstandard und die Kaufkraft der älteren Generation hinaus. Zudem werden die
jetzt Aktiven nicht zu objektiv notwendigen Pensionsvorsorgemaßnahmen motiviert, sondern
die Bevölkerung mit dem uneinhaltbaren Versprechen, die Pensionen seien auf Dauer gesichert,
in einer trügerischen Sicherheit gewiegt.
Die Pensionsreform 1997 ist aus diesen Gründen auch auf massive Expertenkritik gestoßen. Der
von der Bundesregierung bestellte Gutachter Prof. Rürup bezeichnete sie als völlig unzu -
reichend. Sie werde zur Folge haben, daß innerhalb der nächsten zehn Jahre weitere Reform-
schritte erforderlich sein würden, die neuerlich erhebliche Leistungskürzungen beinhalten
müßten.
Im Hinblick auf die bereits in den letzten Jahren erfolgten deutlichen Leistungskürzungen im
Pensionsrecht kritisierte z.B. auch die Bundesarbeitskammer, daß mit dem ASRÄG 1997
neuerlich eine Pensionsreform mit gravierenden Einsehnitten in das Leistungsrecht des ASVG
durchgeführt wurde, ohne daß ein Gesamtkonzept zur langfristigen Sicherung der Pensionen
vorliegt.
Durch diese fortgesetzte Politik der Leistungskürzungen hat die Bundesregierung den Genera -
tionenvertrag implizit aufgekündigt. Notwendig ist nicht eine weitere ‚"Pensionsreform“, son -
dern ein umfassendes, faires, sozial ausgewogenes, auf einen Zeitraum von etwa 30 bis 40
Jahren angelegtes Gesamtkonzept, das auch den heute 20 Jährigen eine realistische Perspektive
für ihre Altersversorgung bietet.
Der Übergang zu einem Drei - Säulen-Modell erfordert den Mut zur Einsicht, daß unser
bestehendes, allein auf dem Umlageverfahren basierendes Pensionssystem in Zukunft nicht
mehr die derzeitigen Leistungen erbringen kann, ohne daß - wie oben dargestellt - exorbitant
hohe Beiträge ein gehoben oder das Pensionsantrittsalters drastisch erhöhtet wird. Um derartige
Maßnahmen zu vermeiden, muß eine langsame, stetige Kürzung der Leistungen in Kauf genom -
men werden, die durch den gleichzeitigen Ausbau einer zweiten Säule, die auf dem Kapital -
deckungsverfahren beruht, abgefangen wird. Wichtig ist dabei auch, daß einer effizienten
Arbeitsmarktpolitik, die auf ein möglichst hohes Beschäftigungsniveau abzielt, der absolute
Vorrang eingeräumt wird. Unabdingbar ist auch die Durchführung einer Steuerreform, die durch
Entlastung des Arbeitseinkommens einen zusätzlichen Anreiz zur Bildung von Kapital setzt.
Die Antragsteller schlagen daher folgendes Drei - Säulen - Modell der Pensionssicherung vor:
ErsteSäule: Basispension für alle Erwerbstätigen
Das bestehende Umlageverfahren soll zu einer Basispension für alle Erwerbstätigen umgestaltet
werden. Die Basispension dient der Grundabsicherung des Alters und muß gewährleisten, daß
auch in den unteren Einkommensgruppen im Regelfall eine Pension erreicht wird, die eine
gesicherte, über dem Existenzminimum liegende Lebensführung ermöglicht.
Die Pensionsansprüche sollen grundsätzlich durch Beitragszeiten erworben werden. Bisher bei -
tragsfreie Zeiten sollen nach den maßgebenden Kriterien den in Betracht kommenden Budgets
zugeordnet und von diesen finanziert werden (z.B. Kindererziehungszeiten vom Familien -
1 astenausgle ichsfonds, Präsenzdienstzeiten vom Budget für Eandesverteidigung, Arbeits -
losenzeiten vom Budget der Arbeitsmarktverwaltung).
Die Höchstbeitragsgrundlage des Arbeitnehmeranteils der Pensionsbeiträge soll aufgehoben
werden und sämtliche Erwerbseinkünfte sollen mit einem entsprechend niedrigeren Beitragssatz
solidarisch zur Beitragsleistung herangezogen werden. Durch die Absenkung des Beitragssatzes
wird es auch Beziehern niedrigerer Einkommen ermöglicht, die freiwerdenden Beträge in ein
Kapitaldeckungsverfahren zu investieren. Die Pensionsbemessungsgrundlage hingegen soll
eingefroren werden und somit tendenziell sinken. was längerfristig zu einer Angleichung des
Niveaus der auf dem Umlageverfahren beruhenden Pensionen führen wird.
Dadurch wird auch das Verhältnis der Pensionen zu den Arbeitseinkommen (Ersatzrate) allmäh -
lich abgesenkt und dem Niveau einer Grundabsicherung angepaßt werden. Diese Umstellung
muß langfristig vorhersehbar sein, damit genügend Zeit zu Ausbau anderer Alterssicherungs -
svsteme durch Kapitaldeckung bleibt. Mittelfristig kann dies zu einer Senkung der Beiträge
führen, wodurch wiederum Mittel zum verstärktem Ausbau des Kapitaldeckungsverfahrens frei
werden.
Zweite Säule: Pensionskasse
Die zweite Säule bildet ein System der verptlichtenden betrieblichen Altersvorsorge durch Pen -
sionskassen, zu dem Arbeitgeber und Arbeitnehmer beitragen (eine entsprechende Regelung
muß auch für Selbständige und
Beamte geschaffen werden). In die zweite Säule sollen auch die
künftigen Abfertigungsansprüche eingebracht werden, woraus sich eine laufende Beitragslei -
stung von vier Prozent des Erwerbseinkommens ergibt. Alle Beitragsleistungen in der zweiten
Säule sollen steuerlich entsprechend berücksichtigt werden. Der Kapitalstock sowie weitere
freiwillige Beitragslelstungen der Arbeitnehmer garantieren einen nach dem Kapitaldeckungs -
prinzip entstehenden Pensionsanspruch, der den zu erwartenden Rückgang der Leistungen der
ersten Säule ausgleicht. Beim Kapitaldeckungsverfahren bilden die Versicherten in ihrem
Arbeitsleben durch Sparen Kapital: im Alter bestreiten sie ihren Lebensunterhalt ganz oder
teilweise von dem angesparten Kapital und den darauf anfallenden Erträgen.
Der Vorteil des Kapitaldeckungsverfahrens liegt in der höheren Ertragsrate dieses Verfahrens.
In der Bundesrepublik Deutschland betrug beispielsweise im Zeitraum von 1970 bis 1994 die
reale Kapitairendite 4,7 % gemessen an der Sachkapitairendite, und 4,1 % gemessen an der mit
dem Preisindex für die Lebenshaltung bereinigten Wertpapierrendite: die Zunahmerate des
realen Bruttoarbeitseinkommens, die der Entlohnung des Faktors Arbeit entspricht und für das
Umlageverfahren maßgebend ist, war hingegen nur 2,4 % (vgl. Sachverständigenrat zur Begut -
achtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 1996/97).
Eine höhere Rendite des Kapitaldeckungsverfahrens bedeutet, daß ein Versicherter ein ge -
wünschtes Produkt, nämlich die Alterssicherung, beim Kapitaldeckungsverfahren günstiger
haben kann. Anders formuliert: Wenn man Marktteilnehmer zwingt, das Umlageverfahren zu
nutzen, so haben sie höhere Kosten, eine Alterssicherung zu erwerben „.
Der Vorteil des Kapitaldeckungsverfahrens wird im genannten Gutachten mit folgendem Bei -
spiel erläutert:
"Unter der Annahme, daß das Kapitaldeckungsverfahren eine höhere Rendite aufweist als
das Umlaufverfahren, impliziert eine gegebene Rentitenzahlung im Kapitaldeckzungsver -
fahren einen geringeren Beitrag als im Umlageverfahren, wie durch eine einfache finanz -
mathematische ex ante Berechnung gezeigt werden kann. Betrachtet wird die Situation
für den Standardrenner mit 45 Jahren Erwerbstätigkeit bei durchschnitlichem Arbeits -
einkommen. Die Renditen des Umlageverfahrens (2 v.H.) und die des Kapitaldeckungs -
verfahrens (4 v.H ) werden in Anlahnung an die bislang empirisch beobachteten Größen -
ordnungen gesetzt und enthalten bereits die jeweiligen Verwaltungskosten. Damit ein
heute ins Berufsleben startender Erwerbstätiger bei Eintritt in den Ruhestand eine dem
heutgen Rentenniveau entsprechende Standardrente erhalten kann, sind - über den Bar -
wert einer dynamischen Rente mit der Laufzeit von 15 Jahren berechnet - konstante
monatliche Beiträge von rund 530 DM erforderlich (Rentenlaufzeit 20 Jahre. 680 DM).
Dem steht ein monatlicher Beitrag von derzeit etwa 820 DM (einschließlich Arbeit -
geberbeitrag) im Umlageverfahren gegenüber, der sich jedoch bei konstantem Beitrags -
satz entsprechend der Einkommensentwicklung erhöht. Würde man umgekehrt die
gleichen Beträge wie im Umlageverfahren in ein kapitalgedecktes Alterssicherungssystem
einzahlen, so könnte hieraus in 45 Jahren eine monatliche dynamische Rente von etwa
11.000 DM gezahlt werden (Renten laufzeit: 15 Jahre, etwa 8.650 DM bei einer
Rentenlaufzeit von 20 Jahren), gegenüber ungefähr 5.100 DM, die das Umlageverfahren
nach 45 Jahren bereitstellt.
Die mit der Anlage von Kapital zweifellos verbundenen wirtschaftlichen Risiken treffen auch
Alterssichertingssysteme, die nach dem Kapitaldeckungsverfahren organisiert sind. Diese Risi -
ken können durch eine Diversifizierung des Portfolios, durch eine funktionierende Versiche -
rungsaufsicht und durch eine effiziente Wettbewerbsordnung verringert, allerdings nicht voll -
ständig beseitigt werden. Das ist der
Preis für die höhere Ertragsrate.
Zur Risikominderung trägt jedoch in entscheidender Weise der Umstand bei, daß die Altersvor -
sorge nicht auf einem Verfahren allein, sondern auf den beiden Standbeinen Umlage - und
Kapitaldeckungsverfahren beruhen soll.
Dritte Säule: Eigenvorsorge
Als dritte Säule der Altersvorsorge muß die Eigenvorsorge forciert werden. Zu diesem Zweck
ist es erforderlich, die Prämienzahlung für Lebensversicherungen steuerlich zu entlasten (z.B.
hinsichtlich der Versicherungssteuer sowie der Lohn - und Einkommensteuer) und lediglich den
Bezug der Lebensversicherung zur Besteuerung heranzuziehen. Es sind somit die steuerlichen
Maßnahmen, die, beginnend mit dem 2. Abgabenänderungsgesetz 1977, den Anreiz zur frei -
willigen Altersvorsorge gedämpft haben, zu korrigieren. Insbesondere sind auch die durch das
Strukturanpassungsgesetz 1996 erfolgte Anhebung der Versiche rungssteuer auf Lebensver -
sicherungsprämien von drei auf vier Prozent und die weitgehende Einschränkung der Ab -
setzungsmöglichkeit für Lebensversicherungen bei der Lohn - und Einkommensteuer rückgängig
zu machen.
Die unterzeichneten Abgeordneten stellen daher den nachstehenden
Entsehließungsantrag:
Der Nationalrat wolle beschließen:
‚Die Bundesministerin für Arbeit, Gesundheit und Soziales wird ersucht, dem Nationalrat einen
Gesetzesentwurf zuzuleiten, der eine Modifikation und Ergänzung der bestehenden Pensions -
versicherung durch eine sukzessive Umstellung auf ein Drei - Säulen -Modell nach folgenden
Grundsätzen vorsieht:
Erste Säule: Das bestehende Pensionsversicherungssystem im Umlageverfahren soll zu einer
Basispension für alle Erwerbstätigen umgestaltet werden, die der Grundabsicherung im Alter
dient und gewährleistet, daß auch in den unteren Einkommensgruppen eine Pension erreicht
wird, die eine gesicherte, über dem Existenzminimum liegende Lebensführung ermöglicht.
Durch Einbeziehung aller Erwerbseinkommen, Aufhebung der Höchstbeitragsgrundlage bei
dem vom Versicherten zu tragenden Beitragsteil und Einfrieren der Höchstbemessungsgrund-
lage soll eine Beitragssenkung und eine langfristige Angleichung der Pensionshöhe ermöglicht
werden.
Zweite Säule: Neben der ersten Säule soll eine Altersvorsorge durch betriebliche Pensions -
kassen verpflichtend eingeführt werden, die durch Umwandlung der Abfertigungsansprüche in
eine laufende Beitragsleistung der Arbeitgeber in Höhe von 4 % des Bruttolohnes und
freiwillige Leistungen der Versicherten und Betriebe unter steuerlicher Berücksichtigung der
Beitragszahlungen finanziert wird.
Dritte Säule: Als dritte Säule der Altersvorsorge soll durch steuerliche Entlastung die Eigen -
vorsorge forciert werden."
In formeller Hinsicht wird die Zuweisung an den Ausschuß für Arbeit und Soziales vorge
schlagen.