Parlamentarische Materialien

1. Vorgeschichte

Schon der 1997 unterzeichnete Vertrag von Amsterdam hatte die Einberufung einer weiteren Regierungskonferenz zur Vorbereitung der Europäischen Union auf die Erweiterung vorgesehen. Das dem Vertrag von Amsterdam beigefügte „Protokoll über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union“ hatte dazu folgende Vorgaben festgelegt:

Bei In-Kraft-Treten der ersten Erweiterung sollte der Europäischen Kommission ein Staatsangehöriger je Mitgliedstaat angehören, sofern zu diesem Zeitpunkt eine für alle Mitgliedstaaten annehmbare neue Regelung der Stimmenwägung im Rat gefunden worden ist. Im Zuge dieser Neuregelung sollten die großen Mitgliedstaaten auch einen Ausgleich für den Verzicht auf ihr zweites Kommissionsmitglied erhalten. Ferner sollte spätestens ein Jahr vor einer Erweiterung der Union auf über 20 Mitgliedstaaten eine weitere Regierungskonferenz zu Fragen der Zusammensetzung und der Arbeitsweise der Organe der Union einberufen werden. Zu diesem Protokoll hatten Belgien, Frankreich und Italien eine in der Schlussakte des Vertrags von Amsterdam enthaltene Erklärung abgegeben, wonach „eine erhebliche Ausweitung des Rückgriffs auf eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit zu den wesentlichen Elementen“ gehören sollte, die im Rahmen einer neuen Regierungskonferenz zu behandeln wären.

Ausgehend vom genannten Protokoll und der dazu abgegebenen Erklärung wurden die Themen Größe und Zusammensetzung der Kommission, Stimmwägung im Rat und Ausweitung des Anwendungsbereichs der qualifizierten Mehrheitsabstimmungen als „left overs“ von Amsterdam bezeichnet.

Als Zeitpunkt für die Eröffnung der Regierungskonferenz wurde anlässlich des Europäischen Rates von Köln (3./4. Juni 1999) das Frühjahr 2000 in Aussicht genommen. Ferner wurde in Köln auch eine erste Definition des Mandats der neuen Regierungskonferenz vorgenommen: Demnach sollten zusätzlich zu den „left overs von Amsterdam“ auch „weitere notwendige Vertragsänderungen“ geprüft werden, „soweit sie sich in Bezug auf die Europäischen Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union und im Zuge der Umsetzung des Vertrags von Amsterdam ergeben“. Mit dieser sehr restriktiven Definition des Mandats der Regierungskonferenz hatten sich vor allem Großbritannien, Spanien und die nordischen Staaten durchgesetzt.

Der Europäische Rat von Helsinki (10./11. Dezember 1999) übertrug der im ersten Halbjahr 2000 amtierenden portugiesischen Präsidentschaft die Aufgabe, dem Europäischen Rat Bericht über den Fortgang der Regierungskonferenz zu erstatten und gegebenenfalls zusätzliche Themen für die Tagesordnung vorzuschlagen. Im Zuge dieses Verfahrens wurde das Mandat der Regierungskonferenz anlässlich des Europäischen Rates von Feira (19./20. Juni 2000) unter anderem um den Themenkomplex „verstärkte Zusammenarbeit“ erweitert.

Vorarbeiten für die Regierungskonferenz lieferten die finnische Präsidentschaft des 2. Halbjahres 1999 mit ihrem Bericht „über die Optionen für die Regierungskonferenz“, eine von der Kommission eingesetzte Weisengruppe unter dem Vorsitz des ehemaligen belgischen Premierministers Dehaene sowie das Europäische Parlament in Form einer alle Themen der Regierungskonferenz umfassenden Entschließung.

Die Regierungskonferenz selbst wurde am 14. Februar 2000 auf der Ebene der Außenminister eröffnet. Der Konferenz auf Außenministerebene vorgelagert wurde die so genannte Vorbereitungsgruppe, die sich – im Beisein von einem Vertreter der Kommission und zweier Vertreter des Europäischen Parlaments – aus je einem Vertreter der Mitgliedstaaten zusammensetzte. Die Beitrittskandidaten wurden über die Fortschritte bei den Beratungen regelmäßig unterrichtet und erhielten Gelegenheit, ihre Standpunkte zu den behandelten Fragen vorzutragen.

Die Regierungskonferenz wurde anlässlich des Europäischen Rates von Nizza (7. bis 11. Dezember 2000) nach nur zehn Monaten sehr intensiver Beratungen politisch abgeschlossen. Im Anschluss daran wurde der Vertragstext einer technischen und sprachlichen Überarbeitung unterzogen. Die Unterzeichnung des Vertrages fand am 26. Februar 2001 – ebenfalls in Nizza – statt.

2. Inhalt

Anders als bei früheren Regierungskonferenzen wurde im Wesentlichen darauf verzichtet, die Übertragung neuer Kompetenzen auf die Europäische Union zu diskutieren. Angesichts des nur knappen zeitlichen Abstands zu den Verhandlungen von Amsterdam war vielmehr von Anfang an klar, dass sich die Regierungskonferenz auf die für die Erweiterung erforderlichen institutionellen Vorkehrungen konzentrieren sollte. Folgerichtig machen institutionelle Bestimmungen auch den überwiegenden Teil der Ergebnisse von Nizza aus. Änderungen der Gemeinschaftskompetenzen ergaben sich – wenn überhaupt – nur punktuell und haben eher den Charakter von Kompetenzbereinigungen als von Kompetenzübertragungen.

Mit dem erfolgreichen Abschluss der Regierungskonferenz beim Europäischen Rat von Nizza ist es der Union gelungen, den vom Europäischen Rat von Helsinki festgelegten Zeitplan für den Erweiterungsprozess einzuhalten, wonach der neue Vertrag bis Ende 2002 in allen Mitgliedstaaten ratifiziert und die Europäische Union somit bereit für die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten sein soll.

Die wichtigsten Ergebnisse der Regierungskonferenz gehen über das für die Erweiterung Notwendige allerdings kaum hinaus.

Die in der Grundsatzposition der Regierung wie auch in der Stellungnahme des Hauptausschusses des Nationalrats vom 6. Dezember 2000 zum Europäischen Rat von Nizza festgelegten Ziele konnten weitestgehend durchgesetzt werden. Aus österreichischer Sicht erscheint an den Ergebnissen von Nizza von besonderer Bedeutung, dass die kleineren und mittleren Mitgliedstaaten – nicht zuletzt durch gezieltes Zusammenwirken in den Verhandlungen – auch im Hinblick auf die künftig erweiterte Union ein überproportionales Gewicht wahren konnten. Die österreichische Handschrift trägt insbesondere die Weiterentwicklung des Art. 7 EUV betreffend das Verfahren bei der Verletzung von Menschenrechten und demokratischen Grundsätzen.

Die wichtigsten Ergebnisse der Regierungskonferenz lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Die Größe und Zusammensetzung der Europäischen Kommission:

Nach langjähriger Praxis zur diesbezüglich nicht ganz eindeutigen Vertragslage stellen die größeren Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Spanien) je zwei, die übrigen zehn Mitgliedstaaten, darunter Österreich, je ein Kommissionsmitglied. Bereits bei der Sondertagung des Europäischen Rates von Biarritz hatten die zehn kleinen und mittelgroßen Mitgliedstaaten gegenüber anders lautenden Vorschlägen der Großen klargestellt, dass das Recht eines jeden Mitgliedstaates auf Entsendung eines Kommissionsmitglieds aus ihrer Sicht unverzichtbar sei. Sie betonten, dass man auch für die Zusammensetzung der Europäischen Kommission (im Folgenden EK) in der erweiterten Union das Auslangen mit der schon in Amsterdam in Aussicht genommenen Formel finden könnte, wonach die großen Mitgliedstaaten – im Gegenzug für eine maßvolle Stimmanpassung – auf die Entsendung ihres zweiten Kommissionsmitglieds verzichten. Es ist nicht zuletzt dem nachdrücklichen Auftreten Österreichs und anderer mittlerer Mitgliedstaaten zu verdanken, dass sich die Gruppe der kleineren und mittleren Unionsmitglieder mit diesen Vorstellungen durchsetzen konnte.

In Nizza wurde festgeschrieben, dass der EK vom Jahr 2005 an bis zum Abschluss des laufenden Erweiterungsprozesses jeweils ein Kommissionsmitglied pro Mitgliedstaat angehören soll. Die großen Mitgliedstaaten verzichten somit auf ihr zweites Kommissionsmitglied. Erst nach der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags des 27. Unionsmitglieds wird der Rat eine einstimmige Entscheidung über eine Begrenzung der EK und die präzisen Modalitäten eines gleichberechtigten Rotationsprinzips treffen. Die neue Regelung wird erst für jene EK gelten, die nach dem erfolgten Beitritt des 27. Mitgliedstaates ihr Amt antritt. Dies kann bis zu fünf Jahre später der Fall sein.

Es wird somit auch weiterhin ein österreichischer Staatsbürger Mitglied der Kommission sein. Mit der Einigung auf eine neue Kommissionszusammensetzung und auf eine egalitäre Rotation als Basis für jede weitere Neuregelung konnte das bestehende Gleichgewicht zwischen großen und kleineren Mitgliedstaaten in diesem zentralen EU-Organ gewahrt werden.

Im Lichte der Erfahrungen um den EK-Rücktritt im Jahr 1999 wurde ferner eine weitere Stärkung des Kommissionspräsidenten beschlossen: in Zukunft kann der Präsident mit Billigung des Kollegiums ua. ein Kommissionsmitglied bindend zum Rücktritt auffordern.

Der Nominierungsprozess für den Kommissionspräsidenten und die Kommissionsmitglieder wurde ebenfalls erleichtert und erfordert nun nur noch einen qualifizierten Mehrheitsbeschluss des Rates, hinsichtlich des EK-Präsidenten in der besonderen Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund einer erweiterten Union und der Notwendigkeit einer starken Kommission zu begrüßen.

Die Neuwägung der Stimmen im Rat:

Mit dem Vertrag von Nizza wird das System der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit an die Erfordernisse angepasst, die sich aus der Erweiterung der Union ergeben. Die stärkere Berücksichtigung der Bevölkerungsgröße der jeweiligen Mitgliedstaaten im Rahmen der Stimmengewichtung erhöht zudem die demokratische Legitimität von Mehrheitsentscheidungen in der Union. Nach dem Vertrag von Amsterdam betrug die Spanne zwischen Minimal- und Maximalstimmenzahl 2 (Luxemburg) – 10 (Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien) Stimmen. Sie wird nun auf 3 (Malta) – 29 (Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien) Stimmen ausgeweitet.

Dabei bleibt die bisherige Untergliederung der Mitgliedstaaten in Gruppen auch im neuen System weitgehend erhalten. So werden die vier größten Mitglieder der Union bei qualifizierten Mehrheitsentscheidungen im Rat auch in Zukunft über dieselbe Stimmenanzahl verfügen (29 Stimmen). Bei den mittleren Staaten wird im Vergleich zur bisherigen Struktur allerdings eine stärkere Differenzierung vorgenommen: Auf Grund ihrer Bevölkerungsgröße erhalten die Niederlande (mit nunmehr 13 Stimmen) um eine Stimme mehr als Griechenland, Belgien und Portugal, denen sie bisher gleichgestellt waren. Österreich erhält 10 Stimmen und befindet sich weiterhin in einer gemeinsamen Gruppe mit Schweden.

Die neue Regelung für die EU-15 tritt mit 1. Jänner 2005 in Kraft. Ab diesem Zeitpunkt sind Beschlüsse, die auf einem Vorschlag der Kommission beruhen, mit einer Mindestzahl von 169 Stimmen, dh. mit 71,3% der Gesamtstimmen zu fassen.

Der Vertrag von Nizza legt zudem ausdrücklich fest, dass eine qualifizierte Mehrheit für einen Beschluss auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags nur dann zustande kommt, wenn die Mehrheit der Mitgliedstaaten zugestimmt hat. Sofern Beschlüsse nicht auf einem Vorschlag der Kommission beruhen, muss die Zustimmung von mindestens zwei Dritteln der Mitglieder gegeben sein. Das Kriterium der Mehrheit der Mitgliedstaaten war durch das bisherige System implizit erfüllt worden. In Zukunft ist es auf Grund der Festlegung im Vertrag explizit zu berücksichtigen.

Das demographische Element in Mehrheitsentscheidungen wird mit dem Vertrag von Nizza nicht nur durch eine verstärkte Berücksichtigung der Bevölkerungsgröße im Rahmen der Stimmenverteilung, sondern auch durch die Einführung einer Bestimmung gestärkt, wonach ein Mitglied des Rates bei einer Beschlussfassung eine Überprüfung beantragen kann, ob die qualifizierte Mehrheit mindestens 62% der Gesamtbevölkerung der Union abdeckt. Stellt sich dabei heraus, dass dieses Kriterium nicht erfüllt ist, so kommt der betreffende Beschluss nicht zustande. Die Regelung stellt eine gewisse Kompensation für Deutschland im Verhältnis zu den anderen großen Mitgliedstaaten dar, da der beträchtliche Bevölkerungsunterschied zwischen Deutschland und den übrigen Großen in der Stimmenzahl keine Berücksichtigung gefunden hat. Somit können in einer erweiterten Union drei große Mitgliedstaaten einen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit nur dann verhindern, wenn Deutschland unter ihnen ist.

Hinsichtlich der Stimmgewichtung in der erweiterten Union enthält die Schlussakte zum Vertrag von Nizza eine Erklärung, in der die Verhandlungsposition der Union für das Kapitel Institutionen im Rahmen der Erweiterungsverhandlungen festgelegt wird (Erklärung Nr. 20). Dabei wurden nur jene Beitrittsländer berücksichtigt, mit denen bereits Beitrittsverhandlungen aufgenommen wurden (dh. ohne die Türkei). Die Festlegung der Stimmen für die Beitrittskandidaten erfolgt anhand der Bevölkerungsgröße, entweder durch Einfügung in die bereits bestehenden Gruppen (so Polen wie Spanien: 27 Stimmen; Tschechische Republik/Ungarn wie Belgien, Griechenland und Portugal: 12 Stimmen; Bulgarien wie Österreich und Schweden: 10 Stimmen; Slowakei/Litauen wie Dänemark, Finnland und Irland: 7 Stimmen; Lettland, Slowenien, Estland, Zypern: 4 Stimmen wie Luxemburg) oder durch Schaffung neuer Gruppen (Rumänien: 14 Stimmen; Malta: 3 Stimmen).

Die Stimmenschwelle für die qualifizierte Mehrheit wird bei jedem Beitritt neu anzupassen sein. Dafür wird zwar keine exakte Berechnungsmethode vorgesehen, wohl aber eine Höchstgrenze für die Schwelle der qualifizierten Mehrheit vorgegeben, wobei jedoch die beiden diesbezüglichen Erklärungen zur Schlussakte des Vertrags von Nizza unterschiedliche Werte vorsehen:

– In der „Erklärung der Mitgliedstaaten zur Schwelle für die qualifizierte Mehrheit und zur Zahl der Stimmen für die Sperrminorität in der erweiterten Union (Erklärung Nr. 21), die letztlich erst den Gesamtkompromiss ermöglichte, wird eine dem Beitrittsrhythmus entsprechende Entwicklung der Schwelle für die qualifizierte Mehrheit vereinbart, wobei von einem Prozentsatz der Stimmen unterhalb des derzeitigen Satzes (71,26%) ausgegangen und bis zu einem Höchstsatz von 73,4% angehoben wird. In einer Union mit 27 Mitgliedstaaten wird die Sperrminorität auf 91 Stimmen erhöht (entspricht einer Schwelle von 73,91%).

– Die „Erklärung zur Erweiterung in der EU“ (Erklärung Nr. 20) sieht vor, dass Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit mit mindestens 258 von insgesamt 345 Stimmen zustande kommen (dies würde allerdings einen höheren Prozentsatz als die oben erwähnten 73,4% ergeben, nämlich 74,78%).

Diese Inkonsistenzen müssen im Kontext der Verhandlungsdynamik in Nizza gesehen werden: Der erfolgreiche Abschluss der Verhandlungen wurde erst möglich, als dem Beharren Belgiens auf einer Erleichterung der Beschlussfassung im Rat stattgegeben und ein Absenken der Stimmenschwelle vereinbart wurde. Dieser Beschluss wurde allerdings gefasst, ohne gleichzeitig die bereits zuvor getroffene Vereinbarung im Bereich der Stimmgewichtung entsprechend anzupassen.

Die Bestimmungen über die erforderliche Mehrheit der Mitgliedstaaten und die Möglichkeit der Überprüfung, ob 62% der Gesamtbevölkerung durch einen Beschluss vertreten sind, behalten auch in der erweiterten Union ihre Gültigkeit.

Die Ausweitung der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat und die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens:

Schon auf Grund des Vertrags von Amsterdam kommt die Mehrheit aller abgeleiteten Gemeinschaftsrechtsakte im Verfahren der Mitentscheidung mit dem Europäischen Parlament zustande, wobei der Rat seinerseits mit qualifizierter Mehrheit entscheidet. Dennoch hatte die Regierungskonferenz die Aufgabe, Möglichkeiten einer noch weiter gehenden Ausweitung der Mehrheitsabstimmungen zu prüfen, um die Handlungsfähigkeit der Europäischen Union auch nach einer Erweiterung bis auf 27 Mitgliedstaaten zu sichern und Blockaden zu verhindern.

Die Beratungen zu diesem Themenkatalog waren zweifellos die zeitaufwendigsten der gesamten Regierungskonferenz. Ihr Verlauf und ihr Ergebnis lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Die Regierungskonferenz erzielte rasch Einigung darüber, dass Bestimmungen konstitutioneller Natur sowie solche, die der Ratifikation durch die nationalen Parlamente bedürfen, allfällige Ausnahmen vom Binnenmarkt sowie Eigenmittelbeschlüsse weiterhin der Einstimmigkeit unterliegen müssen. Dies bedeutete, dass sich von den rund 70 Bestimmungen, die nach dem Vertrag von Amsterdam noch der Einstimmigkeit unterliegen, nur rund 50 für eine weitere Prüfung eigneten.

Nach sehr schwierigen Verhandlungen einigten sich die Staats- und Regierungschefs in Nizza schließlich auf ein Kompromisspaket, aus dem allerdings die vergleichsweise substantiellsten Bereiche Steuerpolitik und Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit ausgeklammert blieben.

Mit dem In-Kraft-Treten des neuen Vertrags werden 30 Bestimmungen in die qualifizierte Mehrheit übergeführt werden. Diese betreffen vor allem die Erleichterung der Personenfreizügigkeit, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Zivilrechtsbereich, gewisse Maßnahmen in der Sozialpolitik, bestimmte internationale Verhandlungen über Dienstleistungen und geistiges Eigentum, eine Reihe von Ernennungsvorschriften (etwa hinsichtlich des Präsidenten und der Mitglieder der Europäischen Kommission, des Generalsekretärs des Rates und seines Stellvertreters, der Mitglieder des Rechnungshofes, der GASP-Sonderbeauftragten usw.) sowie die Genehmigung der Verfahrensordnungen des Europäischen Gerichtshofes und des Gerichtes erster Instanz.

Sofern auf der Basis von in die qualifizierte Mehrheit übergeführten Bestimmungen Rechtsakte beschlossen werden können, wird dem Europäischen Parlament das Mitentscheidungsrecht eingeräumt. Über die generelle Streichung des Verfahrens der Zusammenarbeit, das noch bei einigen Bestimmungen betreffend die Wirtschafts- und Währungsunion vorgesehen ist, konnte keine Einigung erzielt werden.

Bei 15 weiteren Bestimmungen einigte sich der Europäische Rat darauf, erst zu einem späteren Zeitpunkt zur qualifizierten Mehrheit überzugehen:

– entweder automatisch nach vorhergehender einstimmiger Verabschiedung grundlegender Rechtakte (etwa in der Asylpolitik und bei Mindestnormen für den vorübergehenden Schutz vertriebener Personen) oder

– ab einem bestimmten Zeitpunkt (zB Struktur- und Kohäsionsfonds ab 2007) oder

– nach Zustandekommen eines einstimmigen Ratsbeschlusses (zB Einwanderungspolitik).

In den Verhandlungen stand Österreich einer Ausdehnung des Mehrheitsvotums grundsätzlich positiv gegenüber, forderte aber für folgende besonders sensible Bereiche – erfolgreich – die Beibehaltung der Einstimmigkeit: Umweltpolitische Maßnahmen, die die quantitative Bewirtschaftung der Wasserressourcen, die Bodennutzung, die Raumordnung und die Wahl des Energieträgers betreffen, verbleiben ebenso in der Einstimmigkeit, wie „Vorschriften über die Grundsätze der Verkehrsordnung, deren Anwendung die Lebenshaltung und die Beschäftigungslage in bestimmten Gebieten sowie den Betrieb der Verkehrseinrichtungen ernstlich beeinträchtigen könnte“.

Wenn auch das Verhandlungsergebnis hinsichtlich der Ausdehnung des Anwendungsbereichs qualifizierter Mehrheitsabstimmungen hinter den Erwartungen der EK, des Europäischen Parlaments und einiger Mitgliedstaaten zurückblieb und das Ringen um ambitiösere Lösungen in der letzten Verhandlungsphase neben der Diskussion über die Stimmwägung etwas zu kurz kam, so bekräftigt der Vertrag von Nizza die qualifizierte Mehrheit doch sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht als vorherrschenden Entscheidungsmodus des Rates. Auch das Mitentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments wird erweitert. Die Voraussetzungen für einen effizienten Entscheidungsprozess wurden somit insgesamt verbessert.

Der Vertrag verdeutlicht aber auch, dass es eine Reihe sensibler Bereiche gibt (zB soziale Sicherheit, Steuerpolitik, Einwanderungspolitik, Wasserwirtschaft), in denen die Mitgliedstaaten gemeinschaftliche Maßnahmen nach wie vor nur einstimmig zu treffen bereit sind. Der mit der Einheitlichen Europäischen Akte begonnene und mit den Verträgen von Maastricht und Amsterdam fortgeführte Prozess der Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen hatte naheliegenderweise bei den weniger sensiblen Bereichen angesetzt und ist bei den Verhandlungen über den Vertrag von Nizza in eine qualitativ sehr schwierige Phase getreten.

Weitere wichtige Änderungen:

Der Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts:

Der Vertrag von Amsterdam schuf durch die Einführung des Titels „Freier Personenverkehr, Asyl, Migration“ eine ausdrückliche Kompetenzgrundlage zur Vergemeinschaftung dieses Bereiches. Im Rahmen der Regierungskonferenz 2000 wurde unter den Mitgliedstaaten diskutiert, die fünfjährige Umsetzungsfrist, innerhalb der Entscheidungen in diesem Bereich nur einstimmig getroffen werden können, für alle oder Teile der von diesem Titel erfassten Bereiche, zu verkürzen oder überhaupt gänzlich zu streichen.

Im Hinblick auf die hohe Sensibilität der unter diesem Titel der Europäischen Union zugewiesenen Materien lässt der nunmehr getroffene Kompromiss die Fünfjahresfrist (gerechnet ab dem In-Kraft-Treten des Vertrages von Amsterdam am 1. Mai 1999) grundsätzlich unverändert. Nach Ablauf dieser fünf Jahre (ab 1. Mai 2004) hat der Rat mit Beschluss entweder alle oder zumindest einzelne Teile der Bereiche, die unter diesen Titel fallen, dem Mitentscheidungsverfahren (somit der qualifizierten Mehrheitsentscheidung) zu unterwerfen. Abweichendes wurde jedoch für das Zivil-, Asyl- und Flüchtlingsrecht normiert.

Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen (ausgenommen familienrechtliche Aspekte) kann der Rat Maßnahmen sofort ab In-Kraft-Treten des Vertrages von Nizza mit qualifizierter Mehrheit erlassen. Hinsichtlich des gesamten Asylbereichs und hinsichtlich der Mindestnormen für den vorübergehenden Schutz vertriebener Personen aus dritten Ländern beschließt der Rat die Transformation in die qualifizierte Mehrheitsentscheidung erst dann, nachdem zuerst auf europäischer Ebene gemeinsame Regeln und wesentliche Grundsätze festgelegt wurden.

Ergänzt wird die Neufassung des Art. 67 EGV durch ein Protokoll und eine Erklärung:

Das Protokoll bestimmt, dass bei der Erlassung von Maßnahmen im Bereich der Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen auf europäischer Ebene und den Behörden der Mitgliedstaaten einerseits und der Zusammenarbeit der mitgliedstaatlichen Behörden untereinander andererseits, der Übergang zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung am 1. Mai 2004 mit der Maßgabe erfolgt, dass die Beschlüsse unter Anhörung des EP gefasst werden.

In der Erklärung legen die Mitgliedstaaten der Europäischen Union fest, dass sie mit dem nach Ablauf der Fünfjahresfrist zu fassenden Beschluss die Bereiche des kurzfristigen Aufenthaltes von Drittstaatsangehörigen im Unionsgebiet (dh. für die Dauer von höchstens drei Monate), der illegalen Einwanderung und des illegalen Aufenthaltes, einschließlich der Rückführung Fremder, dem Mitentscheidungsverfahren unterwerfen werden. Ab dem Zeitpunkt, zu dem eine Einigung über den Anwendungsbereich der Maßnahmen in Bezug auf das Überschreiten der Außengrenzen der Union unter den Mitgliedstaaten erzielt worden ist, wird auch dieser Bereich dem Mitentscheidungsverfahren unterworfen werden.

Diese Erklärung soll somit politisch sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten nach Ablauf der fünf Jahre nach In-Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrages tatsächlich einen substantiellen Beschluss hinsichtlich des Übergangs zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung treffen werden, um künftig auch in den Bereichen des in Rede stehenden Vertragstitels eine effiziente Entscheidungsfindung zu ermöglichen.

Außenhandelspolitik:

Eine der in der Regierungskonferenz am intensivsten geführten Debatten war jene über die Ausdehnung der ausschließlichen handelspolitischen Zuständigkeit der Europäischen Union und die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit in den Bereichen Dienstleistungen, geistiges Eigentum und Investitionen. Im Hinblick auf die Stärkung der Position der Union gegenüber ihren Handelspartnern drängte vor allem die Kommission auf Fortschritte in diesem Bereich.

Im Falle des Investitionssektors war absehbar, dass es zu keiner Übertragung der Außenhandelskompetenzen auf die Gemeinschaft kommen würde. Hingegen wünschten eine Mehrheit der Mitgliedstaaten und die Kommission – teilweise erhebliche – Fortschritte in den Bereichen Dienstleistungen und geistiges Eigentum.

Der schließlich erzielte Kompromiss ist zwar rechtstechnisch komplex, aber letztlich eine ausgewogene Lösung, die sich im Detail wie folgt darstellt:

Grundsätzlich sieht der Vertrag von Nizza eine vollständige Vergemeinschaftung des Handels mit Dienstleistungen und der Handelsaspekte des geistigen Eigentums vor. Diese Vergemeinschaftung ist mit einem Übergang zu qualifizierten Mehrheitsentscheidungen verbunden. Für die Entscheidungsfindung mit qualifizierter Mehrheit gilt jedoch eine Reihe wesentlicher Einschränkungen, sodass besonders sensible Entscheidungen weiterhin einstimmig zu treffen sind:

– In den Bereichen, in denen gemeinschaftsinterne Vorschriften einstimmig anzunehmen sind, können auch Abkommen nur auf der Grundlage eines einstimmigen Ratsbeschlusses ausgehandelt und abgeschlossen werden.

– Gleiches gilt für den Fall, dass die Gemeinschaft bestehende interne Zuständigkeiten noch nicht ausgeübt hat.

– Der Handel mit audiovisuellen Dienstleistungen, Dienstleistungen im Bereich Bildung sowie in den Bereichen Soziales und Gesundheitswesen fällt weiterhin in die gemischte Zuständigkeit der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten, sodass auch Abkommen, die sich auf diese Bereiche beziehen, der einvernehmlichen Zustimmung aller Mitgliedstaaten bedürfen.

– Sofern eine der vorgenannten Bedingungen für Abkommen horizontaler Art zutrifft – das sind im Wesentlichen Abkommen, die nicht nur einen Dienstleistungssektor (zB Tourismus) betreffen, sondern auch sektorübergreifende Regelungen enthalten (zB Erbringung von Dienstleistungen verschiedener Art und in verschiedenen Sektoren durch natürliche Personen mit Staatsangehörigkeit eines Drittstaates) –, können auch diese Abkommen nur über einstimmigen Beschluss des Rates ausgehandelt und abgeschlossen werden.

Die Einschränkung des Bereichs geistiges Eigentum auf die Handelsaspekte bringt mit sich, dass andere Aspekte des geistigen Eigentums (zB soziale oder entwicklungspolitische, Verfahren zum Erwerb von geistigen Eigentumsrechten usw.) grundsätzlich nicht von der Zuständigkeit der Europäischen Union erfasst werden. Soweit hiebei die internen Zuständigkeiten der Gemeinschaft nicht überschritten werden, kann der Rat allerdings mit einstimmigem Beschluss die Zuständigkeit der Gemeinschaft in einem vereinfachten Verfahren auf internationale Verhandlungen und Abkommen über geistiges Eigentum ausdehnen.

Ein Abkommen kann dann nicht als reines Gemeinschaftsabkommen geschlossen werden, wenn die interne Zuständigkeit der Gemeinschaft überschritten würde, insbesondere dadurch, dass es eine Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten in einem Bereich zur Folge hätte, in dem der Vertrag eine solche Harmonisierung ausschließt.

Hinsichtlich Verkehrsdienstleistungen wurde auch ausdrücklich klargestellt, dass Verhandlungen und internationale Abkommen den gesamten Verkehrsbereich betreffend weiterhin unter Titel V und Art. 300 EGV und nicht in den Anwendungsbereich des Art. 133 EGV fallen.

Sozialpolitik:

Der Bereich der sozialpolitischen Zuständigkeiten der Gemeinschaft hatte bereits durch die Verträge von Maastricht und Amsterdam einen Qualitätssprung erfahren. Durch den Vertrag von Nizza wurden die Zuständigkeiten, die Reichweite der Befugnisse und die bei Ausübung der Zuständigkeiten zur Anwendung gelangenden Verfahren teilweise neu geregelt und übersichtlicher gestaltet.

Als neues Tätigkeitsfeld der Gemeinschaft wurde die „Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes“ in die Bestimmung des Art. 137 EGV aufgenommen.

Hinsichtlich der Wahrnehmung der der Gemeinschaft im Bereich der Sozialpolitik erteilten Handlungsermächtigungen wird bestimmt, dass der Rat in allen im Artikel angeführten Tätigkeitsbereichen Maßnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten annehmen kann, sofern sie die Verbesserung des Wissensstandes, die Entwicklung des Austausches von Informationen und bewährten Verfahren sowie die Förderung innovativer Ansätze und die Bewertung von Erfahrungen zum Ziel haben. Dabei darf es jedoch zu keiner wie auch immer gearteten „Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“ kommen.

Außer in den Bereichen „Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung“ und „Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes“ kann der Rat unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen in allen Bereichen Mindestvorschriften in Form von Richtlinien erlassen.

Als Beschlussfassungsverfahren sieht der Vertrag grundsätzlich das Mitentscheidungsverfahren und die damit verbundene Entscheidungsfindung im Rat mit qualifizierter Mehrheit vor. Weiterhin der Einstimmigkeit (bei Anhörung des Europäischen Parlamentes) unterliegen jedoch die Bereiche „Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer“, „Schutz der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrages“, „Vertretung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen, einschließlich der Mitbestimmung“ und „Beschäftigungsbedingungen der Staatsangehörigen dritter Länder, die sich rechtmäßig im Gebiet der Gemeinschaft aufhalten“. Der Rat erhält jedoch die vertragliche Ermächtigung, durch einstimmigen Beschluss auch diese Bereiche dem Mitentscheidungsverfahren zu unterwerfen (ausgenommen wiederum: „Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer“).

Ausdrücklich festgehalten wird auch, dass die auf Grund dieses Vertragsartikels erlassenen Bestimmungen die anerkannten Befugnisse der Mitgliedstaaten zur Festlegung der Grundprinzipien ihrer Systeme der sozialen Sicherheit nicht berühren und keine erheblichen Beeinträchtigungen des finanziellen Gleichgewichtes dieser Systeme bedingen dürfen.

Für den Ausschuss für Sozialschutz wird durch den neuen Vertrag – analog dem im Vertrag von Amsterdam verankerten beratenden Beschäftigungsausschuss – eine explizite Rechtsgrundlage geschaffen. Damit wird den Ergebnissen des Europäischen Rates von Lissabon Rechnung getragen, der den Bereich „Sozialschutz“ gleichbedeutend neben den Bereichen „Wirtschaft“ und „Beschäftigung“ nennt. Die zentralen Zielvorgaben der Europäischen Union, eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens, ein hohes Beschäftigungsniveau und ein hohes Maß an sozialem Schutz, sollen durch die Tätigkeit des Wirtschaftspolitischen Ausschusses, des Beschäftigungsausschusses und des Ausschusses für Sozialschutz mit der gleichen Intensität verfolgt werden. Aufgabe des Sozialschutzausschusses wird es sein, die soziale Lage und die Entwicklung der Sozialpolitik in den Mitgliedstaaten und in der Gemeinschaft zu verfolgen, den Austausch von Informationen und Erfahrungen sowie bewährter Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission zu fördern und schließlich Berichte und Stellungnahmen auszuarbeiten.

Regeln für die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds:

Nach der bisherigen Rechtslage legt der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments einstimmig die Regeln für die Strukturfonds und die Errichtung eines Kohäsionsfonds fest.

In Nizza einigte man sich nach schwierigen Diskussionen darauf, dass bis zum In-Kraft-Treten der nächsten Finanziellen Vorausschau eine Reihe konkret angeführter Fragen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds – wie bisher – einstimmig beschlossen werden muss. Erst danach, frühestens jedoch ab dem 1. Jänner 2007, wird der Rat die genannten Beschlüsse nach Zustimmung des Europäischen Parlamentes mit qualifizierter Mehrheit fassen können.

Im Zusammenhang mit dieser Regelung haben die Kohäsionsländer Spanien, Portugal und Griechenland eine Erklärung zur Schlussakte des Vertrags von Nizza abgegeben, wonach ihr Einverständnis unter der Annahme erteilt wurde, dass die ab 1. Jänner 2007 geltende Finanzielle Vorausschau ebenso wie die derzeitig geltende eine Laufzeit von sieben Jahren haben soll. Daraufhin haben Deutschland, die Niederlande, Dänemark und Österreich ebenfalls eine Erklärung formuliert, in der sie darauf hinweisen, dass die Erklärung der Kohäsionsstaaten keine präjudizierende Wirkung für die EK, insbesondere für ihr Initiativrecht, entfalte.

Umwelt:

Gemäß Art. 175 werden umweltpolitische Maßnahmen grundsätzlich im Mitentscheidungsverfahren, dh. mit qualifizierter Mehrheit im Rat beschlossen. Die Bestimmung enthält jedoch eine Reihe von Ausnahmen, für die Einstimmigkeit erforderlich ist.

Bei der Regierungskonferenz ging es um die Frage, ob und inwieweit auch für diese Ausnahmebereiche qualifizierte Mehrheit gelten soll. Österreich forderte die Beibehaltung der Einstimmigkeit nachdrücklich für die quantitativen Aspekte der Wasserressourcen, die Raumordnung, die Bodennutzung und die Wahl des Energieträgers.

Im Vertrag von Nizza konnte für diese schon bisher bestehenden Ausnahmebereiche Einstimmigkeit beibehalten werden. Die Neuformulierung, wonach „Maßnahmen, die mittelbar oder unmittelbar die Verfügbarkeit der Wasserressourcen betreffen“, einstimmig zu beschließen sind, ist sogar noch unmissverständlicher als die bisherige Ausnahme von der qualifizierten Mehrheit.

Keine Einigung konnte über die Einführung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen für Umweltsteuern erzielt werden. Letzter Rest langer Bemühungen zu diesem Thema ist eine in der Schlussakte enthaltene gemeinsame Erklärung zu Art. 175 EGV, wonach die Europäische Union eine führende Rolle bei der Förderung des Umweltschutzes auf europäischer und internationaler Ebene übernehmen soll. Zur Umsetzung dieses Anliegens wird sie alle Möglichkeiten des Vertrages – einschließlich des Rückgriffs auf marktorientierte, der Förderung einer nachhaltigen Entwicklung dienende Anreize und Instrumente – in vollem Umfang nutzen.

Wirtschaftliche, finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Drittländern:

In Ermangelung einer eigenen Rechtsgrundlage mussten Maßnahmen der Union im Bereich der wirtschaftlichen, finanziellen und technischen Zusammenarbeit mit Drittländern (ausgenommen Entwicklungsländer) bisher auf Art. 308 EGV gestützt und damit einstimmig beschlossen werden. Mit dem Vertrag von Nizza wird für diesen Bereich eine eigene Vertragsbestimmung geschaffen, in der festgelegt wird, dass derartige Maßnahmen der Fortentwicklung und Festigung von Demokratie und Rechtsstaat sowie der Wahrung von Menschenrechten und Grundfreiheiten dienen müssen. Als Entscheidungsmechanismus kommt die qualifizierte Mehrheit nach Anhörung des Europäischen Parlaments zur Anwendung. Assoziierungsabkommen und Abkommen mit Beitrittswerbern unterliegen jedoch weiterhin der Einstimmigkeit. Durch eine Erklärung schließen die Mitgliedstaaten auch Zahlungsbilanzhilfen für Drittländer explizit vom Anwendungsbereich der neuen Bestimmung aus. Diese sind weiterhin auf der Grundlage des Art. 308 EGV einstimmig zu beschließen.

Politische Parteien auf europäischer Ebene:

Die Regelungen über politische Parteien auf europäischer Ebene, in denen insbesondere Bestimmungen über deren Finanzierung geregelt werden sollen, können vom Rat künftig mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden. Dazu wurde über österreichische Initiative eine gemeinsame Erklärung zur Schlussakte angenommen, die klarstellt, dass

– durch die Beschlussfassung über die Regelungen keine Übertragung von Zuständigkeiten auf die Europäische Gemeinschaft erfolgt und die einschlägigen einzelstaatlichen Verfassungsbestimmungen nicht berührt werden,

– die Finanzierung der politischen Parteien auf europäischer Ebene aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union nicht zur direkten oder indirekten Finanzierung der nationalen politischen Parteien verwendet werden darf,

– die Bestimmungen über die Finanzierung der politischen Parteien auf ein und derselben Grundlage für alle im Europäischen Parlament vertretenen politischen Kräfte gelten.

Die Neuverteilung der Sitze im Europäischen Parlament:

Im Hinblick auf die Erweiterung der Union wird per 1. Jänner 2004 mit Wirkung ab dem Beginn der Wahlperiode 2004 bis 2009 die Sitzverteilung im Europäischen Parlament geändert. Dazu wird im Protokoll über die Erweiterung der Union eine Reduktion der Abgeordnetenzahlen für jeden Mitgliedstaat vereinbart. Neben Luxemburg (dem die Beibehaltung einer Mindestmandatsanzahl von sechs Abgeordneten zugute kommt) behält lediglich Deutschland (als Ausgleich für seinen Verzicht auf eine Stimmendifferenzierung gegenüber den anderen großen Mitgliedstaaten) seine bisherige Zahl von Mandataren. Österreich wird im Europäischen Parlament künftig mit 17 (bisher 21) Abgeordneten vertreten sein.

Das Ausmaß der Reduktion der Abgeordnetensitze war letztlich eine politische Entscheidung der Konferenz, die nicht rein nach mathematischen Regeln erfolgte, da sie in engem sachlichem Konnex mit der Stimmwägung im Rat verhandelt wurde. Grundsätzlich kann jedoch gesagt werden, dass man das Modell der degressiven Proportionalität als grobe Orientierung verwendete. Danach werden die Sitze für jeden Mitgliedstaat in etwa in gleichem Ausmaß reduziert. Da die in Aussicht genommene Reduktion von knapp einem Drittel bei allen Mitgliedstaaten – die eine Einhaltung der bisherigen Obergrenze von 700 Sitzen ermöglicht hätte – nicht konsensfähig war, wurde die Abgeordnetenzahl im Europäischen Parlament auf 732 erhöht.

Für den Fall, dass die neu vereinbarte Höchstzahl von den EU-15 und den Bewerberstaaten, die ihren Beitrittsvertrag bis 1. Jänner 2004 unterzeichnet haben, zu Beginn der Wahlperiode 2004 bis 2009 nicht erreicht wird, erfolgt eine anteilige Anhebung der in jedem Mitgliedstaat zu wählenden Abgeordneten. Diese Maßnahme soll sicherstellen, dass die Gesamtzahl der Parlamentsmitglieder so nahe wie möglich bei der vorgesehenen Endzahl 732 zu liegen kommt. Die jeweilige Abgeordnetenzahl eines Mitgliedstaates in der vorhergehenden Wahlperiode (1999 bis 2004) darf durch eine derartige Korrektur jedoch nicht überschritten werden. Um die Anpassung der Größe des Europäischen Parlaments an die Dynamik des Erweiterungsprozesses zu ermöglichen, ohne bereits im Amt befindliche Abgeordnete zum Ausscheiden zwingen zu müssen, ist während der Wahlperiode 2004 bis 2009 auch ein Überschreiten der Obergrenze von 732 im Gefolge von Beitritten zulässig.

Ebenso wie bei der Stimmgewichtung im Rat wird in der in der Schlussakte enthaltenen „Erklärung zur Erweiterung der Union“ (Erklärung Nr. 20) auch der gemeinsame Standpunkt der Union für die Beitrittsverhandlungen zur Sitzverteilung im EP festgelegt, wobei auch hier nur jene Kandidaten berücksichtigt wurden, mit denen bereits Beitrittsverhandlungen aufgenommen wurden (dh. ohne die Türkei).

Die Reform des europäischen Gerichtssystems:

a) Die vertraglichen Änderungen:

Ein wesentliches Ziel der Reform des europäischen Gerichtssystems besteht darin, den Gerichtshof zu entlasten und eine Verkürzung der Verfahren zu bewirken, um seine Effizienz auf diesem Wege auch für eine erweiterte Union sicherzustellen.

Die Zusammensetzung des Gerichtshofes (im weiteren EuGH) und des Gerichts erster Instanz (im weiteren EuGI) bleibt unverändert, jedoch wird das Prinzip, wonach dem EuGH ein Richter aus jedem Mitgliedstaat und dem EuGI mindestens ein Richter aus jedem Mitgliedstaat angehören muss, erstmals explizit festgeschrieben. Da Art. 221 EGV idgF die Anzahl der Mitglieder des EuGH mit 15 festsetzt, ist sie mit jener der Mitgliedstaaten deckungsgleich. Daher nominierte in der Praxis auch schon bisher jeder Mitgliedstaat ein Mitglied.

Der Rat wird ermächtigt, die Aufgabenverteilung zwischen dem EuGH und EuGI neu zu regeln. Das EuGI wird allgemein für bestimmte Gruppen von Klagen zuständig gemacht, Klagen der Organe der Gemeinschaft, der EZB sowie der Mitgliedstaaten bleiben jedoch weiterhin dem EuGH zur Entscheidung vorbehalten. Dem EuGI können nunmehr auch einzelne Gruppen von Vorabentscheidungsverfahren übertragen werden. Derartige Vorabentscheidungsverfahren unterliegen in Ausnahmefällen der nachprüfenden Kontrolle des EuGH.

Für besondere Sachgebiete, etwa dienstrechtliche Verfahren von EU-Beamten, können durch Ratsbeschluss gerichtliche Kammern geschaffen werden, welche in erster Instanz entscheiden und der Kontrolle des EuGI unterliegen.

Der Beschluss 1988/591/EGKS, EWG, Euratom über die Errichtung des EuGI wird in das Protokoll über die Satzung des Gerichtshofes eingearbeitet. Dieses kann – mit Ausnahme des Titels I – durch einstimmigen Ratsbeschluss geändert werden.

Das EP erhält – ebenso wie die EK, der Rat und die Mitgliedstaaten – die Ermächtigung, Gutachten des EuGH über die Vereinbarkeit geplanter völkerrechtlicher Verträge der EG mit dem Gemeinschaftsrecht zu beantragen. Ferner wird ihm die generelle Befugnis, Nichtigkeitsklagen gegen Rechtsakte der Gemeinschaft zu erheben, eingeräumt.

Im Sinne einer Straffung der internen Organisation sollen nur noch in Einzelfällen Vollsitzungen des EuGH vorgesehen werden, statt dessen wird eine Große Kammer mit elf Richtern eingeführt. In Umkehr des bisherigen Systems soll der Gerichtshof im Normalfall in Kammern zu drei oder zu fünf Richtern entscheiden. Die Amtsdauer der Präsidenten der Kammern mit fünf Richtern wird von einem auf drei Jahre verlängert, es ist jedoch nur mehr eine einmalige Wiederwahl zulässig.

Entsprechendes gilt für das EuGI, das insofern eine organisatorische Stärkung erfahren hat, als es dem Gerichtshof nicht mehr beigeordnet ist.

Die Genehmigung des Rates für Änderungen der Verfahrensordnung des EuGH und des EuGI bedarf nur noch einer qualifizierten Mehrheit.

b) Das Protokoll über die Satzung des Gerichtshofes:

Statt wie bisher drei inhaltlich ähnlicher Protokolle über das Statut des Gerichtshofes, welche dem EGV, dem EAGV und dem EGKSV beigefügt waren, wird nunmehr ein einziges Protokoll über das Statut des Gerichtshofes dem EGV, dem EAGV und – das ist neu – dem EUV angefügt.

In dieses Protokoll, welches der Struktur des bisherigen Protokolls zum EGV folgt, wurden die entsprechenden Bestimmungen des Beschlusses 88/591/EGKS, EWG, EAG eingearbeitet.

Gemäß Art. 9 VvN werden die dem EGV und dem EAGV beigefügten Protokolle über die Satzung des Gerichtshofes aufgehoben und durch das mit dem VvN dem EUV, dem EGV und dem EAGV beigefügte Protokoll über die Satzung des Gerichtshofes ersetzt. Gemäß Art. 10 VvN wird der Beschluss 88/591/
EGKS/EWG/EAG aufgehoben.

Das Statut des Gerichtshofes kann gemäß Art. 245 EGV (idF VvN) mit Ausnahme des Titels I durch den Rat, auf Antrag des Gerichtshofes und nach Anhörung des EP und der EK oder auf Antrag der EK nach Anhörung des EP und des Gerichtshofes einstimmig geändert werden.

Das Protokoll über die Satzung des Gerichtshofes, welches dem EGKSV beigefügt ist, wurde angesichts des Auslaufens des EGKSV nicht in das neue Protokoll eingearbeitet. Die operativ nötigen Bestimmungen bleiben weiterhin in Kraft, ebenso Art. 3 des Beschlusses 88/591/EGKS, EWG, Euratom, soweit das EuGI auf Grund dieser Bestimmung Zuständigkeiten ausübt, die dem Gerichtshof nach EGKSV übertragen sind.

Schließlich wird das Protokoll auf Grund der genannten Änderungen neu nummeriert. Rein redaktionelle Änderungen sowie Anpassungen auf Grund der Fusion der beiden Protokolle (EGV und EAGV) werden im Besonderen Teil dieser Erläuterungen nicht gesondert kommentiert.

Die Reform sonstiger Institutionen und Organe – Europäischer Rechnungshof, Ausschuss der Regionen, Wirtschafts- und Sozialausschuss, Tagungsort des Europäischen Rates:

Ebenso wie im Fall der Zusammensetzung der Europäischen Kommission bestand das Anliegen Österreichs auch darin, bei anderen Organen und Einrichtungen eine angemessene Anzahl österreichischer Mitglieder sicherzustellen.

Hinsichtlich des Europäischen Rechnungshofs wurde – ebenso wie beim EuGH – erstmals vertraglich festgehalten, dass jeder Mitgliedstaat ein Mitglied stellt. Da Art. 247 EGV idgF die Anzahl der Mitglieder des EuRH mit 15 festsetzt, ist sie mit jener der Mitgliedstaaten deckungsgleich. Daher nominierte in der Praxis auch schon bisher jeder Mitgliedstaat ein Mitglied.

Die Ernennung der Mitglieder wie auch die Genehmigung der Geschäftsordnung des EuRH soll vom Rat in Zukunft mit qualifizierter Mehrheit – statt wie bisher einstimmig – beschlossen werden (siehe oben). In einer Erklärung zur Schlussakte werden der Europäische Rechnungshof und die mitgliedstaatlichen Rechnungsprüfungsorgane aufgefordert, ihre Zusammenarbeit zu verbessern. Zu diesem Zweck kann der Präsident des Rechnungshofes mit seinen Kollegen aus den Mitgliedstaaten einen Kontaktausschuss einsetzen.

Anpassungsbedarf im Hinblick auf die Erweiterung bestand auch beim Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie beim Ausschuss der Regionen. Beide Einrichtungen sollen nach der Erweiterung auf 27 Mitgliedstaaten jeweils 344 Mitglieder umfassen, von denen – so wie bisher – jeweils zwölf auf Österreich entfallen werden. Die Obergrenze für beide Ausschüsse wurde mit jeweils 350 Mitgliedern festgelegt. Ihre Mitglieder werden nach In-Kraft-Treten des Vertrags von Nizza mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der entsendenden Mitgliedstaaten bestellt.

Zum AdR hält der Vertrag nun fest, dass seine Mitglieder entweder über ein auf Wahlen beruhendes Mandat in einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft verfügen oder einer gewählten Versammlung politisch verantwortlich sein müssen. Dies stellt eine Stärkung der demokratischen Legitimation der Ausschussmitglieder dar. Eine Erleichterung bei der Beschlussfassung im Rat über die Zusammensetzung beider Institutionen wurde durch den Übergang zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung erreicht, wobei die Mitglieder jeweils auf Vorschlag der entsendenden Mitgliedstaaten bestellt werden sollen.

In einer Erklärung zum Tagungsort des Europäischen Rates vereinbaren die Mitgliedstaaten, dass ab dem Jahr 2002 unter jedem Vorsitz eine Tagung in Brüssel stattfindet. Sobald die Union 18 Mitglieder zählt, finden alle Tagungen des Europäischen Rates in Brüssel statt. Diese Erklärung ist im Kontext mit dem in Nizza geschlossenen Gesamtkompromiss zu sehen. Allerdings werden die genauen Modalitäten der Umsetzung dieser Vereinbarung erst zu verhandeln sein.

Die Reform der verstärkten Zusammenarbeit:

Schon der Vertrag von Amsterdam enthielt Bestimmungen über die so genannte verstärkte Zusammenarbeit, wonach eine Gruppe von Mitgliedstaaten in einzelnen Bereichen – aber stets im Rahmen der Verträge – enger zusammenarbeiten kann. Dazu hatte der Vertrag von Amsterdam allerdings sehr restriktive Kriterien statuiert – darunter auch die Möglichkeit eines Vetorechts.

Vor allem über Betreiben der Gründungsmitglieder der Gemeinschaften wurden diese Bestimmungen in Nizza wesentlich erleichtert. Insbesondere wurde das Vetorecht weitgehend abgeschafft. Statt dessen besteht nun nur noch die Möglichkeit, den Europäischen Rat – allerdings ohne Anspruch auf eine einstimmige Entscheidung – zu befassen.

Nichtsdestoweniger formuliert aber auch der Vertrag von Nizza klare Bedingungen, denen jede verstärkte Zusammenarbeit gehorchen muss:

– Zu diesen gehört zunächst, dass jede verstärkte Zusammenarbeit dem Ziel der Kohärenz der Unionspolitik dienen muss und

– nur als letztes Mittel herangezogen werden kann, wenn eine Einigung aller Mitgliedstaaten in einem bestimmten Bereich nicht zustande kommt.

– Ferner wurde in Nizza festgelegt, dass jede Form der verstärkten Zusammenarbeit mindestens acht Teilnehmerstaaten voraussetzt (dh., dass die bisher geltende Mindestzahl ungeachtet der Erweiterung beibehalten wird), wobei der Genehmigungsbeschluss des Rates mit qualifizierter Mehrheit erfolgen muss.

– Eine verstärkte Zusammenarbeit muss stets allen Mitgliedstaaten offen stehen, die an ihr teilnehmen möchten.

– Sie muss die Verträge, die Ziele und den Rechtsbestand der Europäischen Gemeinschaft ebenso wie

– die Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten der nicht teilnehmenden Staaten berücksichtigen.

– Somit kann verstärkte Zusammenarbeit in unterschiedlicher Zusammensetzung und in verschiedenen Bereichen stattfinden, wobei jedoch die Kernbereiche der Union, wie der Binnenmarkt und die Kohäsionspolitik, nicht beeinträchtigt werden dürfen.

Erstmals ermöglicht der Vertrag von Nizza auch das Zustandekommen einer verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik – allerdings nur hinsichtlich der Umsetzung einer gemeinsamen Aktion oder eines gemeinsamen Standpunkts. Bereiche mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen sind jedenfalls ausgeschlossen.

Hinsichtlich des Verfahrens sieht der Vertrag von Nizza eine Differenzierung zwischen den drei Säulen vor, wobei die Rolle der Kommission in der ersten Säule am stärksten, in der zweiten Säule am wenigsten stark ausgeprägt ist.

Die Rolle des EP bei der verstärkten Zusammenarbeit wurde gestärkt, wobei die Verfahren in den drei Säulen unterschiedlich ausgestaltet sind.

Art. 7 EUV:

Art. 7 des EU-Vertrages sieht derzeit die Möglichkeit von Sanktionen gegen Mitgliedstaaten vor, die schwerwiegend und anhaltend gegen die in Art. 6 Abs. 1 des EU-Vertrages genannten Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit verstoßen.

Im Sinne einer diesbezüglich vorausschauenden und präventiven Politik wurde nunmehr durch eine Neufassung des Art. 7 Abs. 1 des EU-Vertrages ein Verfahren für das Vorfeld einer solchen Verletzung geschaffen. Demnach wird der Rat auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Kommission mit einer Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder nach Zustimmung des Europäischen Parlaments feststellen können, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 6 Abs. 1 des EU-Vertrages genannten Grundsätze durch einen Mitgliedstaat besteht. Der Rat kann an diesen Mitgliedstaat auch geeignete Empfehlungen richten. Ehe der Rat eine solche Feststellung trifft, hat er den betroffenen Mitgliedstaat zu hören. Darüber hinaus kann er, bevor er eine solche Feststellung trifft, unabhängige Persönlichkeiten ersuchen, innerhalb einer angemessenen Frist einen Bericht über die Lage in dem betreffenden Mitgliedstaat vorzulegen.

Der Rat hat auch regelmäßig zu überprüfen, ob die Gründe, die zu dieser Feststellung geführt haben, noch zutreffen. Schließlich wird durch eine Ergänzung des Art. 46 des EU-Vertrages eine Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofes geschaffen, die Einhaltung der diesbezüglichen Verfahrensbestimmungen des Art. 7 des EU-Vertrages einer gerichtlichen Überprüfung zu unterziehen.

In seiner neuen Fassung kann der Art. 7 des EU-Vertrages in einer demokratisch und rechtsstaatlich einwandfreien Weise dazu beitragen, Menschenrechtsverletzungen in Mitgliedstaaten der Europäischen Union erst gar nicht entstehen zu lassen.

Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik:

Ein von den Benelux-Staaten und Italien zur Anpassung des Vertrages über die Europäische Union an die Gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik in die Regierungskonferenz eingebrachter Vorschlag hat weitgehende Zustimmung der anderen Mitgliedstaaten gefunden. In Art. 17 des Vertrages über die Europäische Union werden alle Hinweise auf die WEU gestrichen, da die Krisenbewältigungsfunktion der WEU auf die EU übergegangen ist. In Art. 25 EUV wird das Politische Komitee durch das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) ersetzt, das vom Rat für die Dauer einer Krisenmanagement-Operation ermächtigt werden kann, Beschlüsse hinsichtlich der politischen Kontrolle und strategischen Führung dieser Operation zu fassen.

Die Zukunft der Union:

Mit dem Vertrag von Nizza ist die Diskussion über die europäische Einigung und die Weiterentwicklung der europäischen Integration nicht beendet. Die Staats- und Regierungschefs kamen in Nizza überein, im Jahre 2004 eine weitere Regierungskonferenz einzuberufen. Die zentralen Themen und die erste Phase der Vorarbeiten für diese Konferenz wurden in der Erklärung zur Zukunft Europas (Erklärung Nr. 23) festgelegt. Unter anderem sollen im Rahmen der Regierungskonferenz 2004 folgende Fragen erörtert werden:

– eine genauere, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechende Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten sowie die Überwachung ihrer Einhaltung;

– der Status der in Nizza proklamierten Charta der Grundrechte der Europäischen Union;

– die Vereinfachung der Verträge mit dem Ziel, sie klarer und verständlicher zu machen, ohne sie inhaltlich zu ändern;

– die Rolle der nationalen Parlamente in der Architektur Europas.

a) Zur Frage der Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten:

Die in den Verträgen festgelegte ziel- und funktionsorientierte Kompetenzstruktur der Union bedingt, dass Gemeinschaftsregelungen zunehmend die Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten in den verbliebenen Zuständigkeitsbereichen einengen. Diese – in der inhaltlich unscharfen Kompetenzabgrenzung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten begründete – dynamische Entwicklung der Gemeinschaftskompetenzen, die teilweise auch auf die europäische Gerichtsbarkeit zurückgeht, wird in der Öffentlichkeit vielfach ablehnend aufgenommen, wobei in den Mitgliedstaaten mit föderaler Struktur zunehmend auch Eingriffe in Zuständigkeitsbereiche der regionalen und lokalen Einheiten wahrgenommen werden.

In der politischen und juristischen Lehre wurde die Frage einer klareren Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten bereits ausführlich diskutiert. Es zeichnet sich allerdings noch kein klares Bild einer Lösung ab. Klarheit herrscht jedoch über die Ziele, die durch eine neue Kompetenzstruktur erreicht werden sollen: Die Union muss die ihr zugewiesenen Aufgaben unbehindert erfüllen können, wobei auch in Zukunft der Weg für eine als wünschenswert erachtete Integration offen bleiben muss. Gleichzeitig ist jedoch eine kontinuierliche Aushöhlung mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten hintanzuhalten, dh. dass die Gestaltungsräume der Mitgliedstaaten und ihrer Subeinheiten gewahrt werden müssen.

b) Der künftige Status der Charta der Grundrechte der EU:

Nach dem Scheitern der Bemühungen um eine ausdrückliche Erwähnung der Charta der Grundrechte der EU in Art. 6 des Vertrages über die Europäische Union wird die Regierungskonferenz 2004 auch die Frage behandeln müssen, ob und auf welche Weise die in Nizza proklamierte Charta der Grundrechte der EU in die Verträge aufgenommen und damit mit Rechtsverbindlichkeit ausgestattet werden soll.

Die vom Konvent erarbeitete Charta der Grundrechte der EU ist zweifellos die Grundlage auf der die Diskussion um einen unionseinheitlichen Grundrechtsbestand zu führen sein wird, der die Organe und Einrichtungen der Union, aber auch die Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Unionsrecht bindet.

c) Die Vereinfachung der Verträge:

Es wird generell für notwendig erachtet, die Vertragstexte überschaubarer und verständlicher zu machen. Die Gründungsverträge aus 1951 und 1957 wurden durch insgesamt vier Beitrittsrunden und drei große Vertragsrevisionen weiterentwickelt (mit In-Kraft-Treten des Vertrages von Nizza kommt eine weitere dazu). Das derzeit in Geltung befindliche Primärrecht der Europäischen Union besteht somit aus zahlreichen Verträgen und Protokollen, die sich in ihrer Gesamtheit zu einem komplizierten, unübersichtlichen und schwer lesbaren Normengeflecht entwickelt haben.

Die Staats- und Regierungschefs haben in der Erklärung zur Zukunft Europas nunmehr festgelegt, dass Gegenstand der Debatte eine Neuordnung der Verträge ohne inhaltliche Änderung sein soll.

Die Idee einer Neufassung der Verträge ist nicht neu. Bereits im Rahmen der Regierungskonferenz 1996/97 hat die Kommission eine Trennung grundlegender Vertragsartikel von den übrigen Bestimmungen befürwortet. Auch der von Jean-Luc Dehaene, Richard von Weizsäcker und Lord Simon 1999 vorgelegte Bericht über die institutionellen Auswirkungen der Erweiterung hat diese Idee wieder aufgegriffen. Das Europäische Hochschulinstitut Florenz hat im Mai 2000 eine im Auftrag der Europäischen Kommission erstellte Studie zu diesem Thema vorgelegt. Das vorgeschlagene Konzept für eine Neuordnung der Verträge wurde von der Kommission ausdrücklich unterstützt.

d) Die Rolle der nationalen Parlamente in der Architektur Europas:

Die Weiterentwicklung der europäischen Integration muss unter Einbeziehung der vorhandenen nationalen Institutionen erfolgen. Das bereits seit langem eingehend diskutierte „demokratische Defizit“ der Europäischen Union kann nicht nur durch die – bereits in den Verträgen von Maastricht und Amsterdam sukzessive erfolgte – Aufwertung des Europäischen Parlaments beseitigt werden, sondern erfordert auch Überlegungen zur Einbindung der nationalen Gesetzgebungsorgane.

Die dazu im vergangenen Jahr ua. durch den britischen Premierminister Tony Blair und den deutschen Außenminister Joschka Fischer unterbreiteten Vorschläge gehen in Richtung eines parlamentarischen Zwei-Kammer-Systems auf europäischer Ebene. Während die Abgeordneten einer Kammer weiterhin direkt von den europäischen Völkern gewählt würden, könnte die zweite Kammer durch Abgeordnete der nationalen Parlamente besetzt werden.

3. Der Aufbau des Vertrags von Nizza:

Der Vertrag von Nizza ändert den Vertrag über die EU, die Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einige damit zusammenhängende Rechtsakte. Der Vertrag von Nizza enthält eine Präambel und ist in zwei Teile gegliedert, die insgesamt 13 Artikel umfassen.

Der Erste Teil (Art. 1 bis 6 Vertrag von Nizza) beinhaltet die sachlichen Änderungen des EUV, EGV, EGKSV und EAGV sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte.

Der Zweite Teil (Art. 7 bis 13 Vertrag von Nizza) beinhaltet Übergangs- und Schlussbestimmungen.

Im Anschluss daran sind die in der Regierungskonferenz vereinbarten, von der Unterzeichnung und späteren Ratifizierung des Vertrags von Nizza mitumfassten Protokolle wiedergegeben, und zwar entsprechend ihrer Zuordnung zum EUV und allen Gemeinschaftsverträgen gemeinsam, zum EUV, EGV und EAGV gemeinsam sowie zum EGV.

Die Schlussakte zum Vertrag von Nizza dokumentiert die am 26. Februar 2001 erfolgte Unterzeichnung des Vertragswerks. Sie enthält eine Auflistung der von der Regierungskonferenz beschlossenen Texte. Dem eigentlichen Text der Schlussakte folgen die Texte der Erklärungen, und zwar getrennt nach solchen Erklärungen, die von der Konferenz angenommen, und solchen, die von der Konferenz zur Kenntnis genommen wurden; bei den von der Konferenz angenommenen 24 Erklärungen handelt es sich um gemeinsame Erklärungen aller Vertragsparteien, bei den zur Kenntnis genommenen drei Erklärungen um solche eines oder mehrerer Mitgliedstaaten.

4. Rechtliche Aspekte des Vertrags von Nizza, Genehmigungsverfahren des Vertrags von Nizza:

Der Vertrag von Nizza ändert bzw. ergänzt das durch den EU-Beitrittsvertrag, BGBl. Nr. 45/1995, und den Vertrag von Amsterdam, BGBl. III Nr. 83/1999, von Österreich übernommene Primärrecht der Europäischen Union.

Für das parlamentarische Genehmigungsverfahren zum Abschluss des EU-Beitrittsvertrags wurde mit Art. II des „Beitritts-BVG“, BGBl. Nr. 744/1994, eine eigenständige Rechtsgrundlage geschaffen. Darin wurden im Hinblick auf die besondere Bedeutung des EU-Beitrittsvertrags sowohl für die Genehmigung durch den Nationalrat als auch für die Zustimmung durch den Bundesrat jeweils erhöhte Präsenz- und Konsensquoren (Zweidrittelmehrheit) vorgesehen. Die gleiche Vorgangsweise wurde auch anlässlich des Abschlusses des Vertrags von Amsterdam gewählt (vgl. BVG, BGBl. I Nr. 76/1998).

Damit wurde – im Hinblick auf den besonderen Charakter des EU-Rechts – die Anwendung des Art. 50 Abs. 1 bis 3 B-VG ausgeschlossen. Von einer Beschlussfassung über die Erlassung von Erfüllungsgesetzen konnte daher ebenso abgesehen werden wie von einer gesonderten Bezeichnung allfälliger verfassungsändernder Bestimmungen des Beitrittsvertrags bzw. des Vertrags von Amsterdam.

Da das „Beitritts-BVG“ sowie das „BVG Amsterdam“ nach ihrem jeweiligen Wortlaut jedoch ausdrücklich nur auf den EU-Beitrittsvertrag bzw. auf den Vertrag von Amsterdam (und den damit jeweils übernommen Rechtsbestand) abstellen, wurde für den Abschluss des Vertrags von Nizza erneut eine besondere verfassungsrechtliche Grundlage für das parlamentarische Genehmigungsverfahren geschaffen (siehe 565 der Beilagen).

Wie für den Beitrittsvertrag und für den Vertrag von Amsterdam wird auch hier im Hinblick auf den besonderen Charakter des EU-Rechts – abweichend von Art. 50 B-VG – eine verfassungsrechtliche Sonderregelung für das parlamentarische Genehmigungsverfahren geschaffen. In dieser Sonderregelung ist vorgesehen, dass sowohl der Nationalrat als auch der Bundesrat ihre Beschlüsse jeweils mit erhöhten Zustimmungs- und Anwesenheitsquoren zu fassen haben. Die Bezeichnung einzelner Vertragsbestandteile oder des ganzen Vertrags als „verfassungsändernd“ – abweichend von Art. 50 Abs. 3 letzter Satz B-VG – kann unterbleiben. Das BVG sieht jedoch vor, dass, soweit es nicht besondere Bestimmungen enthält, auf den Vertrag von Nizza die Bestimmungen des B-VG über Staatsverträge (zB Art. 49 Abs. 1) anzuwenden sind.

Kosten im Zusammenhang mit dem Vertrag von Nizza:

Durch den Vertrag von Nizza entstehen keine unmittelbaren zusätzlichen Kosten für die öffentlichen Haushalte. Die Vertragsbestimmungen treffen keine quantitativen finanziellen Festlegungen. Die mittelbaren finanziellen Auswirkungen des Vertrages können erst im Kontext der Erweiterung, im Zuge der Umsetzung von Politiken sowie durch Erlass von Sekundärrechtsakten, beurteilt werden.

Die Genehmigung des Vertrags von Nizza erfolgt nach dem Verfahren auf Grund einer verfassungsrechtlichen Sonderbestimmung für den Vertrag von Nizza. Die Regelung lässt jedoch (Art. 1 Abs. 3) die Kundmachungsbestimmungen des B-VG (Art. 49) unberührt.

Dem Nationalrat wird vorgeschlagen, anlässlich der Genehmigung des Staatsvertrages gemäß Art. 49 Abs. 2 B-VG zu beschließen, dass dessen Fassungen in dänischer, englischer, finnischer, französischer, griechischer, irischer, italienischer, niederländischer, portugiesischer, schwedischer und spanischer Sprache durch Auflage zur öffentlichen Einsichtnahme im Bundesministerium für auswärtige Angelegenheiten kundgemacht werden.

Der Vertrag von Nizza wurde im Übrigen bereits im ABl. Nr. C 28 vom 10. März 2001 kundgemacht.

Der Verfassungsausschuss hat den gegenständlichen Staatsvertrag in seiner Sitzung am 14. November 2001 in Verhandlung genommen.

An der Debatte beteiligten sich die Abgeordneten Dr. Caspar Einem, Dr. Gerhard Kurzmann, Dr. Evelin Lichtenberger, Dr. Ulrike Baumgartner-Gabitzer, Dr. Michael Krüger, MMag. Dr. Madeleine Petrovic und Peter Schieder sowie der Bundeskanzler Dr. Wolfgang Schüssel.

Bei der Abstimmung wurde einstimmig beschlossen, dem Nationalrat die Genehmigung des Abschlusses dieses Staatsvertrages zu empfehlen.

Als Ergebnis seiner Beratungen stellt der Verfassungsausschuss somit den Antrag, der Nationalrat wolle beschließen:

1. Der Abschluss des Staatsvertrages: Vertrag von Nizza zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte samt Protokollen, Schlussakte sowie Erklärungen (600 der Beilagen) wird genehmigt.