142/A(E) XXII. GP

Eingebracht am 04.06.2003
Dieser Text ist elektronisch textinterpretiert. Abweichungen vom Original sind möglich.

entschliessungsantrag

der Abgeordneten Gradwohl, Mag. Maier

und GenossInnen

betreffend Agrarisches Betriebsmittelrecht und Lebensmittelrecht

Eine von den Kammern für Arbeiter und Angestellte für Wien und Salzburg 2002 in Auftrag
gegebene rechtsvergleichende Studie setzte sich unter anderem mit dem Vergleich der
Straftatbestände des Lebensmittelrechts und denen des agrarischen Betriebsmittelrechts
auseinander. In dieser Studie wurden zum einen die Straftatbestände des LMG und des
agrarischen Betriebsmittelrechts und zum anderen die Kontrollmöglichkeiten der Behörden
miteinander verglichen und untersucht.

Zum agrarischen Betriebsmittelrecht gehören: Futtermittelgesetz, Düngemittelgesetz,
Saatgutgesetz, Sortenschutzgesetz, Qualitätsklassengesetz, Pflanzenschutzmittelgesetz,
Pflanzenschutzgesetz, Pflanzgutgesetz, Biozidgesetz.

Ziel der Studie war es, herauszufinden, welche effizienten Maßnahmen und
Sanktionsmechanismen im Bereich des Lebensmittelrechts und des agrarischen
Betriebsmittelrechts geschaffen werden müssten.

Dabei wurden Änderungen der Rechtslage bis September 2001 berücksichtigt. Wegen ihrer
besonderen Bedeutung sowohl für das Lebensmittel- als auch für das agrarische
Betriebsmittelrecht wurde die Verordnung Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und der
Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung des Europäischen Behörde für
Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit
nachträglich in ihren Grundzügen eingearbeitet. Mit dieser EU-VO wurde u.a. auch das
Futtermittelrecht dem Lebensmittelrecht im Sinne des Kontrollprinzips von „Stall bis zum
Teller" gleichgestellt. Diese Zielsetzungen werden nun von der Kommission weiter verfolgt.

Anfang Februar 2003 hat die Europäische Kommission einen neuen Vorschlag verabschiedet,
mit dem die amtlichen Lebens- und Futtermittelkontrollen reformiert werden sollen. Der
Verordnungsentwurf sieht ein einheitlicheres, geschafftes und effizienteres Kontrollsystem
sowie strengere Durchsetzungsmaßnahmen vor. Außerdem schafft der Vorschlag einen
Rahmen zur Unterstützung von Entwicklungsländern, damit auch diese die EU-

Einführungsbestimmungen erfüllen können. Der Verordnungsvorschlag gehört zu den
Maßnahmen, die im Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit vom Januar 2000 angekündigt
worden waren. Die wichtigsten Grundsätze des Lebensmittelrechts sind in der Verordnung
178/2002/EG festgelegt, der neue Entwurf legt dar, wie diese Grundsätze auszulegen und
umzusetzen sind.

Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass zahlreiche EU-Richtlinien, die
neben dem Lebensmittelrecht auch das agrarische Betriebsmittelrecht und Veterinärrecht
betreffen, in Österreich noch nicht umgesetzt wurden (l59/AB XXII GP.).

Aus Sicht der Auftraggeber aber auch des Verfassers dieser Studie (Univ. Ass. Dr. Robert
Kert) ergeben sich unter weiterer Berücksichtigung bereits bekannter Problembereiche (z.B.
Legistik, legislative Defizite, Kompetenzlage, Vollziehung) sowie der Ergebnisse der
Diskussion der Enquetekommission zum Teilthema "Verhältnismäßigkeit
verwaltungsstrafrechtlicher Strafdrohungen und Ausgewogenheit von gerichtlichen und
verwaltungsstrafrechtlichen Strafdrohungen im Verhältnis zu einander" nachfolgende
Schlussfolgerungen:

Ø Betrachtet man das Lebensmittelrecht und das agrarische Betriebsmittelrecht in einer
Gesamtschau fällt auf, dass die untersuchten Gesetze vielfach nebeneinander bestehen,
Ähnlichkeiten aufweisen, in entscheidenden Punkten aber doch wesentlich von einander
abweichen. Insbesondere bei den angedrohten Strafen fallen Inkonsistenten auf, die nur
so zu erklären sind, dass keine Abgleichung der angedrohten Strafen vorgenommen
wurde. Die bemerkenswert großen Unterschiede in den Strafdrohungen können in
den wenigsten Fällen mit der Wertigkeit des verletzten Rechtsgutes begründet
werden.

Ø Auffallend ist die unterschiedliche Terminologie der untersuchten Gesetze, wie ein
Vergleich der Bedeutungen des Wortes „Inverkehrbringen" in den einzelnen Gesetzen
zeigte, das in den meisten Gesetzen eine zentrale Rolle spielt, da es viele der
Tathandlungen charakterisiert.

Wenn aber solche elementare Begriffe in derart verwandten Rechtsgebieten wie dem
Lebensmittelrecht und dem agrarischen Betriebsmittelrecht unterschiedlich verstanden
werden, ist die Rechtssicherheit nicht in ausreichendem Maße gegeben. Eine
Abgrenzung der einzelnen Tathandlungsbegriffen in den einzelnen Gesetzen ist
damit beinahe unmöglich.

Ø Ein wesentlicher Grund für diese Divergenzen, der sich beim Vergleich von

Lebensmittelrecht und agrarischem Betriebsmittelrecht zeigt, ist die Tatsache dass die
Kompetenzen für die Vollziehung, aber auch für die Erstellung der Gesetzesentwürfe
bei unterschiedlichen Ministerien liegt.

Für die Vollziehung des Futtermittelgesetzes, des Saatgutgesetzes, des
Düngemittelgesetzes, des Pflanzenschutzmittelgesetzes, des Pflanzenschutzgesetzes, des
Pflanzgutgesetzes, des Biozidproduktegesetzes, ist der Bundesminister für Land- und
Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zuständig, während die Vollziehung des
Lebensmittelgesetzes, des Fleischuntersuchungsgesetzes, des

Tierarzneimittelkontrollgesetzes (mit Ausnahme der gerichtlichen Strafbestimmungen, für
die das Justizministerium zuständig ist), aber etwa auch des - in diesem Zusammenhang
wichtigen - Arzneimittelgesetzes in die Zuständigkeit des Bundesministeriums für
Gesundheit und Frauen (ehemals Bundesministerium für soziale Sicherheit und
Generationen) fallt.

Ø Für von den Gerichten zu vollziehenden Strafbestimmungen trifft ausschließlich auch
noch das Bundesministerium für Justiz eine legistische Zuständigkeit. Und es hat den
Anschein, dass im Zuge der Erstellung von Gesetzesentwürfen nicht - oder nur sehr
eingeschränkt - versucht wird, die Gesetze aufeinander abzustimmen.
Anders ist es vielfach nicht zu erklären, warum für dieselben oder ähnliche Tatbestände
die angedrohten Strafen doch erheblich von einander abweichen und auch die legistische
Qualität der Strafbestimmungen sehr unterschiedlich ist. Es ist daher ernsthaft zu
überlegen, ob nicht auch die legistische Abfassung von

Verwaltungsstrafbestimmungen zur Gänze beim Justizministerium liegen sollte. Um
eine einheitliche Struktur der Verwaltungsstrafbestimmungen zu erreichen, wäre dies
jedenfalls zu begrüßen.

Ø Die Regelungen über die behördliche Kontrolle erscheinen sowohl im

Lebensmittelgesetz als auch im agrarischen Betriebsmittelrecht grundsätzlich ausreichend.
Dass es dennoch immer wieder zu sogenannten "Lebensmittelskandalen" kommt, ist
zweifelsohne weniger ein legislatives Problem als vielmehr ein Vollzugsproblem.
Es ist daher in erster Linie eine Effizienzsteigerung der tatsächlichen Kontrollen im
Rahmen der mittelbaren Bundesverwaltung erforderlich, indem häufiger und einheitlicher
kontrolliert wird und dafür auch die notwendigen Kontrollorgane (z.B.: Sachverständige)
sowie Sachmittel ausreichend zur Verfügung stehen. Dies ist vom jeweils zuständigen
Landeshauptmann sicherzustellen.

Ø § 25a LMG statuiert öffentliche Warnpflichten des zuständigen Bundesministers, wenn
durch eine gesundheitsschädliche Ware (Lebensmittel) eine größere Bevölkerungsgruppe
gefährdet ist, und daher eine Gemeingefährdung vorliegt.

Für keine Rechtsmaterie des agrarischen Betriebsmittelrechts gibt es allerdings eine
ähnlich lautende Bestimmung mit der Verpflichtung des zuständigen Bundesministers
unter bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen (z.B. gesundheitsschädliche Futtermittel),
die Öffentlichkeit zu warnen. Für eine diesbezügliche Regelung spricht nun allerdings
auch die in Kraft stehende Lebensmittel-Basisverordnung der EU, die eine
Aufklärungspflicht der Behörden vorsieht, wenn Lebensmittel oder Futtermittel ein Risiko
für die Gesundheit von Mensch und Tier mit sich bringen. Aber auch nach dem
novellierten Futtermittelgesetz (in der Fassung des Agrarrechtsänderungsgesetzes 2002)
ist diese Verpflichtung nicht vorgesehen, obwohl die EG Verordnung Nr. 178/2002 dies
verlangt.

Ø Betrachtet man die angedrohten Strafen im Lebensmittelrecht und im agrarischen
Betriebsmittelrecht, scheinen - auch wenn es gewisse Defizite gibt - die Gründe für die
mangelhafte Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen keinesfalls in den gesetzlich
vorgesehenen Strafbestimmungen selbst zu liegen, etwa in zu niedrigen Strafen oder
fehlenden gerichtlichen Strafen.

Entscheidend und wichtiger ist vielmehr, dass der Staat auf Verstöße reagiert.
Wesentlich für die Prävention ist zweifelsohne, dass kontrolliert und die angedrohten
Strafen auch verhängt sowie dass - wenn notwendig - auch die Strafrahmen
ausgeschöpft werden. Hier bestehen in der lebensmittelrechtlichen wie auch in der
agrarrechtlichen Vollziehungspraxis vielfach Defizite, indem die vorgesehenen
Strafrahmen nicht einmal annähernd ausgenutzt werden. Dies betrifft sowohl die
Verwaltungsstrafbehörden als auch die Gerichte. Bloß im Gesetz angedrohte hohe -
aber nicht verhängte - Strafen werden auch in Zukunft keine Lebensmittel- oder
Futtermittelskandale verhindern können.

Ø Die Einführung gerichtlicher Strafbestimmungen mit verhältnismäßig hohen
Strafdrohungen in dem im Dezember 2001 durch den Nationalrat beschlossene
Tierarzneimittelkontrollgesetz erscheint systematisch verfehlt, da das Gesetz
grundsätzlich von seiner Regelungsmaterie her dem Veterinärrecht zuzuordnen ist, die
darin vorgesehen gerichtlichen Strafbestimmungen inhaltlich aber Regelungsbereiche des
Lebensmittelgesetzes betreffen. Die hohen Strafdrohungen könnten nur durch das
Tatbestandserfordernis einer abstrakten Gefährdung der menschlichen Gesundheit
gerechtfertigt werden.

Ø Für die Frage, ob die Strafdrohungen des Lebensmittelgesetzes, und auch jene des
agrarischen Betriebsmittelrechts ausreichend sind, ist die Frage entscheidend, in welchem
Verhältnis die Strafbestimmungen jener Gesetze und jene des Strafgesetzbuches
(StGB) stehen. Auch wenn die Tatbestände des StGB keineswegs durch jene des LMG als
lex specialis verdrängt werden, sollte aufgrund der unterschiedlichen Ansichten in der
Literatur und Praxis das Verhältnis des Lebensmittelgesetzes zum StGB durch den
Gesetzgeber geklärt und durch gesetzliche Festschreibung der Subsidiarität des
Lebensmittelgesetzes die volle Anwendbarkeit des StGB neben dem LMG gewährleistet
werden.

Ø In Bezug auf die Sanktionierung von Verstößen gegen EG Recht sorgt vor allem die
Sanktionierung von Verstößen gegen unmittelbar anwendbares EG Recht für
Schwierigkeiten sowohl im Lebensmittelgesetz als auch im agrarischen
Betriebsmittelrecht.

Damit den europarechtlichen Anforderungen an das Erfordernis der Gleichstellung von
Verstößen gegen originär österreichisches Recht und EG Recht entsprochen wird, wird im
Normalfall eine Verweisung auf EG Verordnungen als ganzes nicht ausreichend sein, da
damit nicht klar ist, welche der in den Verordnungen genannten Bestimmungen gemeint,
und wie die Verstöße zu bestrafen sind.

Die Sanktionen müssen zum einen jenen entsprechen, die für nach Art und Schwere
gleichartige Verstöße gegen nationales Recht angedroht sind. Ansonsten entsprechen sie
nicht den Anforderungen des sog. Assimilationsprinzips: Dies kann nur dadurch erreicht
werden, in den bestehenden österreichischen Strafbestimmungen entsprechende
Strafbestimmungen auch für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zu schaffen.
Hier besteht vor allem auch im Lebensmittelgesetz ein dringender Änderungsbedarf,
da beispielsweise § 74 Abs. 6 LMG diese Anforderungen keinesfalls erfüllen kann.

Ø Darüberhinaus müssen die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend
sein. Um das zu erreichen müssen Verstöße gegen manche EG Verordnungen, etwa gegen
die Verordnung Nummer 2377/90 zur Schaffung eines Gemeinschaftsverfahrens für die
Festsetzung von Höchstmengen von Tierarzneimitteln in Nahrungsmitteln tierischen
Ursprungs oder Teile der novel-food-Verordnung, jedenfalls mit gerichtlichen Strafen
geahndet werden.

Ø Diese gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen werden vor allem auch bei der
Implementierung der im Jänner 2002 erlassenen EG-Verordnung Nr. 178/2002 zur
Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur
Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung für

Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (Lebensmittel-Basis-Verordung) zu beachten sein,
die neben Lebensmitteln auch Futtermittel umfasst, und ein allgemeines Verbot enthält,
unsichere Lebensmittel und Futtermittel in Verkehr zu bringen.

Ø Schließlich scheint es im Lebensmittelrecht und im agrarischen Betriebsmittelrecht (wie
auch in anderen Verwaltungsgesetzen) geboten, eine originär

(verwaltungs)strafrechtliche Verantwortlichkeit Juristischer Personen einzuführen,
da es sehr oft Unternehmen sind, die als potentielle Täter in Frage kommen, und
wirkungsvolle Strafen vielfach nur gegen Unternehmen verhängt werden können.

> Die strengen formalen Erfordernisse für ein Verwaltungsstrafverfahren, die vom VwGH
verlangt werden, führt dazu, dass das LMG wie auch das agrarische Betriebsmittelrecht
durch die Bezirksverwaltungsbehörden nicht mehr vollzogen werden können. Die Folge
sind einerseits Verfahrensverschleppungen und Verfahrenseinstellungen, andererseits die
Flucht in das Strafrecht durch den Gesetzgeber.

Die unterfertigten Abgeordneten stellen daher folgenden

Entschließungsantrag:
Der Nationalrat wolle beschließen:

Entschließung:

Der Nationalrat hat beschlossen:

Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt- und Wasserwirtschaft wird
aufgefordert, gemeinsam mit der Bundesministerin für Gesundheit und Frauen bis 31.10.2003
ein gesetzliches Maßnahmenpaket dem Nationalrat vorzulegen, das folgende Punkte enthält:

l. Änderung des Bundesministeriengesetzes, mit dem die Kompetenzen für das agrarische
Betriebsmittelrecht - insbesondere das Futtermittelwesen - der Bundesministerin für
Gesundheit und Frauen übertragen werden.

2. Gesetzliche Festschreibung der Subsidiarität des Lebensmittelgesetzes, damit die volle
Anwendbarkeit des StGB neben dem LMG durch die unabhängigen Gerichte
gewährleistet wird.

3. Vollständige nationale Umsetzung der im Jänner 2002 erlassenen Verordnung Nr.
178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des
Lebensmittelrechts zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit
und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (Lebensmittel-Basis-
Verordnung) im Lebensmittelgesetz sowie im Futtermittelgesetz.

4. Klare gesetzliche Festlegungen von Sanktionen bei Verstößen gegen das EG Recht in den
bestehenden Strafbestimmungen des LMG (z.B. Änderung § 74 Abs. 6 LMG), des
Veterinärrechts und des agrarischen Betriebsmittelrechts. Diese Sanktionen müssen
wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, im Bedarfsfall müssen gerichtliche
Strafen vorgesehen werden.

5. Schaffung einer einheitlichen Terminologie für das Lebensmittelrecht und das agrarische
Betriebsmittelrecht.

6. Abgleichung der Strafandrohungen im Lebensmittelgesetz und agrarischen

Betriebsmittelrecht mit dem Ziel einheitliche Strafdrohungen für dieselben oder ähnliche
Tatbestände zu erreichen.

7. Die Einführung von Mindeststrafen für den Bereich des Lebensmittelrechts sowie des
agrarischen Betriebsmittelrechts (analog zum Biozid-Produkte-Gesetz), da die
angedrohten Strafen in der Vollzugspraxis im Regelfall nicht verhängt werden.
Mindeststrafen könnten eine Möglichkeit bieten, das Strafmaß der bislang verhängten
Strafen zu erhöhen.

8. Änderung der §§ 15, 48 ff. Lebensmittelgesetz dahingehend, dass die Bestimmungen auch
in der Praxis durch die zuständigen Behörden anwendbar sind. Durch eine Vereinfachung
der Bestimmung des § 15 LMG verbunden mit dem Erlass von den notwendigen
Durchführungsverordnungen sollten die Strafbestimmungen im
Tierarzneimittelkontrollgesetz dem Lebensmittelgesetz wieder zugeordnet werden.

9. Die Erlassung eines für die Vollziehung verbindlichen Revisions- und Probenplanes durch
den zuständigen Bundesminister für das jeweils folgende Kalenderjahr zur
Effizienzsteigerung der Kontrollen für das gesamte agrarischen Betriebsmittelrecht
(analog zum § 36 LMG und § 34 Abs. 4 Biozidproduktegesetz).

10. Die gesetzliche Festlegung einer öffentlichen Warnpflicht des zuständigen

Bundesministers für alle Rechtsmaterien des agrarischen Betriebsmittelrechts, durch die
möglichen Gesundheitsschädigungen mehrerer Menschen bzw. Tieren vorgebeugt werden
soll. Jedenfalls sollte das Instrument grundsätzlich für solche Fälle eingesetzt werden, in
denen eine potentielle Gesundheitsgefahr für eine große Zahl von Menschen durch eine
Kontrollbehörde oder durch AGES festgestellt bzw. gegen europäische oder nationale
Vorschriften zum Schutz der Gesundheit verstoßen wurde.

11. Diese öffentliche Warnpflicht sollte auch bei wiederholten Verstößen gegen

Bestimmungen zum Schutz der menschlichen Gesundheit im weiteren Sinn, also auch bei
Verdorbenheit von Waren einsetzen. Dafür spricht auch die in Kraft gesetzte
„Lebensmittelbasisverordnung" der EU, die eine Aufklärungspflicht der Behörden
vorsieht, wenn ein Lebensmittel oder Futtermittel ein Risiko für die Gesundheit von
Mensch und Tier mit sich bringen kann (Erweiterung des § 36 LMG).

12. Absicherung der Vollziehbarkeit der Bestimmungen des Lebensmittelgesetzes und jenen
des agrarischen Betriebsmittelrechts, damit den formalistischen Erfordernissen des VwGH
entsprochen werden kann.

13. Um eine einheitliche Struktur der Verwaltungsstrafbestimmungen zu erreichen, sollte die
legistische Abfassung der Verwaltungsstrafbestimmungen im Lebensmittelrecht sowie
agrarischen Betriebsmittelrecht in Zukunft zur Gänze beim Justizministerium liegen.

14. Einführung einer originär(verwaltungs)strafrechtlichen Verantwortlichkeit juristischer
Personen.

15. Vollständige Umsetzung der Richtlinien wie insbesondere 2002/1/EG, 2002/42 EG,
2002/7 l/EG, 2002/76/EG, 2002/70/EG, 2002/2/EG (s. 159/AB XXII GP).