143/A(E) XXII. GP
Eingebracht am 04.06.2003
Dieser Text ist elektronisch textinterpretiert. Abweichungen vom Original sind
möglich.
entschliessungsantrag
der Abgeordneten Mag. Maier, Gradwohl
und GenossInnen
betreffend Lebensmittelrecht und Agrarisches Betriebsmittelrecht
Eine von den Kammern für Arbeiter und Angestellte für
Wien und Salzburg 2002 in Auftrag
gegebene rechtsvergleichende Studie setzte sich unter anderem mit dem Vergleich
der
Straftatbestände des Lebensmittelrechts und denen des agrarischen
Betriebsmittelrechts
auseinander. In dieser Studie wurden zum einen die Straftatbestände des LMG und
des
agrarischen Betriebsmittelrechts und zum anderen die Kontrollmöglichkeiten der
Behörden
miteinander verglichen und untersucht.
Zum agrarischen Betriebsmittelrecht gehören:
Futtermittelgesetz, Düngemittelgesetz,
Saatgutgesetz, Sortenschutzgesetz, Qualitätsklassengesetz,
Pflanzenschutzmittelgesetz,
Pflanzenschutzgesetz, Pflanzgutgesetz, Biozidgesetz.
Ziel der Studie war es, herauszufinden, welche
effizienten Maßnahmen und
Sanktionsmechanismen im Bereich des Lebensmittelrechts und des agrarischen
Betriebsmittelrechts geschaffen werden müssten.
Dabei wurden Änderungen der Rechtslage bis September 2001
berücksichtigt. Wegen ihrer
besonderen Bedeutung sowohl für das Lebensmittel- als auch für das agrarische
Betriebsmittelrecht wurde die Verordnung Nr. 178/2002 des Europäischen
Parlaments und
des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und der
Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung des Europäischen Behörde
für
Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur
Lebensmittelsicherheit
nachträglich in ihren Grundzügen eingearbeitet. Mit dieser EU-VO wurde u.a.
auch das
Futtermittelrecht dem Lebensmittelrecht im Sinne des Kontrollprinzips von
„Stall bis zum
Teller" gleichgestellt. Diese Zielsetzungen werden nun von der Kommission
weiter verfolgt.
Anfang Februar 2003 hat die Europäische Kommission einen
neuen Vorschlag verabschiedet,
mit dem die amtlichen Lebens- und Futtermittelkontrollen reformiert
werden sollen. Der
Verordnungsentwurf sieht ein einheitlicheres, geschafftes und
effizienteres Kontrollsystem
sowie strengere Durchsetzungsmaßnahmen vor. Außerdem schafft der Vorschlag
einen
Rahmen zur Unterstützung von Entwicklungsländern, damit auch diese die EU-
Einführungsbestimmungen erfüllen können. Der
Verordnungsvorschlag gehört zu den
Maßnahmen, die im Weißbuch zur Lebensmittel Sicherheit vom Januar 2000
angekündigt
worden waren. Die wichtigsten Grundsätze des Lebensmittelrechts sind in
der Verordnung
178/2002/EG festgelegt, der neue Entwurf legt dar, wie diese Grundsätze
auszulegen und
umzusetzen sind.
Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass
zahlreiche EU-Richtlinien, die
neben dem Lebensmittelrecht auch das agrarische Betriebsmittelrecht und
Veterinärrecht
betreffen, in Österreich noch nicht umgesetzt wurden (159/AB XXII GP.).
Aus Sicht der Auftraggeber aber auch des Verfassers
dieser Studie (Univ. Ass. Dr. Robert
Kert) ergeben sich unter weiterer Berücksichtigung bereits bekannter
Problembereiche (z.B.
Legistik, legislative Defizite, Kompetenzlage, Vollziehung) sowie der
Ergebnisse der
Diskussion der Enquetekommission zum Teilthema
"Verhältnismäßigkeit
verwaltungsstrafrechtlicher Strafdrohungen und Ausgewogenheit von
gerichtlichen und
verwaltungsstrafrechtlichen Strafdrohungen im Verhältnis zu einander"
nachfolgende
Schlussfolgerungen:
Ø Betrachtet man das
Lebensmittelrecht und das agrarische Betriebsmittelrecht in einer
Gesamtschau fällt auf, dass die untersuchten Gesetze vielfach
nebeneinander bestehen,
Ähnlichkeiten aufweisen, in entscheidenden Punkten aber doch wesentlich von
einander
abweichen. Insbesondere bei den angedrohten Strafen fallen Inkonsistenten
auf, die nur
so zu erklären sind, dass keine Abgleichung der angedrohten Strafen vorgenommen
wurde. Die bemerkenswert großen Unterschiede in den Strafdrohungen
können in
den wenigsten Fällen mit der Wertigkeit des verletzten Rechtsgutes begründet
werden.
Ø Auffallend ist die unterschiedliche
Terminologie der untersuchten Gesetze, wie ein
Vergleich der Bedeutungen des Wortes „Inverkehrbringen" in
den einzelnen Gesetzen
zeigte, das in den meisten Gesetzen eine zentrale Rolle spielt, da es
viele der
Tathandlungen charakterisiert.
Wenn aber solche elementare Begriffe in derart verwandten
Rechtsgebieten wie dem
Lebensmittelrecht und dem agrarischen Betriebsmittelrecht unterschiedlich
verstanden
werden, ist die Rechtssicherheit nicht in ausreichendem Maße gegeben. Eine
Abgrenzung der einzelnen Tathandlungsbegriffen in den einzelnen
Gesetzen ist
damit beinahe unmöglich.
Ø Ein wesentlicher Grund für diese Divergenzen, der sich beim Vergleich von
Lebensmittelrecht und agrarischem Betriebsmittelrecht
zeigt, ist die Tatsache dass die
Kompetenzen für die Vollziehung, aber auch für die Erstellung der
Gesetzesentwürfe
bei unterschiedlichen Ministerien liegt.
Für die Vollziehung des Futtermittelgesetzes, des
Saatgutgesetzes, des
Düngemittelgesetzes, des Pflanzenschutzmittelgesetzes, des
Pflanzenschutzgesetzes, des
Pflanzgutgesetzes, des Biozidproduktegesetzes, ist der Bundesminister für Land-
und
Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zuständig, während die Vollziehung
des
Lebensmittelgesetzes, des Fleischuntersuchungsgesetzes, des
Tierarzneimittelkontrollgesetzes (mit Ausnahme der
gerichtlichen Strafbestimmungen, für
die das Justizministerium zuständig ist), aber etwa auch des - in
diesem Zusammenhang
wichtigen - Arzneimittelgesetzes in die Zuständigkeit des Bundesministeriums
für
Gesundheit und Frauen (ehemals Bundesministerium für soziale Sicherheit
und
Generationen) fällt.
Ø Für von den Gerichten zu
vollziehenden Strafbestimmungen trifft ausschließlich auch
noch das Bundesministerium für Justiz eine legistische Zuständigkeit.
Und es hat den
Anschein, dass im Zuge der Erstellung von Gesetzesentwürfen nicht -
oder nur sehr
eingeschränkt - versucht wird, die Gesetze aufeinander abzustimmen.
Anders ist es vielfach nicht zu erklären, warum für dieselben oder ähnliche
Tatbestände
die angedrohten Strafen doch erheblich von einander abweichen und auch die
legistische
Qualität der Strafbestimmungen sehr unterschiedlich ist. Es ist daher
ernsthaft zu
überlegen, ob nicht auch die legistische Abfassung von
Verwaltungsstrafbestimmungen zur Gänze beim
Justizministerium liegen sollte. Um
eine einheitliche Struktur der Verwaltungsstrafbestimmungen zu
erreichen, wäre dies
jedenfalls zu begrüßen.
Ø Die Regelungen über die behördliche Kontrolle erscheinen sowohl im
Lebensmittelgesetz als auch im agrarischen
Betriebsmittelrecht grundsätzlich ausreichend.
Dass es dennoch immer wieder zu sogenannten "Lebensmittelskandalen"
kommt, ist
zweifelsohne weniger ein legislatives Problem als vielmehr ein Vollzugsproblem.
Es ist daher in erster Linie eine Effizienzsteigerung der tatsächlichen
Kontrollen im
Rahmen der mittelbaren Bundesverwaltung erforderlich, indem häufiger und
einheitlicher
kontrolliert wird und dafür auch die notwendigen Kontrollorgane (z.B.:
Sachverständige)
sowie Sachmittel ausreichend zur Verfügung stehen. Dies ist vom jeweils
zuständigen
Landeshauptmann sicherzustellen.
Ø § 25a LMG statuiert öffentliche
Warnpflichten des zuständigen Bundesministers, wenn
durch eine gesundheitsschädliche Ware (Lebensmittel) eine größere
Bevölkerungsgruppe
gefährdet ist, und daher eine Gemeingefährdung vorliegt.
Für keine Rechtsmaterie des agrarischen
Betriebsmittelrechts gibt es allerdings eine
ähnlich lautende Bestimmung mit der Verpflichtung
des zuständigen Bundesministers
unter bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen (z.B. gesundheitsschädliche
Futtermittel),
die Öffentlichkeit zu warnen. Für eine diesbezügliche Regelung spricht nun
allerdings
auch die in Kraft stehende Lebensmittel-Basisverordnung der EU, die eine
Aufklärungspflicht der Behörden vorsieht, wenn Lebensmittel oder Futtermittel
ein Risiko
für die Gesundheit von Mensch und Tier mit sich bringen. Aber auch nach dem
novellierten Futtermittelgesetz (in der Fassung des
Agrarrechtsänderungsgesetzes 2002)
ist diese Verpflichtung nicht vorgesehen, obwohl die EG Verordnung Nr. 178/2002
dies
verlangt.
Ø Betrachtet man die angedrohten Strafen im Lebensmittelrecht und im agrarischen
Betriebsmittelrecht, scheinen - auch wenn es gewisse
Defizite gibt - die Gründe für die
mangelhafte Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen keinesfalls in den
gesetzlich
vorgesehenen Strafbestimmungen selbst zu liegen, etwa in zu niedrigen Strafen
oder
fehlenden gerichtlichen Strafen.
Entscheidend und wichtiger ist vielmehr, dass
der Staat auf Verstöße reagiert.
Wesentlich für die Prävention ist zweifelsohne, dass kontrolliert und
die angedrohten
Strafen auch verhängt sowie dass - wenn notwendig - auch die Strafrahmen
ausgeschöpft werden. Hier bestehen in der lebensmittelrechtlichen wie
auch in der
agrarrechtlichen Vollziehungspraxis vielfach Defizite, indem die vorgesehenen
Strafrahmen nicht einmal annähernd ausgenutzt werden. Dies betrifft sowohl die
Verwaltungsstrafbehörden als auch die Gerichte. Bloß im Gesetz angedrohte
hohe -
aber nicht verhängte - Strafen werden auch in Zukunft keine
Lebensmittel- oder
Futtermittelskandale verhindern können.
Ø Die Einführung gerichtlicher
Strafbestimmungen mit verhältnismäßig hohen
Strafdrohungen in dem im Dezember 2001 durch den Nationalrat beschlossene
Tierarzneimittelkontrollgesetz erscheint systematisch verfehlt, da das
Gesetz
grundsätzlich von seiner Regelungsmaterie her dem Veterinärrecht zuzuordnen
ist, die
darin vorgesehen gerichtlichen Strafbestimmungen inhaltlich aber
Regelungsbereiche des
Lebensmittelgesetzes betreffen. Die hohen Strafdrohungen könnten nur durch das
Tatbestandserfordernis einer abstrakten Gefährdung der menschlichen Gesundheit
gerechtfertigt werden.
Ø Für die Frage, ob die Strafdrohungen
des Lebensmittelgesetzes, und auch jene des
agrarischen Betriebsmittelrechts ausreichend sind, ist die Frage entscheidend,
in welchem
Verhältnis die Strafbestimmungen jener Gesetze und jene des
Strafgesetzbuches
(StGB) stehen. Auch wenn die Tatbestände des StGB keineswegs
durch jene des LMG als
lex specialis verdrängt werden, sollte aufgrund der unterschiedlichen
Ansichten in der
Literatur und Praxis das Verhältnis des Lebensmittelgesetzes zum StGB
durch den
Gesetzgeber geklärt und durch gesetzliche Festschreibung der Subsidiarität
des
Lebensmittelgesetzes die volle Anwendbarkeit des StGB neben dem
LMG gewährleistet
werden.
Ø In Bezug auf die Sanktionierung
von Verstößen gegen EG Recht sorgt vor allem die
Sanktionierung von Verstößen gegen unmittelbar anwendbares EG Recht für
Schwierigkeiten sowohl im Lebensmittelgesetz als auch im agrarischen
Betriebsmittelrecht.
Damit den europarechtlichen Anforderungen an das Erfordernis der Gleichstellung von
Verstößen gegen originär österreichisches Recht und EG Recht entsprochen wird, wird im
Normalfall eine Verweisung auf EG Verordnungen als ganzes nicht ausreichend sein, da
damit nicht klar ist, welche der in den Verordnungen genannten Bestimmungen gemeint,
und wie die Verstöße zu bestrafen sind.
Die Sanktionen müssen zum einen jenen entsprechen, die für nach Art und Schwere
gleichartige Verstöße gegen nationales Recht angedroht sind. Ansonsten entsprechen sie
nicht den Anforderungen des sog. Assimilationsprinzips: Dies kann nur dadurch erreicht
werden, in den bestehenden österreichischen Strafbestimmungen entsprechende
Strafbestimmungen auch für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zu schaffen.
Hier besteht vor allem auch im Lebensmittelgesetz ein dringender Änderungsbedarf,
da beispielsweise § 74 Abs. 6 LMG diese Anforderungen keinesfalls erfüllen kann.
Ø Darüberhinaus müssen die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend
sein. Um das zu erreichen müssen Verstöße gegen manche
EG Verordnungen, etwa gegen
die Verordnung Nummer 2377/90 zur Schaffung eines
Gemeinschaftsverfahrens für die
Festsetzung von Höchstmengen von Tierarzneimitteln in Nahrungsmitteln
tierischen
Ursprungs oder Teile der novel-food-Verordnung, jedenfalls mit gerichtlichen
Strafen
geahndet werden.
Ø Diese gemeinschaftsrechtlichen
Anforderungen werden vor allem auch bei der
Implementierung der im Jänner 2002 erlassenen EG-Verordnung Nr. 178/2002 zur
Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts,
zur
Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur
Festlegung für
Verfahren zur Lebensmittelsicherheit
(Lebensmittel-Basis-Verordung) zu beachten sein,
die neben Lebensmitteln auch Futtermittel umfasst, und ein allgemeines Verbot
enthält,
unsichere Lebensmittel und Futtermittel in Verkehr zu bringen.
Ø Schließlich scheint es im
Lebensmittelrecht und im agrarischen Betriebsmittelrecht (wie
auch in anderen Verwaltungsgesetzen) geboten, eine originär
(verwaltungs)strafrechtliche
Verantwortlichkeit Juristischer Personen einzuführen,
da es sehr oft Unternehmen sind, die als potentielle Täter in Frage kommen, und
wirkungsvolle Strafen vielfach nur gegen Unternehmen verhängt werden
können.
Ø Die strengen formalen
Erfordernisse für ein Verwaltungsstrafverfahren, die vom VwGH
verlangt werden, führt dazu, dass das LMG wie auch das agrarische
Betriebsmittelrecht
durch die Bezirksverwaltungsbehörden nicht mehr vollzogen werden können. Die
Folge
sind einerseits Verfahrensverschleppungen und Verfahrenseinstellungen,
andererseits die
Flucht in das Strafrecht durch den Gesetzgeber.
Die unterfertigten Abgeordneten stellen daher folgenden
Entschließungsantrag:
Der Nationalrat wolle beschließen:
Entschließung:
Der Nationalrat hat beschlossen:
Die Bundesministerin für Gesundheit und Frauen wird
aufgefordert, gemeinsam mit dem
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt- und Wasserwirtschaft bis
31.10.2003
ein gesetzliches Maßnahmenpaket dem Nationalrat vorzulegen, das folgende Punkte
enthält:
l. Änderung des
Bundesministeriengesetzes, mit dem die Kompetenzen für das agrarische
Betriebsmittelrecht - insbesondere das Futtermittelwesen - der
Bundesministerin für
Gesundheit und Frauen übertragen werden.
2. Gesetzliche Festschreibung der
Subsidiarität des Lebensmittelgesetzes, damit die volle
Anwendbarkeit des StGB neben dem LMG durch die unabhängigen Gerichte
gewährleistet wird.
3. Vollständige nationale Umsetzung
der im Jänner 2002 erlassenen Verordnung Nr.
178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen
des
Lebensmittelrechts zur Errichtung der Europäischen Behörde für
Lebensmittelsicherheit
und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit
(Lebensmittel-Basis-
Verordnung) im Lebensmittelgesetz sowie im Futtermittelgesetz.
4. Klare gesetzliche Festlegungen von
Sanktionen bei Verstößen gegen das EG Recht in den
bestehenden Strafbestimmungen des LMG (z.B. Änderung § 74 Abs. 6 LMG),
des
Veterinärrechts und des agrarischen Betriebsmittelrechts. Diese
Sanktionen müssen
wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, im Bedarfsfall müssen
gerichtliche
Strafen vorgesehen werden.
5. Schaffung einer einheitlichen
Terminologie für das Lebensmittelrecht und das agrarische
Betriebsmittelrecht.
6. Abgleichung der Strafandrohungen im Lebensmittelgesetz und agrarischen
Betriebsmittelrecht mit dem Ziel einheitliche
Strafdrohungen für dieselben oder ähnliche
Tatbestände zu erreichen.
7. Die Einführung von Mindeststrafen
für den Bereich des Lebensmittelrechts sowie des
agrarischen Betriebsmittelrechts (analog zum Biozid-Produkte-Gesetz), da die
angedrohten Strafen in der Vollzugspraxis im Regelfall nicht verhängt werden.
Mindeststrafen könnten eine Möglichkeit bieten, das Strafmaß der bislang
verhängten
Strafen zu erhöhen.
8. Änderung der §§ 15, 48 ff.
Lebensmittelgesetz dahingehend, dass die Bestimmungen auch
in der Praxis durch die zuständigen Behörden anwendbar sind. Durch eine
Vereinfachung
der Bestimmung des § 15 LMG verbunden mit dem Erlass von den
notwendigen
Durchführungsverordnungen sollten die Strafbestimmungen im
Tierarzneimittelkontrollgesetz dem Lebensmittelgesetz wieder zugeordnet
werden.
9. Die Erlassung eines für die
Vollziehung verbindlichen Revisions- und Probenplanes durch
den zuständigen Bundesminister für das jeweils folgende Kalenderjahr zur
Effizienzsteigerung der Kontrollen für das gesamte agrarischen
Betriebsmittelrecht
(analog zum § 36 LMG und § 34 Abs. 4 Biozidproduktegesetz).
10. Die gesetzliche Festlegung einer öffentlichen Warnpflicht des zuständigen
Bundesministers für alle Rechtsmaterien des agrarischen
Betriebsmittelrechts, durch die
möglichen Gesundheitsschädigungen mehrerer Menschen bzw. Tieren vorgebeugt
werden
soll. Jedenfalls sollte das Instrument grundsätzlich für solche Fälle
eingesetzt werden, in
denen eine potentielle Gesundheitsgefahr für eine große Zahl von
Menschen durch eine
Kontrollbehörde oder durch AGES festgestellt bzw. gegen europäische oder
nationale
Vorschriften zum Schutz der Gesundheit verstoßen wurde.
11. Diese öffentliche Warnpflicht sollte auch bei wiederholten Verstößen gegen
Bestimmungen zum Schutz der menschlichen Gesundheit im
weiteren Sinn, also auch bei
Verdorbenheit von Waren einsetzen. Dafür spricht auch die in Kraft gesetzte
„Lebensmittelbasisverordnung" der EU, die eine Aufklärungspflicht der
Behörden
vorsieht, wenn ein Lebensmittel oder Futtermittel ein Risiko für die
Gesundheit von
Mensch und Tier mit sich bringen kann (Erweiterung des § 36 LMG).
12. Absicherung der
Vollziehbarkeit der Bestimmungen des Lebensmittelgesetzes und jenen
des agrarischen Betriebsmittelrechts, damit den formalistischen Erfordernissen
des VwGH
entsprochen werden kann.
13. Um eine
einheitliche Struktur der Verwaltungsstrafbestimmungen zu erreichen, sollte die
legistische Abfassung der Verwaltungsstrafbestimmungen im Lebensmittelrecht
sowie
agrarischen Betriebsmittelrecht in Zukunft zur Gänze beim Justizministerium
liegen.
14. Einführung einer
originär(verwaltungs)strafrechtlichen Verantwortlichkeit juristischer
Personen.
15. Vollständige
Umsetzung der Richtlinien wie insbesondere 2002/1/EG, 2002/42 EG, 2002/71/EG,
2002/76/EG, 2002/70/EG, 2002/2/EG (s. 159/AB XXII GP).
Zuweisungsvorschlag: Gesundheitsausschuss