VORBLATT
Problem:
Das Europäische
Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen
Gebietskörperschaften samt Zusatzprotokoll ermöglicht den österreichischen
Gebietskörperschaften zur Zeit nur eine Zusammenarbeit mit unmittelbar
benachbarten Gebietskörperschaften anderer Staaten (grenzüberschreitende
Zusammenarbeit), Mittlerweile
wurde im Rahmen des Europarates ein Zusatzprotokoll Nr. 2 ausgearbeitet,
welches eine Zusammenarbeit auch von nichtbenachbarten ausländischen
Gebietskörperschaften vorsieht
Ziel
Es soll
interessierten österreichischen Gemeinden ermöglicht werden, im Rahmen des
Europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit
zwischen Gebietskörperschaften auch mit nichtbenachbarten ausländischen
Gebietskörperschaften zusammenzuarbeiten
Inhalt:
Das
Zusatzprotokoll Nr. 2 ermöglicht die Zusammenarbeit mit nichtbenachbarten
ausländischen Gebietskörperschaften, mit denen eine inländische
Gebietskörperschaft gemeinsame Interessen hat (interterritoriale
Zusammenarbeit). Und dies nicht nur im Rahmen von Einrichtungen für die
grenzüberschreitende Zusammenarbeit und von Vereinigungen von
Gebietskörperschaften, sondern auch auf zweiseitiger Ebene.
Alternative:
Keine
Auswirkungen
auf die Beschäftigung und den Wirtschaftsstandort Österreich:
Durch die grenzüberschreitende
Zusammenarbeit von Österreichischen Gebietskörperschaften mit nichtbenachbarten
ausländischen Gebietskörperschaften könnte die Wirtschaftstätigkeit in
grenznahen Regionen stimuliert werden.
Finanzielle
Auswirkungen:
Keine
Verhältnis
zu Rechtsvorschriften Europäischen Union:
Die vorgesehenen
Regelungen stehen in keinem Widerspruch zum Recht der Europäischen Union.
Besonderheiten
des Normerzeugungsverfahrens:
Zustimmung des
Bundesrates gemäß Art. 50 Abs. 1 zweiter Satz B-VG
ERLÄUTERUNGEN
Das Protokoll
Nr. 2 zum Europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende
Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften betreffend die interterritoriale
Zusammenarbeit ist gesetzändernd und gesetzesergänzend und bedarf daher der
Genehmigung durch den Nationalrat gemäß Art. 50 Abs. 1 B-VG. Es hat
nicht politischen Charakter und enthält keine verfassungsändernden bzw.
verfassungsergänzenden Bestimmungen. Das Protokoll ist der unmittelbaren
Anwendung im innerstaatlichen Rechtsbereich zugänglich, sodass eine Erlassung
von Gesetzen gemäß Art. 50 Abs. 2 B-VG nicht erforderlich ist. Da
durch dieses Protokoll Angelegenheiten des selbständigen Wirkungsbereiches der
Länder geregelt werden, bedarf es der Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 50
Abs. 1 zweiter Satz B-VG.
Am 22 Dezember
1981 trat das Rahmenübereinkommen über grenzüberschreitende Zusammenarbeit
zwischen den Gebietskörperschaften der Mitgliedsländer des Europarates in
Kraft. Österreich hat das Übereinkommen am 28. Mai 1980 unterzeichnet.
Die Ratifikationsurkunde wurde am 18. Oktober 1982 beim Generalsekretariat
hinterlegt. Es trat für Österreich mit 19. Jänner 1983 in Kraft (BGBl.
Nr. 52/1983).
Das
Zusatzprotokoll, das zur Lösung der rechtlichen Probleme bei der
grenzüberschreitenden Zusammenarbeit beigetragen hat, trat am 1. Dezember 1998
objektiv in Kraft. Für Österreich, welches das Zusatzprotokoll am 17. März 2004
ratifiziert hat, ist es am 18.
Juni 2004 in Kraft getreten.
Wie die
vorgenannten Instrumente wurde auch das Protokoll Nr. 2 zum Europäischen
Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen
Gebietskörperschaften betreffend die interterritoriale Zusammenarbeit vom
Lenkungsausschuss für lokale und regionale Demokratie (CDLR) ausgearbeitet. Es
wurde am 5. Mai 1998 zur Zeichnung aufgelegt und trat am 1. Februar 2001
objektiv in Kraft.
Anlass war die
Tatsache, dass die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und interterritoriale
Zusammenarbeit ähnliche Probleme aufwerfen und viele Mitgliedsstaaten das
Rahmenübereinkommen noch nicht unterzeichnet oder ratifiziert hatten. Das
Protokoll ist flexibel, denn nach seiner Auflegung zur Unterzeichnung ist es
nur für diejenigen Staaten verbindlich, die es anschließend ratifizieren, aber
auch dynamisch, weil es den Staaten, die es sofort ratifizieren, ermöglicht,
eine Zusammenarbeit aufzunehmen und Erfahrungen zu sammeln, die für andere
Staaten nützlich sein könnten.
Das Protokoll
wurde von 20 Staaten unterzeichnet und von 13 ratifiziert (darunter
Deutschland, Niederlande, Slowakei, Slowenien, Schweden und Schweiz)
Die Übersetzung in
die deutsche Sprache wurde mit der Schweiz und Deutschland akkordiert.
Besonderer
Teil
Allgemeine
Erwägungen
Das
Rahmenübereinkommen und das Zusatzprotokoll betreffen die Beziehungen zwischen
benachbarten Gemeinden, d.h. Gemeinden, die geographisch entweder direkt (durch
eine gemeinsame Grenze) oder indirekt (durch Mitgliedschaft einer Gruppe von
Gebietskörperschaften, die eine Gruppe mit gemeinsamen Grenzen bilden)
miteinander verbunden sind.
Die Beziehungen
zwischen Gebietskörperschaften über nationale Grenzen hinweg sind jedoch so
dynamisch, dass auch Vereinbarungen zwischen geographisch weit auseinander
liegenden Gebietskörperschaften geschlossen wurden. Solche interregionalen
Vereinbarungen wurden beispielsweise zwischen Spanien, Frankreich, Italien und
Belgien im Zusammenhang mit High-Tech-Entwicklungsgebieten geschlossen. Viele
Partnerschaftsvereinbarungen zwischen Städten oder Regionen sind in der Tat
hoch entwickelte Kooperationsvereinbarungen, die sich auf Gebiete erstrecken,
die bisher von den herkömmlichen Partnerschaftsverträgen ausgeschlossen wurden.
Solche Kontakte zwischen Gebietskörperschaften werden in Zukunft einen
erheblichen Aufschwung erfahren.
Deshalb stellt
sich die Frage, ob solche Muster auf internationaler Ebene ohne rechtlichen
Rahmen bleiben sollten, oder ob sie von Anfang an in einen bekannten, erprobten
und bewährten Rahmen gelenkt werden sollten.
Der juristische
Ansatz für die Erarbeitung des Protokolls Nr. 2 besteht darin, durch
Verweis auf die beiden vorhandenen Übereinkünfte über grenzüberschreitende
Zusammenarbeit, d.h. das Rahmenübereinkommen und das Zusatzprotokoll, an das
Thema interterritoriale Zusammenarbeit heranzugehen.
Zu Artikel 1
Dieser Artikel
definiert „interterritoriale Zusammenarbeit“ sozusagen auf der Grundlage eines
„negativen Kriteriums“: Interterritoriale Zusammenarbeit bezeichnet jede
Abstimmung zwischen Gebietskörperschaften, die nicht als grenzüberschreitend im
Sinne des Rahmenübereinkommens und des Zusatzprotokolls anzusehen ist.
Diese Definition
könnte in gewissen Grenzfällen zu Auslegungsproblemen führen, aber solche
Probleme sind sicher lösbar, weil das Hauptmerkmal der interterritorialen
Zusammenarbeit das Fehlen eines räumlichen Zusammenhangs zwischen Gemeinden
oder Gruppen von Gemeinden ist.
Zu Artikel 2
Dieser Artikel
schreibt den Grundsatz des Rechts der Gebietskörperschaften auf Abschluss von
gegenseitigen Vereinbarungen im Rahmen der interterritorialen Zusammenarbeit
fest. Dieses Recht sollte von den Staaten anerkannt und geachtet werden und
unter den Bedingungen und innerhalb der Grenzen wahrgenommen werden, die im
Rahmenübereinkommen, dem Zusatzprotokoll und dem vorliegenden Protokoll
definiert werden.
Beispielsweise
soll daran erinnert werden, dass nach diesem Artikel Vereinbarungen über
interterritoriale Zusammenarbeit geschlossen werden sollen
a) im Rahmen der Zuständigkeiten der durch sie
gebundenen
Gebietskörperschaften;
b) entsprechend
den in den Satzungen der Gebietskörperschaften festgelegten Verfahren;
c) entsprechend
den internationalen Verpflichtungen der Staaten, denen die Gebietskörperschaften angehören;
d) in Übereinstimmung mit dem innerstaatlichen
Recht des einzelnen Staates
betreffend den Status der Einrichtungen für die internationale
Zusammenarbeit.
Eine wichtige
Vorschrift steckt in der Formulierung „gemeinsame Zuständigkeitsbereiche“. Sie
zeigt an, dass zum Abschluss einer Vereinbarung alle Gebietskörperschaften für
den jeweiligen Bereich zuständig sein müssen. Dies bedeutet dann, wenn die
Zuständigkeit übertragen oder geteilt und nicht ausschließlich ist, dass die
betreffende Gebietskörperschaft alle Vorschriften des innerstaatlichen Rechts
hinsichtlich dieses Bereichs erfüllen muss.
Die Formulierung
„in Übereinstimmung mit dem innerstaatlichen Recht“ zeigt an, dass die
Gebietskörperschaften beim Abschluss und der Durchführung ihrer Vereinbarungen
die Verfahren und sonstigen Regelungen beachten müssen, die im nationalen Recht
des Staates, dem sie angehören, festgelegt sind. Die Verbindung mit dem
Ausdruck „gemeinsame Zuständigkeitsbereiche“ bedeutet, dass die
Gebietskörperschaften beim Abschluss einer Vereinbarung über die
interterritoriale Zusammenarbeit weder Zuständigkeiten erwerben können, die sie
nach dem innerstaatlichen Recht nicht haben dürfen, noch eine neue Kategorie
örtlicher Gebietskörperschaften schaffen können.
Dieser Artikel
befasst sich nicht mit den Beziehungen zwischen bestehenden Vereinbarungen über
interterritoriale Zusammenarbeit und den internationalen Verpflichtungen,
welche die Vertragsparteien später eingegangen sind.
Absatz 2 stellt
deutlich heraus, dass der Abschluss oder die Durchführung einer Vereinbarung
über interterritoriale Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften nicht die
Zuständigkeit des Staates oder einer anderen Gebietskörperschaft nach sich
ziehen kann, die diese Vereinbarung nicht unterzeichnet hat.
Zu Artikel 3
und 4
Diese Artikel
betreffen die materiellen Bestimmungen über die interterritoriale
Zusammenarbeit. Die anwendbaren Bestimmungen werden durch Hinweis auf den
materiellen Teil anderer einschlägiger internationaler Übereinkünfte, z.B. des
Rahmenübereinkommens und des Zusatzprotokolls, festgelegt.
Da
interterritoriale Zusammenarbeit und grenzüberschreitende Zusammenarbeit jedoch
in gewisser Hinsicht unterschiedlich sein können, wird in den Artikeln 3 und 4
bei der Bezugnahme auf das Rahmenübereinkommen und das Zusatzprotokoll betont,
dass diese Übereinkünfte „sinngemäß“ anzuwenden sind.
Hieraus folgt,
dass die Klarstellungen zur Auslegung des Rahmenübereinkommens und des
Zusatzprotokolls durch die Erläuternden Berichte insoweit auch für dieses
Protokoll gelten, wie die Bestimmungen dieser beiden Übereinkünfte auf die
interterritoriale Zusammenarbeit anwendbar sind.
Zu Artikel 5
Da der Begriff
„sinngemäß“ weithin bekannt ist und in internationalen Übereinkünften häufig
verwendet wird, wurde es zur Vermeidung von Missverständnissen für erforderlich
gehalten, ihn für die Zwecke der Durchführung dieses Protokolls zu definieren.
Nach dieser
Definition werden das Rahmenübereinkommen und sein Zusatzprotokoll auf die
interterritoriale Zusammenarbeit angewendet, indem der Begriff
„grenzüberschreitende Zusammenarbeit“ durch „interterritoriale Zusammenarbeit“
ersetzt wird.
Zu Artikel 6
Die Begründung für
diesen Artikel liegt darin, dass nach Artikel 3 des Zusatzprotokolls zum
Rahmenübereinkommen durch eine Vereinbarung zwischen Gebietskörperschaften eine
Einrichtung für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit eingesetzt werden kann,
die eine öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Stelle sein kann. Artikel
8 des Zusatzprotokolls sieht vor, dass jede Vertragspartei angibt, ob sie die
Artikel 4 und 5 oder nur einen davon anwendet. Artikel 4 des Zusatzprotokolls
sieht den Fall vor, dass eine Einrichtung für die grenzüberschreitende
Zusammenarbeit Rechtspersönlichkeit besitzt. Artikel 5 befasst sich
ausdrücklich mit den Maßnahmen, die eine Einrichtung für die Zusammenarbeit,
die von den Vertragsparteien als öffentlich-rechtliche Stelle betrachtet wird,
ergreift.
Da die
Vertragsparteien zur Durchführung dieses Protokolls eine andere Lösung als zur
Durchführung des Zusatzprotokolls wählen können, indem sie beispielsweise auf
eine Einrichtung für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit öffentliches
Recht und auf eine Einrichtung für die interterritoriale Zusammenarbeit
Privatrecht anwenden, müssen sie folglich erklären, ob sie die Artikel 4 und 5
des Zusatzprotokolls oder nur einen davon anwenden werden.
Zu Artikel 7
Artikel 7 erklärt
Vorbehalte zu dem Protokoll für unzulässig
Zu Artikel 8
Artikel 8 regelt
die Form des Beitrittes zu dem Protokoll.
Zu Artikel 9
– 12
Die
Schlussbestimmungen in den Artikeln 9 bis 12 entsprechen den
Muster-Schlussklauseln für im Rahmen des Europarats geschlossene Verträge.