|
|
|
|
|
Herrn |
|
Abteilung II/1 |
|
GZ. BMF-111401/0011-II/1/2005 |
|
|
|
Betreff: |
Entwurf betreffend ein
Bundesverfassungsgesetz, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz und das
Bundeshaushaltsgesetz geändert werden |
Das Bundesministerium für Finanzen übermittelt den angeschlossenen Entwurf zur gefälligen Kenntnisnahme mit dem Bemerken, dass dieser Entwurf den begutachtenden Stellen zur Stellungnahme bis längstens 27. Jänner 2006 übermittelt wurde.
Gleichzeitig wurden die Interessenvertretungen ersucht, ihre Stellungnahme in elektronischer Form sowie in 25facher Ausfertigung dem Herrn Präsidenten des Nationalrates zuzuleiten.
Das Bundesministerium für Finanzen lädt
in diesem Zusammenhang zu einer Informationsveranstaltung am 11. Jänner 2006,
14 Uhr, Sitzungssaal 101 des Bundesministeriums für Finanzen, ein.
Anlage
21. Dezember 2005
Für den Bundesminister:
Dr. Steger
(elektronisch gefertigt)
1.
Parlament
Präsident des
Nationalrates
2.
Bundesbehörden
Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst
Bundesministerium
für auswärtige Angelegenheiten
Bundesministerium
für Bildung, Wissenschaft und Kultur
Bundesministerium
für Gesundheit und Frauen Abteilung I/B/6
Bundesministerium
für Inneres
Bundesministerium
für Justiz
Bundesministerium
für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
Bundesministerium
für Landesverteidigung
Bundesministerium
für soziale Sicherheit, Generationen und Konsumentenschutz
Bundesministerium
für Verkehr, Innovation und Technologie
Bundesministerium
für Wirtschaft und Arbeit Abteilung für Rechtsangelegenheiten und Legistik
Abteilung Pers/6
Präsidentschaftskanzlei
Rechnungshof
Verfassungsgerichtshof
Verwaltungsgerichtshof
Volksanwaltschaft
3.
Landesbehörden
Amt der
Burgenländischen Landesregierung
Amt der Kärntner
Landesregierung
Amt der
Niederösterreichischen Landesregierung
Amt der Oberösterreichischen
Landesregierung
Amt der
Salzburger Landesregierung
Amt der
Steiermärkischen Landesregierung
Amt der Tiroler
Landesregierung
Amt der
Vorarlberger Landesregierung
Amt der Wiener
Landesregierung (Stadtsenat)
Österreichischer
Gemeindebund
Österreichischer
Städtebund
Verbindungsstelle
der Bundesländer beim Amt der Niederösterreichischen Landesregierung
4.
Interessens-
und Berufsvertretungen
Bundesarbeitskammer
Österreichischer
Gewerkschaftsbund
Präsidentenkonferenz
der Landwirtschaftskammern Österreichs
Vereinigung der
österreichischen Industrie
Wirtschaftskammer
Österreich
Entwurf
Bundesverfassungsgesetz,
mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz und das Bundeshaushaltsgesetz geändert
werden
Der Nationalrat hat beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes
Das Bundes-Verfassungsgesetz, BGBl. Nr. 1/1930, zuletzt geändert durch
das Bundesverfassungsgesetz BGBl. I Nr. 106/2005, wird wie folgt
geändert:
1.
Art. 13 Abs. 2 lautet:
„(2)
Bund, Länder und Gemeinden haben bei ihrer Haushaltsführung die Sicherstellung
des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes und nachhaltig geordnete Haushalte
anzustreben. Sie haben ihre Haushaltsführung in Hinblick auf diese Ziele zu
koordinieren.“
2.
Dem Art. 13 wird folgender Abs. 3 angefügt:
„(3)
Bund, Länder und Gemeinden haben bei der Haushaltsführung die tatsächliche
Gleichstellung von Frauen und Männern anzustreben.“
3.
Art. 42 Abs. 5 lautet:
„(5)
Insoweit Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates die Geschäftsordnung des
Nationalrates, die Auflösung des Nationalrates, ein Bundesgesetz, mit dem
nähere Bestimmungen über die Erstellung des Bundesfinanzrahmengesetzes, des
Bundesfinanzgesetzes und über die sonstige Haushaltsführung des Bundes
getroffen werden, ein Bundesfinanzrahmengesetz, ein Bundesfinanzgesetz, eine
vorläufige Vorsorge im Sinne von Art. 51a Abs. 4 oder eine Verfügung
über Bundesvermögen, die Übernahme oder Umwandlung einer Haftung des Bundes,
das Eingehen oder die Umwandlung einer Finanzschuld des Bundes oder die
Genehmigung eines Bundesrechnungsabschlusses betreffen, steht dem Bundesrat
keine Mitwirkung zu.“
4.
Art. 51 lautet:
„Artikel 51. (1) Der Nationalrat beschließt das
Bundesfinanzrahmengesetz sowie innerhalb dessen Grenzen das Bundesfinanzgesetz;
den Beratungen ist der jeweilige Entwurf der Bundesregierung zugrunde zu legen.
(2)
Die Bundesregierung hat dem Nationalrat jährlich spätestens bis zum
30. April den Entwurf eines Bundesfinanzrahmengesetzes oder den Entwurf
eines Bundesgesetzes, mit dem das Bundesfinanzrahmengesetz geändert wird, vorzulegen.
Das Bundesfinanzrahmengesetz hat für das folgende Finanzjahr und die drei
nächstfolgenden Finanzjahre Obergrenzen der vom Nationalrat im jeweiligen
Bundesfinanzgesetz zu genehmigenden Mittelverwendung auf der Ebene von Rubriken
sowie die Grundzüge des Personalplanes einschließlich der zulässigen
Personalkapazität zu enthalten; ausgenommen hievon sind die Mittelverwendungen
für die Rückzahlung von Finanzschulden und zur vorübergehenden Kassenstärkung
eingegangenen Geldverbindlichkeiten sowie die Mittelverwendungen infolge eines
Kapitalaustausches bei Währungstauschverträgen. Für weitere Untergliederungen
sind Obergrenzen für das folgende Finanzjahr und die drei nächstfolgenden
Finanzjahre vorzusehen.
(3)
Die Bundesregierung hat dem Nationalrat den Entwurf eines Bundesfinanzgesetzes
für das folgende Finanzjahr spätestens zehn Wochen vor Beginn jenes
Finanzjahres vorzulegen, für das ein Bundesfinanzgesetz beschlossen werden
soll. Ausnahmsweise kann die Bundesregierung den Entwurf eines Bundesfinanzgesetzes
auch für das folgende und das nächstfolgende Finanzjahr, nach Jahren getrennt,
dem Nationalrat vorlegen.
(4)
Wird ausnahmsweise ein Bundesfinanzgesetz für das folgende und das
nächstfolgende Finanzjahr beschlossen, so ist in der zweiten Hälfte des folgenden
Finanzjahres der Entwurf eines Bundesgesetzes, mit dem das Bundesfinanzgesetz
geändert wird, von der Bundesregierung bis spätestens zehn Wochen vor Beginn
des nächstfolgenden Finanzjahres dem Nationalrat vorzulegen. Die darin
enthaltenen Änderungen des Bundesfinanzgesetzes haben sich jedenfalls auf das
nächstfolgende Finanzjahr zu beziehen. Der Entwurf ist bis zum Ende des
folgenden Finanzjahres vom Nationalrat in Verhandlung zu nehmen. Art. 51a
Abs. 1 und 2 gilt sinngemäß.
(5)
Das Bundesfinanzgesetz hat als Anlagen den Bundesvoranschlag und den
Personalplan sowie weitere für die Haushaltsführung wesentliche Grundlagen zu
enthalten.
(6)
Für die Haushaltsführung des Bundes gilt:
1. Es dürfen die Obergrenzen der Rubriken des
Bundesfinanzrahmengesetzes weder überschritten werden, noch darf zu einer
solchen Überschreitung ermächtigt werden, ausgenommen im Verteidigungsfall
(Art. 51b Abs. 4) und – soweit eine Bedeckung durch Einsparungen oder
durch Mehreinnahmen sichergestellt ist – bei Gefahr im Verzug (Art. 51b
Abs. 2).
2. Es dürfen die Obergrenzen der durch ein
Bundesgesetz gemäß Abs. 7 zu bestimmenden Untergliederungen des
Bundesfinanzrahmengesetzes für das folgende Finanzjahr nicht überschritten
werden noch darf zu einer solchen Überschreitung ermächtigt werden, es sei denn
es wird durch ein Bundesgesetz gemäß Abs. 7 vorgesehen, dass diese
Obergrenzen mit Zustimmung des Bundesministers für Finanzen überschritten
werden dürfen.
Wird ausnahmsweise ein Bundesfinanzgesetz für das folgende und
nächstfolgende Finanzjahr beschlossen, sind die Bestimmungen der Z 2 mit
der Maßgabe anzuwenden, dass die in Abs. 2 letzter Satz genannten
Obergrenzen für das folgende und das nächstfolgende Finanzjahr gelten.
(7)
Die näheren Bestimmungen über die Erstellung des Bundesfinanzrahmengesetzes,
des Bundesfinanzgesetzes und über die sonstige Haushaltsführung des Bundes sind
nach einheitlichen Grundsätzen durch Bundesgesetz zu treffen. In diesem sind
insbesondere die Gliederung und Bindungswirkung des Bundesfinanzrahmengesetzes,
die Vorgangsweise bei Eingehen und Umwandlung von Verbindlichkeiten aus
Geldmittelbeschaffungen, die nicht innerhalb desselben Finanzjahres getilgt
werden, oder aus langfristigen Finanzierungen (Finanzschulden), bei Begründung
von Vorbelastungen, bei Bildung von Haushaltsrücklagen, bei Verfügungen über
Bundesvermögen und bei Haftungsübernahmen des Bundes sowie die Mitwirkung des
Rechnungshofes an der Ordnung des Rechnungswesens zu regeln.“
5.
Art. 51 lautet:
„Artikel 51. (1) Der Nationalrat beschließt das
Bundesfinanzrahmengesetz sowie innerhalb dessen Grenzen das Bundesfinanzgesetz;
den Beratungen ist der jeweilige Entwurf der Bundesregierung zugrunde zu legen.
(2)
Die Bundesregierung hat dem Nationalrat jährlich spätestens bis zum
30. April den Entwurf eines Bundesfinanzrahmengesetzes oder den Entwurf
eines Bundesgesetzes, mit dem das Bundesfinanzrahmengesetz geändert wird,
vorzulegen. Das Bundesfinanzrahmengesetz hat für das folgende Finanzjahr und
die drei nächstfolgenden Finanzjahre Obergrenzen der vom Nationalrat im
jeweiligen Bundesfinanzgesetz zu genehmigenden Mittelverwendung auf der Ebene
von Rubriken sowie die Grundzüge des Personalplanes einschließlich der
zulässigen Personalkapazität zu enthalten; ausgenommen hievon sind die
Mittelverwendungen für die Rückzahlung von Finanzschulden und zur
vorübergehenden Kassenstärkung eingegangenen Geldverbindlichkeiten sowie die
Mittelverwendungen infolge eines Kapitalaustausches bei
Währungstauschverträgen. Für weitere Untergliederungen sind Obergrenzen für das
folgende Finanzjahr und die drei nächstfolgenden Finanzjahre vorzusehen.
(3)
Die Bundesregierung hat dem Nationalrat den Entwurf eines Bundesfinanzgesetzes
für das folgende Finanzjahr spätestens zehn Wochen vor Beginn jenes
Finanzjahres vorzulegen, für das ein Bundesfinanzgesetz beschlossen werden
soll. Ausnahmsweise kann die Bundesregierung den Entwurf eines
Bundesfinanzgesetzes auch für das folgende und das nächstfolgende Finanzjahr,
nach Jahren getrennt, dem Nationalrat vorlegen.
(4)
Wird ausnahmsweise ein Bundesfinanzgesetz für das folgende und das
nächstfolgende Finanzjahr beschlossen, so ist in der zweiten Hälfte des
folgenden Finanzjahres der Entwurf eines Bundesgesetzes, mit dem das
Bundesfinanzgesetz geändert wird, von der Bundesregierung bis spätestens zehn
Wochen vor Beginn des nächstfolgenden Finanzjahres dem Nationalrat vorzulegen.
Die darin enthaltenen Änderungen des Bundesfinanzgesetzes haben sich jedenfalls
auf das nächstfolgende Finanzjahr zu beziehen. Der Entwurf ist bis zum Ende des
folgenden Finanzjahres vom Nationalrat in Verhandlung zu nehmen. Art. 51a
Abs. 1 und 2 gilt sinngemäß.
(5)
Das Bundesfinanzgesetz hat als Anlagen den Bundesvoranschlag und den
Personalplan sowie weitere für die Haushaltsführung wesentliche Grundlagen zu
enthalten.
(6)
Für die Haushaltsführung des Bundes gilt:
1. Es dürfen die Obergrenzen der Rubriken des
Bundesfinanzrahmengesetzes weder überschritten werden, noch darf zu einer
solchen Überschreitung ermächtigt werden.
2. Es dürfen die Obergrenzen der durch ein
Bundesgesetz gemäß Abs. 9 zu bestimmenden Untergliederungen des
Bundesfinanzrahmengesetzes für das folgende Finanzjahr nicht überschritten
werden noch darf zu einer solchen Überschreitung ermächtigt werden, es sei denn
es wird durch ein Bundesgesetz gemäß Abs. 9 vorgesehen, dass diese
Obergrenzen mit Zustimmung des Bundesministers für Finanzen überschritten
werden dürfen.
Wird ausnahmsweise ein Bundesfinanzgesetz für das folgende und
nächstfolgende Finanzjahr beschlossen, sind die Bestimmungen der Z 2 mit
der Maßgabe anzuwenden, dass die in Abs. 2 letzter Satz genannten
Obergrenzen für das folgende und das nächstfolgende Finanzjahr gelten.
(7)
Die Obergrenzen des Abs. 6 Z 1 und 2 können in folgenden Fällen
überschritten werden:
1. Bei Gefahr im Verzug dürfen auf Grund einer
Verordnung der Bundesregierung im Einvernehmen mit dem mit der Vorberatung von
Bundesfinanzgesetzen betrauten Ausschuss des Nationalrates unvorhersehbare und
unabweisbare zusätzliche Mittel im Ausmaß von höchstens 2 vT der durch
Bundesfinanzgesetz vorgesehenen Summe an Mittelverwendungen geleistet werden,
wenn die Bedeckung sichergestellt ist. Trifft der mit der Vorberatung von
Bundesfinanzgesetzen betraute Ausschuss des Nationalrates innerhalb von zwei
Wochen keine Entscheidung, so gilt das Einvernehmen als hergestellt.
2. Im Verteidigungsfall dürfen für Zwecke der
umfassenden Landesverteidigung (Art. 9a) unabweisliche zusätzliche Mittel
innerhalb eines Finanzjahres bis zur Höhe von insgesamt 10 vH der durch
Bundesfinanzgesetz vorgesehenen Summe an Mittelverwendungen auf Grund einer
Verordnung der Bundesregierung im Einvernehmen mit dem mit der Vorberatung von
Bundesfinanzgesetzen betrauten Ausschuss des Nationalrates geleistet werden.
Soweit die Bereitstellung solcher zusätzlicher Mittel nicht durch
Mitteleinsparungen bzw. zusätzlich aufgebrachte Mittel sichergestellt werden
kann, hat die Verordnung der Bundesregierung den Bundesminister für Finanzen zu
ermächtigen, durch Eingehen oder Umwandlung von Finanzschulden für die
erforderliche Mittelbereitstellung zu sorgen.
(8)
Bei der Haushaltsführung des Bundes sind die Grundsätze der
Wirkungsorientierung insbesondere auch unter Berücksichtigung des Ziels der
tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern, der Transparenz, der
Effizienz und der möglichst getreuen Darstellung der finanziellen Lage des
Bundes zu beachten.
(9)
Die näheren Bestimmungen über die Erstellung des Bundesfinanzrahmengesetzes,
des Bundesfinanzgesetzes und über die sonstige Haushaltsführung des Bundes sind
nach einheitlichen Grundsätzen entsprechend den Bestimmungen des Abs. 8
durch Bundesgesetz zu treffen. In diesem sind insbesondere zu regeln:
1. die Maßnahmen für eine wirkungsorientierte
Verwaltung insbesondere auch unter Berücksichtigung des Ziels der tatsächlichen
Gleichstellung von Frauen und Männern;
2. die Maßnahmen zur Sicherstellung der
Transparenz einschließlich der Pflicht zur Erstattung von Berichten an den mit
der Vorberatung von Bundesfinanzgesetzen betrauten Ausschuss des Nationalrates;
3. Erstellung, Gliederung und Bindungswirkung des
Bundesfinanzrahmengesetzes;
4. die Gliederung des Bundesvoranschlages;
5. die Bindungswirkung des Bundesfinanzgesetzes
insbesondere in zeitlicher und betraglicher Hinsicht;
6. die Begründung von Vorbelastungen
einschließlich der Voraussetzungen, bei deren Vorliegen Vorbelastungen einer
Verordnung des Bundesministers für Finanzen im Einvernehmen mit dem mit der
Vorberatung von Bundesfinanzgesetzen betrauten Ausschuss des Nationalrates oder
einer gesetzlichen Ermächtigung bedürfen;
7. die Bildung von positiven und negativen
Haushaltsrücklagen;
8. Verfügungen über Bundesvermögen einschließlich
der Voraussetzungen, bei deren Vorliegen Verfügungen über Bundesvermögen einer
Verordnung des Bundesministers für Finanzen im Einvernehmen mit dem mit der
Vorberatung von Bundesfinanzgesetzen betrauten Ausschuss des Nationalrates oder
einer gesetzlichen Ermächtigung bedürfen;
9. die Übernahme von Haftungen durch den Bund;
10. die Eingehung und Umwandlung von Verbindlichkeiten
aus Geldmittelbeschaffungen, die nicht innerhalb desselben Finanzjahres getilgt
werden, oder aus langfristigen Finanzierungen (Finanzschulden);
11. Anreiz- und Sanktionsmechanismen;
12. das Controlling;
13. die Mitwirkung des Rechnungshofes an der
Ordnung des Rechnungswesens.“
6.
Art. 51a lautet:
„Artikel 51a. (1) Hat die Bundesregierung dem
Nationalrat nicht rechtzeitig (Art. 51 Abs. 2 und 3) den Entwurf
eines Bundesfinanzrahmengesetzes oder eines Bundesfinanzgesetzes vorgelegt, so
kann ein Entwurf eines Bundesfinanzrahmengesetzes oder eines
Bundesfinanzgesetzes im Nationalrat auch durch Antrag seiner Mitglieder
eingebracht werden.
(2)
Legt die Bundesregierung den Entwurf eines Bundesfinanzrahmengesetzes oder
eines Bundesfinanzgesetzes nach der Stellung eines solchen Antrages vor, so
kann der Nationalrat beschließen, den jeweiligen Entwurf seinen Beratungen
zugrunde zu legen.
(3)
Hat der Nationalrat in einem Finanzjahr kein Bundesfinanzrahmengesetz
beschlossen, so gelten die Obergrenzen des letzten Finanzjahres, für welches
Obergrenzen festgelegt wurden, weiter.
(4)
Hat der Nationalrat für ein Finanzjahr kein Bundesfinanzgesetz beschlossen und
trifft er auch keine vorläufige Vorsorge durch Bundesgesetz, so ist der
Bundeshaushalt nach den Bestimmungen des zuletzt beschlossenen
Bundesfinanzgesetzes zu führen. Finanzschulden können dann nur bis zur Hälfte
der jeweils vorgesehenen Höchstbeträge und kurzfristige Verpflichtungen zur
vorübergehenden Kassenstärkung bis zur Höhe der jeweils vorgesehenen
Höchstbeträge eingegangen werden.“
7.
Art. 51b Abs. 3 lautet:
„(3)
Der Nationalrat kann im Bundesfinanzgesetz den Bundesminister für Finanzen
ermächtigen, der Überschreitung der im Bundesfinanzgesetz vorgesehenen Ausgaben
zuzustimmen. Diese Zustimmung darf nur erteilt werden, sofern die
Überschreitung sachlich an Bedingungen geknüpft und ziffernmäßig bestimmt oder
errechenbar ist. Darüber hinaus dürfen mit Zustimmung des Bundesministers für
Finanzen Überschreitungen der im Bundesfinanzgesetz vorgesehenen Ausgaben
erfolgen, wenn diese aus einer bestehenden Finanzschuld erforderlich werden.
Die Zustimmung auf Grund der Bestimmungen dieses Absatzes darf nur im Falle
eines unvorhergesehenen Erfordernisses und nur insoweit erteilt werden, als die
Bedeckung durch Einsparungen oder durch Mehreinnahmen sichergestellt ist und
die jeweils verbindlich geltenden Obergrenzen gemäß Art. 51 Abs. 2
und 6 für das jeweilige Finanzjahr nicht überschritten werden.“
8.
Im Art. 51b entfallen die Absätze 4 und 5.
9.
Der bisherige Absatz 6 erhält die Absatzbezeichnung „(4)“.
10.
Art. 51b lautet:
„Artikel 51b. (1) Der Bundesminister für Finanzen
hat dafür zu sorgen, dass bei der Haushaltsführung zuerst die fälligen
Verpflichtungen abgedeckt und sodann die übrigen Mittelverwendungen getätigt
werden, diese jedoch nur nach Maßgabe der Bedeckbarkeit und unter Beachtung der
Grundsätze gemäß Art. 51 Abs. 8.
(2)
Wenn es die Entwicklung des Bundeshaushaltes erfordert oder sich im Verlauf des
Finanzjahres eine wesentliche Änderung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
abzeichnet, kann der Bundesminister für Finanzen zur Steuerung des
Bundeshaushaltes mit Zustimmung der Bundesregierung oder auf Grund
bundesfinanzgesetzlicher Ermächtigung einen bestimmten Anteil der im
Bundesfinanzgesetz vorgesehenen Mittelverwendung binden, sofern dadurch die
Erfüllung fälliger Verpflichtungen des Bundes nicht berührt wird. Er hat
innerhalb von einem Monat nach Verfügung der Bindung dem mit der Vorberatung
von Bundesfinanzgesetzen betrauten Ausschuss des Nationalrates zu berichten.“
11.
Art. 51c lautet:
„Artikel 51c. (1) Mittelverwendungen, die im
Bundesfinanzgesetz nicht vorgesehen sind oder die die vom Nationalrat
genehmigten Mittelverwendungen überschreiten, dürfen im Rahmen der Haushaltsführung
nur auf Grund bundesfinanzgesetzlicher Ermächtigung geleistet werden.
(2)
Der Nationalrat kann im Bundesfinanzgesetz den Bundesminister für Finanzen
ermächtigen, der Überschreitung der im Bundesfinanzgesetz vorgesehenen
Mittelverwendungen zuzustimmen. Diese Ermächtigung darf nur erteilt werden,
sofern die Überschreitung sachlich an Bedingungen geknüpft und ziffernmäßig
bestimmt oder errechenbar ist. Darüber hinaus dürfen mit Zustimmung des
Bundesministers für Finanzen Überschreitungen der im Bundesfinanzgesetz
vorgesehenen Mittelverwendungen erfolgen, wenn diese aus einer bestehenden
Finanzschuld erforderlich werden. Die Zustimmung auf Grund der Bestimmungen
dieses Absatzes darf nur im Falle eines unvorhergesehenen Erfordernisses und
nur insoweit erteilt werden, als die Bedeckung sichergestellt ist und die
jeweils verbindlich geltenden Obergrenzen gemäß Art. 51 Abs. 2 und 6
für das jeweilige Finanzjahr nicht überschritten werden. Der Bundesminister für
Finanzen kann die im Bundesfinanzgesetz erteilte Ermächtigung an Leiter von
Dienststellen übertragen, sofern dies für die Umsetzung einer
wirkungsorientierten Verwaltung erforderlich ist.
(3)
Der Bundesminister für Finanzen hat dem mit der Vorberatung von
Bundesfinanzgesetzen betrauten Ausschuss des Nationalrates über die gemäß
Abs. 2 getroffenen Maßnahmen vierteljährlich zu berichten.“
12.
Art. 51d lautet:
„Artikel 51d. (1) Die Mitwirkung des
Nationalrates an der Haushaltsführung obliegt dem mit der Vorberatung von
Bundesfinanzgesetzen betrauten Ausschuss des Nationalrates. Dieser kann
bestimmte Aufgaben einem ständigen Unterausschuss übertragen, dem auch die
Mitwirkung an der Haushaltsführung obliegt, wenn der Nationalrat vom
Bundespräsidenten gemäß Art. 29 Abs. 1 aufgelöst wird. Der mit der Vorberatung
von Bundesfinanzgesetzen betraute Ausschuss und sein ständiger Unterausschuss
sind auch außerhalb der Tagungen des Nationalrates (Art. 28) einzuberufen,
wenn sich die Notwendigkeit dazu ergibt. Nähere Bestimmungen trifft das
Bundesgesetz über die Geschäftsordnung des Nationalrates.
(2)
Weitere über Art. 51b Abs. 2 und 51c Abs. 3 hinausgehende
Berichte sind dem mit der Vorberatung von Bundesfinanzgesetzen betrauten
Ausschuss des Nationalrates nach Maßgabe besonderer bundesgesetzlicher
Vorschriften zu übermitteln.“
13. Art. 51e lautet:
„Artikel 51e. Länder und Gemeinden können bei
ihrer Haushaltsführung die in Art. 51 Abs. 8 genannten Grundsätze
anwenden.“
14.
Im Art. 123a Abs. 1 wird der Ausduck „Kapitel“
durch den Ausdruck „Untergliederungen“ ersetzt.
15.
Dem Art. 151 wird folgender Abs. 36 angefügt:
„(36)
Für das In-Kraft-Treten der durch das Bundesverfassungsgesetz BGBl. I Nr.
xxx/2006 eingefügten oder neu gefassten Bestimmungen gilt Folgendes:
1. Art. 13 Abs. 2 und 3, Art. 42
Abs. 5, Art. 51 in der Fassung der Z 4 dieses
Bundesverfassungsgesetzes, Art. 51a und Art. 51b in der Fassung der
Z 7 bis 9 dieses Bundesverfassungsgesetzes sowie Art. 123a
Abs. 1 treten mit 1. Jänner 2007 in Kraft. Wird vom Nationalrat bis
zum Ablauf des 31. Dezember 2006 kein Bundesfinanzgesetz für das
Finanzjahr 2007 beschlossen, so hat er spätestens gleichzeitig mit dem
Bundesfinanzgesetz für dieses Finanzjahr ein Bundesfinanzrahmengesetz für die
Finanzjahre 2007 bis 2010 zu beschließen, dessen Grenzen das Bundesfinanzgesetz
zu entsprechen hat.
2. Art. 51 in der Fassung der Z 5 dieses
Bundesverfassungsgesetzes, Art. 51b in der Fassung der Z 10 dieses
Bundesverfassungsgesetzes, Art. 51c, Art. 51d und Art. 51e
treten mit 1. Jänner 2011 in Kraft. Art. 51 in der Fassung der
Z 4 dieses Bundesverfassungsgesetzes und Art. 51b in der Fassung der
Z 7 bis 9 dieses Bundesverfassungsgesetzes treten mit Ablauf des
31. Dezember 2010 außer Kraft.
Art. 51a in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I
Nr. 100/2003 ist bis zum Ablauf des 31. Dezember 2010 weiterhin
anzuwenden.“
Artikel 2
Änderung des Bundeshaushaltsgesetzes
Das Bundeshaushaltsgesetz, BGBl. Nr. 213/1986, zuletzt geändert durch
das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 136/2004, wird wie folgt geändert:
In
§ 100 Abs. 28 wird die Wortfolge „mit Ablauf
des 31. Dezember 2006“ durch die Wortfolge „mit
Ablauf des 31. Dezember 2010“ ersetzt.
Vorblatt
Problem:
Das österreichische Haushaltsrecht bedarf einer Modernisierung unter
Einbeziehung internationaler Erfahrungen und bester Praktiken.
Lösung und Inhalt:
Die vorliegende Reform der haushaltsrechtlichen Verfassungsbestimmungen
ermöglicht diese Modernisierung durch Neufassung der Zielbestimmungen und der
Grundsätze der Haushaltsführung sowie im Wege der Etablierung eines
mittelfristig verbindlichen, auf den Ressourcenverbrauch des Bundesbudgets
bezogenen Finanzrahmens.
Alternativen:
Keine.
Auswirkungen auf die Beschäftigung und den Wirtschaftsstandort Österreich:
Die verbindliche Ausgabenplanung (Bundesfinanzrahmen) sowie die
wirkungsorientierte Steuerung des Bundeshaushaltes entspricht internationaler
best practice und trägt somit zur Festigung des Wirtschaftsstandortes
Österreich durch Unterstützung einer nachhaltigen Haushaltspolitik bei.
Finanzielle Auswirkungen:
Durch die verbesserte Haushaltsplanung und -steuerung wird die Effektivität
und Effizienz der Mittelverwendung gesteigert. Der mittelfristig verbindliche
Finanzrahmen erhöht die Planungssicherheit der haushaltsleitenden Organe und
fokussiert den Mitteleinsatz gemäss den definierten politischen Prioritäten.
Die auf den neuen Grundsätzen der Haushaltsführung aufbauende Steuerung des
Budgets im Sinne einer Verschraubung von Ergebnis- und Ressourcenverantwortung
ermöglicht den zielgerichteten, nach beabsichtigten Wirkungen und Leistungen
orientierten Einsatz von Budgetmitteln.
Insgesamt unterstützt die Reform nachhaltig geordnete Haushalte und trägt
damit zur Stärkung der Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Österreich bei.
EG-Konformität:
Nachhaltig geordnete Haushalte entsprechen den EU-Vorgaben im Bereich der
Haushaltspolitik.
Erläuterungen
Allgemeiner Teil
Ausgangslage
Klare, transparente und anreizkompatible Regeln im Haushaltsrecht sind
notwendige Voraussetzungen für stabile, tragfähige öffentliche Finanzen und
eine effiziente Mittelverwendung. Damit werden wiederum die Bedingungen für
eine nachhaltige Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung geschaffen. Es
entsteht Spielraum für eine zukunftsorientierte, wachstumsfördernde und
konjunkturstabilisierende Budgetpolitik und die Fairness zwischen den
Generationen wird erhöht. Dem Haushaltsrecht kommt daher in der
wirtschaftspolitischen Ausrichtung eine mittelbare, nichtsdestotrotz jedoch
eine entscheidende Rolle zu.
Mit der umfassenden Neugestaltung des Bundeshaushaltsrechts im Jahr 1986
wurde das Haushaltsrecht auf verfassungsgesetzlicher und einfachgesetzlicher
Ebene neu kodifiziert. Anstelle von verschiedenen, zersplitterten Rechtsquellen
trat ein kompaktes Normensystem, das sich in den folgenden Jahren als äußerst
funktionsfähig erwiesen hat. Nach dem Bericht des Verfassungsausschusses waren
Grundgedanken bzw. Schwerpunkte der Haushaltsrechtsreform 1986 die Vergrößerung
der Flexibilität beim Budgetvollzug, die begleitende Budgetkontrolle durch den
Nationalrat, das grundsätzliche Gebot der Ausrichtung aller öffentlicher
Haushalte nach konjunkturellen Erfordernissen sowie umfassende Neuregelungen
für den Fall des Budgetprovisoriums.
Das bestehende Bundeshaushaltsrecht bietet einen stabilen Rahmen innerhalb
dessen die Budgeterstellung sowie ein geordneter Budgetvollzug unter der
Gesamtverantwortung des Bundesministers für Finanzen gesichert sind. Im Zuge
des Paradigmenwechsels der 90iger Jahre, als einerseits
Konsolidierungsbemühungen gesetzt sowie in einem breiteren Sinn die Qualität
der öffentlichen Finanzen, sowie die langfristige Ausrichtung der öffentlichen
Finanzen diskutiert wurden, traten jedoch im Haushaltsrecht auch Schwachstellen
zu Tage. Diese wurden zwar teilweise durch Änderungen im tatsächlichen
Budgetprozess, insbesondere einem straffen Top down Vorgehen kompensiert. Es
zeigte sich jedoch, dass die gesetzlichen Bestimmungen den geänderten
Rahmenbedingungen nicht mehr im gleichen Maße entsprechen konnten. Reformbedarf
wurde in den folgenden Bereichen identifiziert:
– die
vorherrschende beinahe ausschließliche Inputorientierung
– die fehlende
verbindliche mehrjährige Ausrichtung
– die
ausschließliche Steuerungsrelevanz des Prinzips der Kameralistik
Darüber hinaus gibt es Reformbedarf in verschiedenen technischen Punkten,
beispielsweise bei Gliederung und Bindungswirkung.
Erfahrungen mit Haushaltsrechtsreformen
Die internationale Entwicklung im Bereich der öffentlichen Verwaltung
brachte eine globale Modernisierungsbewegung hervor, die in vielen Ländern
selbst unter stark differierenden institutionellen Rahmenbedingungen weit
reichende Wirkungen entfaltete. Maßnahmen im Bereich des Haushaltsrechts, dh
der grundlegenden Regeln, nach denen die Budgets geplant, beschlossen und
vollzogen werden, sowie insbesondere der Budgetprozess standen dabei in der
Regel im Zentrum der Reformbemühungen.
Besonders hervorzuheben sind:
– Orientierung an budgetpolitischen Regeln (regelgebundene Finanzpolitik)
zB Schweden:
Die öffentlichen Finanzen sollen im Durchschnitt über den Konjunkturzyklus
einen Überschuss von 2% des BIP aufweisen.
zB Schweiz:
Verfassungsrechtliche Ausgabenbegrenzung durch die sog. „Schuldenbremse“:
Ausgaben dürfen
über einen Konjunkturzyklus nicht höher sein als Einnahmen: der
Höchstbetrag der Ausgaben
entspricht der Höhe der Einnahmen korrigiert um einen Konjunkturfaktor
zB Vereinigtes Königreich:
Über den Konjunkturzyklus sollen Schulden nur im Ausmaß der Investitionen und
nicht für laufende Aufwendungen eingegangen werden („golden rule“).
Die Nettoverschuldung soll im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) über
den Konjunkturzyklus 40% nicht übersteigen („sustainable investment rule“)
– Mittelfristige Ausrichtung der Budgetpolitik mit Ausgabenrahmen
zB EU:
Finanzielle Vorausschau: verbindlicher Ausgabenrahmen für sieben Jahre
zB Schweden:
Verbindlicher Ausgabenrahmen für die nächsten drei Jahre (rollierend) sowie die
Aufteilung der Ausgaben auf 27 Aufgabenbereiche
– Orientierung
an Wirkungen („Outcomes“) und Leistungen („Outputs“) anstelle der
Inputorientierung
zB Vereinigtes Königreich:
Definition von mittel- bis langfristig messbaren Zielen und Prioritäten für
einzelne Ministerien sowie
ressortübergreifend (sog. “Public Service Agreements“)
zB Frankreich:
Wirkungsorientierte Budgetierung („Projet annuel de performance“): Ziele und
Indikatoren messen die Aktivitäten des Staates vor dem Hintergrund der
sozioökonomischen Wirkung (Perspektive des Bürgers), der Servicequalität
(Perspektive des Leistungsempfängers) und der Effizienz (Perspektive des
Steuerzahlers)
– Flexibilisierung
des Budgetvollzuges mit dem Prinzip der Zusammenführung der
Entscheidungs- und Ressourcenverantwortung
zB Frankreich:
Neustrukturierung des Budgets: Anstelle von 850 Kapiteln treten rund 150
Programme; Programme stellen Globalbudgets dar (Ausnahme: Obergrenze für
Personalaufwendungen)
zB Schweiz:
FLAG: Führung durch Leistungsauftrag und Globalbudget
– Einführung
von Elementen des kaufmännischen Rechnungswesens anstelle der ausschließlichen
Orientierung an kameralistischen Prinzipien
zB Vereinigtes Königreich:
Budgeterstellung und Mehrjahresplanung sowie jährliches Rechnungs- und
Berichtswesen nach dem Prinzip der periodengerechten Zuordnung (Basis: „UK
GAAP“); Zuordnung der Kosten und des
Finanzierungsbedarfes zu den Zielen der Ministerien
– Höhere Standards an Transparenz in Angelegenheiten der öffentlichen Haushalte
zB IMF:
Veröffentlichung der „besten Praktiken“ („IMF Code of Good Practices on Fiscal
Transparency“)
Wie die internationalen Beispiele zeigen verlangt gutes Regieren im Bereich
der öffentlichen Haushalte einen integrierten Ansatz, dh die Kombination der
oben angesprochenen Elemente und deren Anpassen an die institutionellen
Beschaffenheiten eines Staates. Die isolierte Einführung eines Instruments
führt nicht zum Erfolg. Regeln, welche zB allein auf die Steuerung des
Gesamthaushalts ausgerichtet sind, entfalten weniger nachhaltige Wirksamkeit
und sind deutlich weniger stabil als integrierte Regelwerke.
Einzelne Elemente der oben angeführten international bereits erprobten
Maßnahmen, insbesondere die Zusammenführung der Entscheidungs- und
Ressourcenverantwortung sowie die Flexibilisierung des Budgetvollzuges wurden
in Österreich im Rahmen der Flexibilisierungsklausel für ausgewählte
Organisationseinheiten getestet. Mittlerweile kann auf eine fünfjährige
Erfahrung mit der Flexibilisierungsklausel zurückgeblickt werden.
Es zeigten sich sehr überzeugende Erfolge. In den Dienststellen konnte eine
deutlich höhere Motivation der MitarbeiterInnen sowie eine gesteigerte
Leistungs- und Ergebnisorientierung festgestellt werden. Dies führte zu
Saldoverbesserungen in der Größenordnung von durchschnittlich 8 bis 16% pro
Jahr. Eine Verbreiterung dieses Ansatzes erscheint daher sehr viel
versprechend.
Hauptgesichtspunkte des Entwurfs
Mit dem vorliegenden Entwurf soll der Grundstein für ein modernes, den
folgenden Zielsetzungen entsprechendes Haushaltsrecht geschaffen werden:
1. Zielbestimmung und Grundsätze der Haushaltsführung
Bei der Haushaltsführung sind das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht und
nachhaltig geordnete öffentliche Finanzen anzustreben. Als Grundsätze der
Haushaltsführung werden Wirkungsorientierung, Transparenz, Effizienz und
möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage definiert. Eine besondere
Ausprägung der Wirkungsorientierung, nämlich die Wirkungsorientierung vor dem
Hintergrund der tatsächlichen Gleichstellung von Männern und Frauen, wird im
Entwurf speziell hervorgehoben.
2. Finanzrahmen
Der Finanzrahmen ist das zentrale Instrument für die mittelfristige
Gesamtsteuerung im Rahmen der Haushaltsführung. Dieses Instrument wird
Österreich auch explizit vom Internationalen Währungsfonds empfohlen (siehe
Artikel IV Konsultation vom August 2004).
Der Finanzrahmen ist auf vier Jahre ausgerichtet und ist verbindlich, dh es
handelt sich nicht um ein technisches Planungsinstrument, sondern er steckt den
Rahmen ab, innerhalb dessen sich die Bundesfinanzgesetze bewegen müssen. Der
Finanzrahmen soll in komprimierter Form die wesentlichen Eckpunkte der
Budgetpolitik und die Schwerpunktsetzungen darstellen. Der Finanzrahmen dient
der Planung des Ressourcenverbrauches des Budgets.
Der Finanzrahmen ist in den Budgetprozess eingebettet. Internationalen
„besten Praktiken“ folgend wie zB Schweden besteht diese aus zwei Phasen,
nämlich im Frühjahr aus dem Beschluss oder der Novellierung des
Bundesfinanzrahmengesetzes und im Herbst aus der Detailaufteilung innerhalb der
Ressorts im Bundesfinanzgesetz.
3. Umsetzung durch Bundesgesetz und In-Kraft-Treten
Die näheren Bestimmungen über Erstellung und Vollzug des
Bundesfinanzrahmengesetzes sowie über die sonstige Haushaltsführung des Bundes
gemäß den Haushaltsgrundsätzen erfolgen durch einfaches Bundesgesetz. Die
Bestimmungen bezüglich des Finanzrahmens sollen mit 1. Jänner 2007 in
Kraft treten, die Bestimmungen bezüglich der neugefassten Haushaltsgrundsätze
mit 1. Jänner 2011. Diese Zeitspanne ist nach den internationalen
Erfahrungen bei Umstellungen dieser Tragweite unbedingt erforderlich. Das
Bundeshaushaltsgesetz muss – auf Basis der Haushaltsgrundsätze – neu gefasst
werden, das Budget-, Rechnungs- und Berichtswesen muss auf eine neue Basis
gestellt werden. Damit verbunden wird ein tiefgreifender Veränderungsprozess in
der Verwaltung angestoßen.
Besonderer Teil
Zu Art. 1 (Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes):
Zu Z 1 (Art. 13 Abs. 2):
Dieser Absatz enthält zwei Zielbestimmungen, welche Bund, Länder und
Gemeinden in koordinierter Weise anzustreben haben. Dies betrifft zunächst das
gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht. Dieses zielt ab auf ein ausgewogenes
Wirtschaftswachstum, Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige
soziale Marktwirtschaft, Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt sowie ein
hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität (Art. I-3
des Entwurfes des Vertrages über eine Verfassung für Europa).
Das zweite Ziel der nachhaltig geordneten öffentlichen Haushalte adressiert
die Ausrichtung der Budgetpolitik auf eine Haushaltsführung, die mittel- bis
langfristig ohne erhebliche Gegensteuerungsmaßnahmen aufrecht erhaltbar ist.
Damit nicht vereinbar wären eine unangemessen hohe öffentliche Verschuldung
sowie erhebliche persistente öffentliche Defizite. Als Obergrenze für die
Verschuldung sollte das Maastricht-Schuldenkriterium herangezogen werden. Mit
dieser Zielbestimmung wären auch budgetpolitische Ziele wie etwa ein über den
Konjunkturzyklus ausgeglichener Haushalt vereinbar.
Der in diesem Absatz sowie in weiteren Bestimmungen des B-VG verwendete
Terminus „Haushaltsführung“ umfasst sowohl die Budgetplanung, als auch die
-erstellung und den –vollzug sowie die Gebarungskontrolle.
Zu Z 2 (Art. 13 Abs. 3):
Die Gebietskörperschaften sind mittels dieser Bestimmung dazu verhalten,
sowohl bei der Erstellung als auch beim Vollzug ihrer Haushalte die
tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern anzustreben. Dies bedeutet,
dass bei Erstellung und Vollzug geeignete Maßnahmen vorzusehen sind, die dieser
Zielbestimmung Rechnung tragen.
Zu Z 3 (Art. 42 Abs. 5):
Mit der vorgeschlagenen Bestimmung sollen das Bundesfinanzrahmengesetz und
das Bundeshaushaltsgesetz in die Aufzählung des Art. 42 Abs. 5
aufgenommen werden.
Zu Z 4 und 5 (Art. 51):
Art. 51 in der Fassung der Z 4 enthält jene Bestimmungen, die vom
1. Jänner 2007 bis zum Ablauf des 31. Dezember 2010 gelten sollen.
Art. 51 in der Fassung der Z 5 hingegen beinhaltet solche Regelungen,
die mit 1. Jänner 2011 in Kraft treten sollen. Wesentlicher Unterschied
zwischen diesen beiden Fassungen ist die Normierung der Wirkungsorientierung,
die in Hinblick auf deren längeren Umsetzungszeitraum erst ab 1. Jänner
2011 gelten soll. Aus diesem Grund ist diese erst in der Fassung der Z 5
vorgesehen, während Abs. 8 in der Fassung der Z 4 die Bestimmungen
des geltenden Art. 51 Abs. 6 B-VG beibehält, ergänzt um die
Regelungen über das Bundesfinanzrahmengesetz. Die Bestimmungen des Abs. 1
bis 5 sind in beiden Fassungen gleichlautend. Die nachstehenden Ausführungen
beziehen sich ausschließlich auf Art. 51 in der Fassung der Z 5.
Abs. 1:
Im Sinne einer nachhaltig geordneten Haushaltspolitik wird ein
Bundesfinanzrahmengesetz vorgesehen, in dessen Rahmen sich das jährliche
Bundesfinanzgesetz zu bewegen hat. Bundesfinanzrahmengesetz und
Bundesfinanzgesetz werden vom Nationalrat beschlossen, dessen Beratungen
(soweit nicht die Provisoriumsregelung des Art. 51a anderes vorsieht) der
jeweilige Entwurf der Bundesregierung zugrunde zu legen ist.
Abs. 2:
Der Entwurf des Bundesfinanzrahmengesetzes ist von der Bundesregierung dem
Nationalrat so rechtzeitig vorzulegen, dass dieser es noch im ersten Halbjahr
des jeweiligen Jahres behandeln kann. Daher wurde als spätestmöglicher
Zeitpunkt für die Vorlage der 30. April festgelegt.
Die Bindungswirkung des Bundesfinanzrahmengesetzes bezieht sich auf die
Mittelverwendung sowie der Grundzüge des Personalplanes einschließlich der
zulässigen Personalkapazitäten – ausgedrückt in Vollbeschäftigtenäquivalenten
zum Stichtag 31. Dezember des jeweiligen Jahres – wobei unterschiedliche
Aggregationsstufen zu beachten sind. Auf der obersten Stufe, das sind
hochaggregierte Rubriken, handelt es sich um ressortübergreifende
Mittelverwendungskategorien, beispielsweise in folgender Ausprägung: Recht und
Sicherheit; Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie; Bildung, Forschung, Kunst
und Kultur; Wirtschaft, Infrastruktur und Umwelt; Kassa und Zinsen. Für diese
Rubriken sind die für das jeweilige Finanzjahr festzulegenden jeweiligen
Obergrenzen der Mittelverwendung verbindlich und zwar bis zum Jahr n+4. Mittelverwendungen
für die Rückzahlung von Finanzschulden und zur vorübergehenden Kassenstärkung
eingegangenen Geldverbindlichkeiten sowie Mittelverwendungen infolge eines
Kapitalaustausches bei Währungstauschverträgen sind nicht Bestandteil des
Finanzrahmens.
Aus Praktikabilitätsgründen können die Obergrenzen unterschiedlich
gestaltet sein. Konjunkturabhängige Mittelverwendungen, wie vor allem
Arbeitslosenversicherung, Pensionsfinanzierung und Finanzausgleich, werden
zweckmäßigerweise nicht mit fixen Obergrenzen versehen, sondern die jeweiligen
Obergrenzen werden nach zu definierenden, zugrunde liegenden geeigneten
Parametern in jeder Richtung variabel sein, um die jeweilige Konjunkturlage in
angemessener Weise zu berücksichtigen.
Nicht konjunkturabhängige Mittelverwendungen wie etwa jene für Recht und
Sicherheit werden als fixe Obergrenzen gestaltet werden.
Sofern daher in einer Rubrik sowohl konjunkturabhängige als auch andere
Mittelverwendungen enthalten sind besteht eine variable Obergrenze, die abhängig
von der Konjunktur im Ausmaß der konjunkturabhängigen Mittelverwendungen
schwankt.
Die gesamte aus den Obergrenzen der Rubriken abgeleitete Obergrenze für
Mittelverwendungen für das jeweilige Finanzjahr kann im Ausmaß der Summe der
variablen Obergrenzen schwanken.
Unterhalb der Rubriken sind für das jeweilige Finanzjahr n+1 Obergrenzen
vorzusehen, die sich auf Untergliederungen beziehen und jeweils einem
haushaltsleitenden Organ zuzuordnen sein werden, wobei einem haushaltsleitenden
Organ auch mehrere Untergliederungen in einer oder mehreren Rubriken zugeordnet
sein können. Für diese Obergrenzen der Untergliederungen gelten die
Feststellungen zu fixen und variablen Obergrenzen sinngemäß. Ihre
Überschreitung ist möglich, wenn eine solche grundsätzlich in einem
Bundesgesetz gemäß Abs. 9 vorgesehen ist. Dies wird nur im Rahmen des
Budgetvollzugs in Form von Überschreitungsermächtigungen gemäß Art. 51c
Abs. 1 und 2 sowie bei Gefahr im Verzug und im Verteidigungsfall gemäß
Art. 51 Abs. 7 Z. 1 und 2 möglich sein.
Sollte bereits ein Bundesfinanzrahmengesetz beschlossen sein, so ist im
darauf folgenden Jahr im Sinne einer rollierenden Vorgangsweise jedenfalls das
neue Finanzjahr n+4 dem beschlossenen Finanzrahmen anzufügen. Die davor
liegenden Finanzjahre werden nur dann Gegenstand des Bundesfinanzrahmengesetzes
sein, wenn Änderungen der für diese Finanzjahre geltenden Obergrenzen
vorgesehen sind.
Um einen möglichst vollständigen Überblick über die erwartete Entwicklung
des Bundeshaushaltes in den Finanzjahren zu gewinnen, welche vom
Bundesfinanzrahmengesetz umfasst sind, werden in einem gesonderten Bericht
(Strategiebericht) zu diesem Gesetz zweckmäßigerweise auch Angaben über die
Mittelherkunft und die dadurch entstehenden Saldenwirkungen sowie Aussagen über
die beabsichtigten Wirkungen der Mittelverwendungen enthalten sein. Nachdem
sich die Bindungswirkung des Bundesfinanzrahmengesetzes jedoch nur auf die
Obergrenzen für Mittelverwendungen bezieht, haben die übrigen Angaben lediglich
indikativen Charakter.
Bei der einfachgesetzlichen Umsetzung des Finanzrahmens ist auf eine
transparente und einfach nachvollziehbare sowie verwaltungsökonomische
Vorgangsweise Bedacht zu nehmen.
Abs. 3:
Dieser Absatz regelt die Vorlage des Entwurfes des Bundesfinanzgesetzes an
den Nationalrat, wobei Abweichungen gemäß den Provisoriumsbestimmungen des
Art. 51a möglich sind.
Bisher wurde unter „Doppelbudget“ verstanden, dass im Jahr n, welches mit
einem Budgetprovisorium begonnen hat, die Bundesfinanzgesetze für die Jahre n
und n+1 gemeinsam verhandelt und im Nationalrat auch gemeinsam behandelt (wenn
auch getrennt beschlossen) wurden. Ein „echtes Doppelbudget“, nämlich im Jahr n
die Bundesfinanzgesetze für die Jahre n+1 und n+2 zu beschließen, war bislang
verfassungsrechtlich nicht zulässig. Nunmehr wird in Ausnahmefällen ein solches
Doppelbudget ermöglicht. Diese Ausnahmebestimmung wird beispielsweise anwendbar
sein: im Fall einer österreichischen EU-Präsidentschaft, um im entsprechenden
Finanzjahr den aufwändigen Budgeterstellungsprozess zu vermeiden; zu Beginn
einer Gesetzgebungsperiode im Fall der vorzeitigen Beendigung der
vorangegangenen Gesetzgebungsperiode, wobei die vorangegangene
Gesetzgebungsperiode deutlich verkürzt wird.
Für den Fall, dass in einem Finanzjahr wegen eines Budgetprovisoriums
sowohl ein Bundesfinanzgesetz für das laufende Finanzjahr als auch ein
Doppelbudget, insgesamt also drei Bundesfinanzgesetze beschlossen werden
sollen, sind das Bundesfinanzgesetz für das laufende Jahr einerseits sowie das
Doppelbudget andererseits im parlamentarischen Verfahren auch zeitlich getrennt
zu behandeln.
Das Doppelbudget ist ein Bundesgesetz, in welchem die
bundesfinanzgesetzlichen Bestimmungen für die Finanzjahre n+1 und n+2 nach
Jahren getrennt enthalten sind.
Abs. 4:
Falls von der ausnahmsweisen Möglichkeit eines Doppelbudgets Gebrauch
gemacht wird, soll sichergestellt werden, dass im Jahr n+1 trotzdem zumindest
einmal im Jahr eine substantielle Budgetdebatte im Nationalrat stattfindet.
Daher wird in Abs. 4 des Entwurfes vorgesehen, dass in der zweiten
Jahreshälfte des Jahres n+1 die Bundesregierung spätestens zehn Wochen vor
Beginn des Finanzjahres n+2 dem Nationalrat eine Bundesfinanzgesetznovelle für
das Jahr n+2 vorlegen muss, welche im Nationalrat bis zum Ende des Jahres n+1
in Verhandlung zu nehmen ist. In dieser Bundesfinanzgesetznovelle sind die seit
Beschlussfassung des Bundesfinanzgesetzes für das Jahr n+2 eingetretenen
Änderungen zu berücksichtigen, soweit sie auf die Bestimmungen des
Bundesfinanzgesetzes für das Jahr n+2 Einfluss haben. Dies betrifft
beispielsweise eingetretene Änderungen in der konjunkturellen Entwicklung oder
zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Bundesfinanzgesetzes für das Jahr n+2
nicht vorhersehbare Änderungen von Finanzierungserfordernissen.
Diese Änderungen dürfen aber im Einklang mit den Bestimmungen des
Bundesfinanzrahmengesetzes nicht dazu führen, dass die dort festgelegten
Obergrenzen überschritten werden. Sollten sich diesbezüglich zwingende
Änderungserfordernisse ergeben, so wäre zunächst das Bundesfinanzrahmengesetz
entsprechend zu adaptieren.
Abs. 5:
Bundesvoranschlag und Personalplan sind jedenfalls als Anlagen zum
jeweiligen Bundesfinanzgesetz zu erstellen. Bei ihrer Erstellung sind die
Grundsätze der Haushaltsführung gemäß Abs. 8 und die Bestimmungen des
Bundesgesetzes gemäß Abs. 9 zu beachten.
Der Bundesvoranschlag gibt einen detaillierten Überblick über
Mittelherkunft und Mittelverwendung, wobei diese detaillierte Darstellung der
Transparenz, dem Informationsbedürfnis des Nationalrates und der Öffentlichkeit
sowie der Steuerung des Bundeshaushaltes dient und nicht auf allen Ebenen
seiner Gliederung auch Bindungswirkung entfalten muss. Diese Bindungswirkung
wird einfachgesetzlich im Bundeshaushaltsgesetz geregelt.
Weiters enthält er Vorgaben über die mit den eingesetzten Mitteln zu
erreichenden Wirkungen und/oder Leistungen. Dabei wird ein überbordender
Verwaltungsaufwand jedenfalls zu vermeiden und daher eine Vorgangsweise zu
finden sein, die sich bei den Wirkungen und/oder Leistungen auf die
wesentlichsten Aspekte konzentriert. In diesem Kontext sind jedenfalls auch
Aussagen über die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern zu
treffen. Die Vorgaben für Wirkungen/Leistungen, welche im Entwurf des
Bundesvoranschlages enthalten sind, werden vom jeweils zuständigen Fachressort
in dessen Verantwortung zu formulieren sein, wobei in einem neuen
Bundeshaushaltsgesetz Vorgaben über die formale Gestaltung der Wirkungs-
und/oder Leistungsdarstellung enthalten sein werden, um eine einheitliche
Gestaltung des Bundesvoranschlages sicherzustellen.
Im Personalplan wird die zulässige Personalkapazität des Bundes und der
einzelnen haushaltsleitenden Organe in einer zweckmäßigen Gliederung geregelt,
wobei davon auszugehen ist, dass Umschichtungen innerhalb der jeweils
zulässigen Personalkapazität möglich sein sollen. Die im Personalplan
festgelegte Peronalkapazität darf jene des Bundesfinanzrahmengesetzes nicht
übersteigen.
Weitere für die Haushaltsführung wesentliche Grundlagen sind ebenfalls dem
Bundesvoranschlag als Anlagen beizuschließen. Früher waren dies beispielsweise
der Fahrzeugplan und der Datenverarbeitungsplan, die jedoch aus
Praktikabilitätsgründen aufgelassen wurden. Derzeit bestehen daher keine
solchen Anlagen. Es wird aber die Möglichkeit offen gehalten, sie künftig
vorzusehen. Diesfalls würden sie im Bundeshaushaltsgesetz entsprechend normiert
werden.
Abs. 6:
Die durch das Bundesfinanzrahmengesetz vorgegebenen Obergrenzen der
Rubriken dürfen im Rahmen der Haushaltsführung keinesfalls über-, wohl aber
unterschritten werden. Zur Haushaltsführung gehören die Erstellung des
Bundesfinanzgesetzes, die Beschlussfassung über dieses und die Vollziehung
desselben, aber zB auch das Eingehen von Vorbelastungen. Eine
Überschreitung der durch das Bundesfinanzrahmengesetz vorgesehenen Obergrenzen
durch das Bundesfinanzgesetz würde eine vom Verfassungsgerichtshof im
Gesetzprüfungsverfahren nach Art. 140 B-VG wahrzunehmende
Verfassungswidrigkeit darstellen.
Auf der Ebene der unterhalb der Rubriken angesiedelten Untergliederungen
wird bei der Bindungswirkung auf das jeweils nächste Finanzjahr, also das Jahr
n+1 abgestellt.
Damit werden im Frühjahr jeden Jahres die Obergrenzen der
Mittelverwendungen auf Ebene der Untergliederungen (und damit auf Ebene der haushaltsleitenden Organe) für das
jeweils folgende Finanzjahr festgelegt. Zwar sollen diese Obergrenzen auch für
die jeweiligen Finanzjahre n+2 bis n+4 vorgesehen werden, haben aber lediglich
indikativen Charakter (außer im Falle eines Doppelbudgets, wo diese Obergrenzen
für die Jahre n+1 sowie n+2 gelten).
Im Bundeshaushaltsgesetz kann vorgesehen werden, dass die Obergrenzen der
Untergliederungen im Jahr n+1 (im Falle eines Doppelbudgets: auch im Jahr n+2)
überschritten werden dürfen (siehe Ausführungen zu Art. 51 Abs. 2).
Abs. 7:
Die in Abs. 6 normierten Obergrenzen dürfen bei Gefahr im Verzug sowie
im Verteidigungsfall unter denselben Bedingungen überschritten werden, wie sie
bereits derzeit in der Verfassung festgelegt sind (Art. 51b).
Abs. 8:
Dieser Absatz regelt die Grundsätze, welche bei der Haushaltsführung des
Bundes anzuwenden sind.
Wirkungsorientierung:
Der Grundsatz der Wirkungsorientierung bedeutet, dass bei Budgeterstellung
und Haushaltsführung eine Orientierung an den mit den eingesetzten Mitteln
erreichten Wirkungen erfolgt. Im Zentrum steht daher die Frage, welche Ziele
sich die Politik setzt und inwieweit diese tatsächlich umgesetzt werden. Von
der Wirkungsorientierung ist auch der traditionelle Budgetgrundsatz der
Zweckmäßigkeit umfasst, der sich mit dem der Effektivität deckt, wie er im
Weißbuch der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über „Europäisches
Regieren“ formuliert ist. Die Umsetzung erfolgt dadurch, dass die
bereitgestellten Mittel mit konkreten Wirkungs- und Leistungszielen verknüpft
werden, was einen fundamentalen Wandel zur bisher vorherrschenden
Inputorientierung darstellt. Im Zusammenhang mit der Wirkungsorientierung ist
auch eine angemessene Evaluierung der Ziele vorzunehmen, wobei die mit der
Evaluierung entstehenden Kosten in einem vertretbaren Verhältnis zum Nutzen der
Evaluierungen stehen sollen. Im Rahmen der Wirkungsorientierung ist
insbesondere die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern zu
berücksichtigen.
Transparenz:
Dieser Grundsatz verlangt, dass die maßgeblichen budgetären Umstände
nachvollziehbar dargestellt sind (Budgetklarheit). In diesem Grundsatz sind
auch Einheit und Vollständigkeit enthalten, wonach in einem Voranschlag alle
Budgetmittel des jeweiligen Finanzjahres aufzunehmen sind. Dabei wird die
Bruttobudgetierung anzuwenden sein. Weiters ist auf eine Vergleichbarkeit der
Gebarung (Budgetkontinuität) Bedacht zu nehmen. Darüber hinaus bezieht sich der
Grundsatz der Transparenz auf die Erkennbarkeit der haushaltspolitischen Ziele,
die zeitnahe Veröffentlichung von Informationen bezüglich Budgeterstellung und
-vollzug, das Berichtswesen (sowohl verwaltungsintern als auch gegenüber dem
Nationalrat und der Öffentlichkeit) und die unabhängige Erstellung des
Bundesrechnungsabschlusses, welche gemäß Art. 121 Abs. 2 B-VG durch
den Rechnungshof erfolgt.
Ein wesentlicher Aspekt des Grundsatzes der Transparenz ist eine klare
Rollenverteilung, wer wofür verantwortlich ist. Es geht mithin um den Grundsatz
der Verantwortlichkeit, wie er im Weißbuch über „Europäisches Regieren“
angeführt ist. Transparenz erleichtert auch den ebenfalls im Weißbuch
angeführten Grundsatz der Partizipation. Ein weiterer im Weißbuch angeführter
Grundsatz, nämlich die Offenheit, steht ebenfalls im Konnex mit der Transparenz:
Offenheit etwa in Form einer verständlichen Sprache trägt zur Transparenz bei.
Effizienz:
Der zentrale Grundsatz der Effizienz (Wirtschaftlichkeit) bezieht sich auf
unterschiedliche Ebenen von Verwaltungshandeln, die Zielebene, die
Maßnahmenebene und die Wirtschaftlichkeitsebene. Er ermöglicht damit auch die
Einordnung der Begriffe der Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit.
Der Grundsatz der Effizienz kennt auf der Maßnahmenebene zwei Ausprägungen,
das Minimal- und das Maximalprinzip:
Nach dem Minimalprinzip ist ein gegebenes Ziel (eine bestimmte staatliche
Leistung) mit einem möglichst geringen Mitteleinsatz zu erreichen.
Nach dem Maximalprinzip ist mit vorgegebenen Mitteln ein maximales Ergebnis
zu erzielen.
Das Minimalprinzip kann auf die Mengenwirtschaftlichkeit bzw. die
Kostenwirtschaftlichkeit abstellen. Das Kriterium der Kostenwirtschaftlichkeit
bewertet auf der Wirtschaftlichkeitsebene den Einsatz der Produktionsfaktoren
monetär und stellt darauf ab, ob die Kostenminimierung bei der Erreichung eines
bestimmten Produktionsziels erreicht wird. Dieses Prinzip der
Kostenwirtschaftlichkeit ist deckungsgleich mit dem Grundsatz der Sparsamkeit.
Eine Konkretisierung des Wirtschaftlichkeitsbegriffs ist aber nicht nur im
Hinblick auf die eingesetzten Mittel, sondern auch unter Bedachtnahme auf die
Reichweite der Betrachtung möglich. Dabei kann zwischen der
einzelwirtschaftlichen (betriebswirtschaftlichen) Betrachtungsweise und der
volkswirtschaftlichen Sicht unterschieden werden. Für die öffentliche
Verwaltung ist neben der dargestellten betriebswirtschaftlichen
Betrachtungsweise auch die volkswirtschaftliche Wirtschaftlichkeit als
Gradmesser für die allgemeine Bedarfsdeckung von Interesse. Sie bezieht sich
auf das Verhältnis zwischen eingesetzten Mitteln und dem Ergebnis unter
Berücksichtigung bestimmter sozialer Nutzen und Kosten.
Der Grundsatz der Zweckmäßigkeit (Effektivität) bezieht sich auf die
Zielebene und gibt Auskunft darüber, inwieweit bestimmte Ziele und Wirkungen
tatsächlich erreicht worden sind (Siehe dazu den Grundsatz der
Wirkungsorientierung). Zwischen der Wirtschaftlichkeit und der Effektivität
können Zielkonflikte auftreten, anzustreben ist daher ein ausgewogenes
Verhältnis zwischen beiden Grundsätzen.
Der Grundsatz der Effizienz richtet sich auch auf die Prozesse der
Budgeterstellung, des Budgetvollzuges sowie der Gebarungskontrolle: diese sind
so zu gestalten, dass sie dem Grundsatz selbst Rechnung tragen.
Möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage:
Dieser Grundsatz betrifft die Anforderungen an die Beschaffenheit des
Budget-, Verrechnungs- und Berichtssystems im weitesten Sinn. Darin enthalten
ist auch die Budgetwahrheit, wonach Budgetmittel möglichst genau zu
veranschlagen sind. Der Begriff der „finanziellen Lage“ bezieht sich nicht zwingend
nur auf die Finanzlage (zB Einnahmen/Ausgaben) des Bundes, sondern kann
auch – je nach konkreter Ausgestaltung des Haushaltsrechts – andere
Erfordernisse adressieren (zB Vermögenslage, ungewisse Verbindlichkeiten).
Dieser Budgetgrundsatz bezieht sich nicht nur auf den Budgetvollzug und die
Gebarungskontrolle sondern auch auf die Budgeterstellung: im
Bundeshaushaltsgesetz wären näher zu definierende Ausprägungen der möglichst
getreuen Darstellung der finanziellen Lage des Bundes zu normieren.
Abs. 9:
Dieser Absatz verweist darauf, dass die näheren Bestimmungen über die
Erstellung des Bundesfinanzrahmengesetzes, des Bundesfinanzgesetzes und über
die sonstige Haushaltsführung des Bundes nach einheitlichen Grundsätzen
entsprechend Abs. 8 zu treffen sind. Die einzelnen Ziffern geben
wesentliche Regelungsinhalte eines neu zu erstellenden Bundeshaushaltsgesetzes
wieder.
Bei den Maßnahmen für eine wirkungsorientierte Verwaltung wird es darauf
ankommen, die Verknüpfung von Ergebnis- und Ressourcenverantwortung unter
Nutzung internationaler Erfahrungen so vorzunehmen, dass diese in effizienter,
unbürokratischer Weise umgesetzt wird. Die zugrunde liegende Absicht muss stets
handlungsleitend bleiben, nämlich die Steuerung der eingesetzten Mittel nach
beabsichtigten Wirkungen und Leistungen mit einem vertretbaren
Verwaltungsaufwand vorzunehmen und Verantwortlichen in Politik und Verwaltung
aussagekräftige und ohne unzumutbaren Aufwand verarbeitbare Informationen zur
Hand zu geben, die diese Verantwortlichen für ihre Steuerungsaufgaben benötigen
und die gleichzeitig einer breiten, interessierten Öffentlichkeit deutlich
machen, welche Zusammenhänge zwischen eingesetzten Mitteln und
Wirkungen/Leistungen bestehen.
In diesem Kontext sind auch Bestimmungen vorzusehen, welche die Wirkungen
der Mittelverwendungen im Hinblick auf die tatsächliche Gleichstellung von
Frauen und Männern darlegen.
Die Maßnahmen zur Sicherstellung der Transparenz umfassen Regelungen zwecks
Erkennbarkeit der jeweiligen haushaltspolitischen Ziele, die nachvollziehbare
Darstellung der maßgeblichen budgetären Umstände, die Vergleichbarkeit der
Gebarung und ein Informations- und Berichtswesen, das bei Wahrung der
erforderlichen Verwaltungseffizienz und Vermeidung überbordender Bürokratie dem
Parlament, der Verwaltung und der Öffentlichkeit eine zeitnahe Information
hinsichtlich der Einhaltung und der Zielerreichung der Bestimmungen des
Bundesfinanzgesetzes gewährleistet. Hinzu kommt die erforderliche unabhängige
Erstellung des Bundesrechnungsabschlusses durch den Rechnungshof, die in
Art. 121 Abs. 2 B-VG vorgesehen ist.
Maßnahmen zur Sicherstellung der Transparenz wären naheliegenderweise auch
zu veröffentlichende Projektionen der absehbaren Budgetentwicklung und deren
Vereinbarkeit mit den im Bundesfinanzrahmengesetz normierten Obergrenzen, bzw.
allenfalls Budgetprognosen über diesen Zeitrahmen hinaus.
Als weitere Maßnahme zur Transparenz wird das Zurverfügungstellen von
Informationen über ausgegliederte Einrichtungen und deren Konnex zum
Bundesbudget (zB Schuldenstände, Zinsendienst, Personalstände, Transfers
zu Bundesbudget, wirtschaftliche Kennziffern etc.) vorgesehen.
Die Bestimmungen über die Erstellung des Finanzrahmens regeln insbesondere
das Verfahren bei der Erstellung des Bundesfinanzrahmengesetzes. Die Gliederung
des Finanzrahmens umfasst die Definition der hochaggregierten Rubriken und die
Regelungen für deren Herunterbrechen auf die Ebene der haushaltsleitenden
Organe bzw. Untergliederungen. Weiters wird hier – über die verbindlichen
Obergrenzen für die Mittelverwendung hinaus – geregelt, welche indikativen
Angaben der Finanzrahmen weiters zu enthalten hat (beispielsweise nähere
Angaben über die Mittelherkunft, budgetäre Salden).
Bei der Bindungswirkung des Finanzrahmens ist insbesondere festzulegen, welche
Bindungswirkung den unterhalb der Rubriken definierten Untergliederungen
zukommt. Auf die Ausführungen in den Erläuterungen zu Art. 51 Abs. 6
wird verwiesen.
Die Gliederung des Bundesvoranschlages hat sicherzustellen, dass ein
detaillierter, übersichtlicher und möglichst aussagekräftiger Überblick über
Mittelherkunft und –verwendung vorliegt und dieser auf geeignete Weise
verknüpft wird mit übersichtlichen und aussagekräftigen Darstellungen der mit
dem Mitteleinsatz zu generierenden wesentlichsten Wirkungen und Leistungen.
Die Bindungswirkung des Bundesfinanzgesetzes stellt insbesondere darauf ab,
auf welche Weise das sonst geltende Jährlichkeitsprinzip (Finanzjahr ist gleich
Kalenderjahr) durchbrochen werden darf (zB Rücklagenbildung) und inwiefern
Abweichungen des Finanzjahres vom Kalenderjahr zulässig sind
(zB Auslaufzeitraum). Weiters ist zu regeln, auf welcher Gliederungsebene
des Bundesvoranschlages welche Bindungswirkung besteht.
Auch die Begründung von Vorbelastungen, also die rechtsverbindliche
Belastung künftiger Finanzjahre, bedürfen einer entsprechenden Regelung durch
Bundesgesetz. In diesem Kontext ist auch zu regeln, bis zu welcher
Betragsgrenze eine solche Vorbelastung lediglich des Einvernehmens mit dem
Bundesminister für Finanzen bedarf, ab und bis zu welchem Betrag eine
Verordnung des Bundesministers für Finanzen im Einvernehmen mit dem
Budgetausschuss des Nationalrates erforderlich und ab welcher betraglichen
Grenze eine gesetzliche Ermächtigung einzuholen ist. Die jeweiligen Grenzen
könnten beispielsweise in einem Promillesatz des Budgetvolumens des Bundes
fixiert werden. Grundsätzlich wären aber auch fixe nominelle Grenzen zulässig.
Näheres wäre im Bundeshaushaltsgesetz zu normieren.
Weiters ist zu regeln, unter welchen Voraussetzungen positive oder negative
Haushaltsrücklagen gebildet werden dürfen und wie diese zu verwenden bzw.
abzubauen sind. Während der Begriff der positiven Rücklage seit langem im
Haushaltswesen üblich ist und die Reservierung nicht ausgenützter Mittel für
spätere Verwendung bezeichnet, ist der Begriff der negativen Haushaltsrücklage
erläuterungsbedürftig. Er stellt zB auf folgendes ab: Sofern einzelne
Dienststellen die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel überschreiten (wobei
auch in diesem Fall die Obergrenzen des Bundesfinanzrahmengesetzes einzuhalten
sind), kann der entsprechende Differenzbetrag als negative Haushaltsrücklage
ausgewiesen werden, die in den Folgejahren ausgeglichen werden muss. Relevant
ist dieses Instrument insbesondere dann, wenn eine Dienststelle mit einem
Ressourcenrahmen ausgestattet ist und diesen nicht einhält.
Bei Verfügungen über Bundesvermögen ist insbesondere zu regeln, ab welchen
Beträgen welches Einvernehmen bzw. allenfalls auch eine gesetzliche
Ermächtigung vorliegen muss. Die Ausführungen zu den Vorbelastungen gelten hier
sinngemäß.
Haftungen für den Bund sowie das Eingehen von Finanzschulden bedürfen
ebenfalls einer näheren, einfachgesetzlichen Regelung. Dabei ist davon
auszugehen, dass der geltenden bewährten Rechtslage entsprechend, auch in
Hinkunft Haftungen für den Bund nur vom Bundesminister für Finanzen übernommen
und Finanzschulden des Bundes nur vom Bundesminister für Finanzen eingegangen
werden dürfen. Die Voraussetzungen welche bei einer Haftungsübernahme und beim
Eingehen von Finanzschulden vorliegen müssen, insbesondere inwiefern dafür eine
gesetzliche Ermächtigung im Einzelfall benötigt wird, sind durch Bundesgesetz
zu regeln.
Anreiz- und Sanktionsmechanismen sollen die Budgetdisziplin unterstützen.
Es geht dabei einerseits um Anreize, die zur Verfügung stehenden Mittel
möglichst nicht zur Gänze auszunützen, andererseits um geeignete, wirkungsvolle
Sanktionen, die bei haushaltsrechtlichen Verfehlungen Platz greifen und den
allenfalls eingetretenen Schaden in angemessener Weise abgelten, bzw. eine
präventive Wirkung im Hinblick auf künftige mögliche Verfehlungen entfalten
sollen.
Anreizmechanismen könnten Dienststellen zugute kommen, die ihren
Ressourcenrahmen unterschritten haben (zB Belassung eines Teiles der
Unterschreitung in der Dienststelle, wovon wiederum ein Teil an Bedienstete
ausgeschüttet wird, die zur Ergebnisverbesserung beigetragen haben).
Sanktionsmechanismen könnten in dienstrechtlichen Maßnahmen bestehen, die
jene treffen, welche die Verantwortung für haushaltsrechtliche Verfehlungen zu
tragen haben, wobei auf die Verhältnismäßigkeit der zu treffenden Maßnahmen
Bedacht zu nehmen wäre. Sanktionen könnten auch die Dienststelle treffen, die
einen Ressourcenrahmen aus selbst zu verantwortenden Gründen nicht eingehalten
hat – diesfalls in Form einer negativen Rücklage, die in den Folgejahren
hereinzubringen ist.
Das Controlling soll rechtzeitig auf drohende Zielabweichungen sowohl im
Wirkungs- und Leistungsbereich als auch im Bereich der eingesetzten Ressourcen
aufmerksam machen und geeignete Gegensteuerungsvorschläge generieren. Dabei
wird das Wirkungs- und Leistungscontrolling vom jeweils zuständigen Fachressort
wahrzunehmen, das Ressourcencontrolling vom Bundesministerium für Finanzen
unter Mitwirkung der Fachressorts zu koordinieren sein. Das entsprechende
Berichtswesen unter Einbeziehung insbesondere des Nationalrates wird im
Bundeshaushaltsgesetz geregelt.
Auch künftig wird der Rechnungshof an der Ordnung des Rechnungswesens
mitwirken, näheres ist durch Bundesgesetz zu regeln.
Zu Z 6 (Art. 51a):
Abs. 1:
Hier und in den folgenden Absätzen werden Provisoriumsregelungen für den
Fall vorgesehen, dass ein Bundesfinanzrahmengesetz und/oder ein
Bundesfinanzgesetz nicht rechtzeitig beschlossen werden. Hat die
Bundesregierung dem Nationalrat nicht rechtzeitig den Entwurf der genannten
Gesetze vorgelegt, können Entwürfe der genannten Gesetze auch durch Antrag von
Mitgliedern des Nationalrates eingebracht werden. Ein derartiger
Initiativantrag ist auch dann möglich, wenn für Novellen des
Bundesfinanzrahmengesetzes und des Bundesfinanzgesetzes im B-VG keine Fristen
für die Vorlage durch die Bundesregierung vorgesehen sind.
Abs. 2:
Legt die Bundesregierung den Entwurf eines der genannten Gesetze erst nach
der Stellung eines entsprechenden Initiativantrages vor (vgl. zur geltenden
Rechtslage Hengstschläger, in Korinek/Holoubek,
Bundesverfassungsrecht [1999], Art. 51 B-VG Rz 28 f), so kann
der Nationalrat beschließen, diesen Entwurf seinen Beratungen zugrunde zu
legen. Legt die Bundesregierung zwar verspätet, aber noch vor einem allfälligem
Initiativantrag den Entwurf eines Bundesfinanzgesetzes vor, ist das
Gesetzgebungsverfahren in die Wege geleitet. Einer besonderen Beschlusskompetenz
des Nationalrates über die Zulässigkeit dieser Regierungsvorlage bedarf es
nicht. Dem Nationalrat steht es ohnedies zu, die Regierungsvorlage im Zuge des
parlamentarischen Verfahrens abzuändern.
Abs. 3:
Falls der Nationalrat kein Bundesfinanzrahmengesetz beschlossen hat, so
gelten die Obergrenzen des jeweils letzten Jahres weiter, für welches
Obergrenzen festgelegt wurden. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass
Obergrenzen für den gesamten Zeitraum bis einschließlich des Jahres n+4 gelten.
Abs. 4:
Hat der Nationalrat weder ein Bundesfinanzgesetz beschlossen noch
vorläufige Vorsorge durch ein eigenes Bundesgesetz (gesetzliches
Budgetprovisorium) getroffen, ist der Bundeshaushalt nach den Bestimmungen des
zuletzt beschlossenen Bundesfinanzgesetzes zu führen, wobei jedoch
Finanzschulden nur bis zur Hälfte der jeweils vorgesehenen Höchstbeträge und
kurzfristige Verpflichtungen zur vorübergehenden Kassenstärkung bis zur Höhe
der jeweils vorgesehenen Höchstbeträge eingegangen werden dürfen.
Damit werden die derzeit geltenden verfassungsrechtlichen Bestimmungen über
das Budgetprovisorium gestrafft: Es wird nun im beschriebenen Fall nur mehr auf
das zuletzt beschlossene Bundesfinanzgesetz abgestellt, nicht mehr auf einen
allenfalls vorliegenden Gesetzesentwurf der Bundesregierung. Weiters entfällt
die so genannte „Monatszwölftelregelung“. Die derzeit explizit formulierte
Bestimmung, wonach während des Budgetprovisoriums die Einnahmen nach der
geltenden Rechtslage aufzubringen sind, kann entfallen, weil die bestehende
Rechtslage durch das Budgetprovisorium ohnedies unberührt bleibt und daher die
Einnahmen nach der jeweils geltenden Rechtslage auch dann aufzubringen sind,
wenn dies nicht explizit als Verfassungsbestimmung angeführt ist.
Entfallen soll weiters die derzeit geltende Bestimmung, wonach Planstellen
in einem bestimmten Ausmaß besetzt werden können. Nachdem der Personalplan
ohnedies eine Anlage zum jeweiligen Bundesfinanzgesetz ist und das
Budgetprovisorium auf das zuletzt beschlossene Bundesfinanzgesetz abstellt, ist
damit klargestellt, dass auch die jeweiligen Bestimmungen des Personalplanes
sinngemäß während des Provisoriums weitergelten.
Aufrecht blieb die Regelung betreffend der Begrenzung der
Finanzschuldenaufnahme und des Eingehens von Kassenstärkern. Insbesondere die
Regelung betreffend die Aufnahme von Finanzschulden wird weiterhin dazu führen,
dass ein Budgetprovisorium eine sehr begrenzte Lebensdauer hat und in der Regel
Finanzschuldaufnahmen für die betroffenen Finanzierungen (Finanzschuldentilgung
und Abgangsfinanzierung) schon vor Jahresmitte vollständig ausgeschöpft sein
wird.
Damit bleibt der politisch gewollte Druck aufrecht, ein Budgetprovisorium
in einem zeitlich möglichst begrenzten Rahmen zu halten und ehestmöglich ein
reguläres neues Bundesfinanzgesetz zu beschließen.
Zu Z 7 bis 9 (Art. 51b Abs. 3):
Hier werden die Bestimmungen für Budgetüberschreitungen betreffend den
Zeitraum bis 2011 geregelt und im Vergleich zur geltenden Rechtslage deutlich
durch Zusammenziehung der bisherigen Absätze 3 bis 5 gestrafft. Demnach kann
der Bundesminister für Finanzen im Bundesfinanzgesetz ermächtigt werden,
Überschreitungen zuzustimmen, wobei die entsprechende Ermächtigung sachlich an
Bedingung geknüpft und ziffernmäßig bestimmt oder errechenbar zu sein hat. Ohne
bundesfinanzgesetzliche Ermächtigung darf der Bundesminister für Finanzen
lediglich Budgetüberschreitungen aus einer bestehenden Finanzschuld zustimmen.
Einer Ausgabenüberschreitung auf Grund dieses Absatzes darf der Bundesminster
für Finanzen darüber hinaus nur zustimmen,, wenn die Bedeckung durch
Einsparungen oder durch Mehreinnahmen sichergestellt ist und die Obergrenzen
gemäß Art. 51 Abs. 2 und 6 für das jeweilge Finanzjahr nicht überschritten
werden. Der gestraffte Abs. 3 ist gegenüber der geltenden Rechtslage eine
Einschränkung der Befugnisse des Bundesministers für Finanzen, weil dieser
bisher gemäß Art. 51b Abs. 3 B-VG auch in anderen Fällen ohne
bundesfinanzgesetzliche Ermächtigung Überschreitungen genehmigen konnte. Dies
ist nun nicht mehr der Fall, allerdings besteht die Möglichkeit, im
Bundesfinanzgesetz selbst entsprechende Überschreitungsermächtigungen
vorzusehen.
Zu Z 10 (Art. 51b):
Abs. 1:
Dieser Absatz regelt die Gesamtverantwortung des Bundesministers für
Finanzen für den Bundeshaushalt und damit auch die Haushaltssteuerung durch den
Bundesminister für Finanzen und entspricht sinngemäß der Regelung des geltenden
Art. 51a Abs. 1 B-VG. Modifiziert wurde lediglich in zwei Punkten.
Erstens wurde – wie auch in den übrigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen des
B-VG – vermieden, die Begriffe „Einnahmen“ (ansonsten auch „Ausgaben“) zu
verwenden, weil dies das Steuerungsmonopol der Kameralistik fortgeschrieben
hätte. Genau dies sollte jedoch vermieden und der einfachen Bundesgesetzgebung im
Sinne zweckmäßiger Vorgangsweise die Freiheit eingeräumt werden, die künftige
Steuerung des Bundeshaushaltes ohne die genannten verfassungsrechtlichen
Schranken regeln zu können. Daher wurde in diesem Kontext allgemein auf die
„Bedeckung“ abgestellt, ohne den Begriff der „Einnahmen“ zu verwenden. Dies
schließt keinesfalls aus, dass auch künftig „Ausgaben“ und „Einnahmen“
maßgebliche Steuerungsrelevanz besitzen werden, die Entscheidung hierüber
trifft jedoch die einfache Bundesgesetzgebung im Rahmen eines neuen
Bundeshaushaltsgesetzes.
Zweitens werden die Budgetgrundsätze an die neuen Formulierungen des
Art. 51 Abs. 8 angepasst.
Abs. 2:
Hier wird festgelegt, dass der Bundesminister für Finanzen mit Zustimmung
der Bundesregierung oder auf Grund einer bundesfinanzgesetzlichen Ermächtigung
einen bestimmten Anteil der im jeweiligen Bundesfinanzgesetz vorgesehenen
Mittelverwendungen binden kann, sofern dadurch nicht die Erfüllung fälliger
Verpflichtungen des Bundes berührt wird. Weiters wird die entsprechende
Berichtspflicht an den Nationalrat geregelt, wobei die entsprechende Frist
gegenüber der bisher geltenden Regelung von vierteljährlich auf innerhalb eines
Monats reduziert wurde.
Zu Z 11 (Art. 51c):
Abs. 1:
Hier wird festgehalten, dass Mittelverwendungen, die im Bundesfinanzgesetz
nicht vorgesehen sind oder die die vom Nationalrat genehmigten
Mittelverwendungen überschreiten, einer bundesfinanzgesetzlichen Ermächtigung
bedürfen. Diese Regelung ist sinngemäß der Bestimmung des geltenden Art. 51b
Abs. 1 B-VG nachgebildet, es wird aber aus den in den Erläuterungen zu
Art. 51b Abs. 1 genannten Gründen nicht mehr von „Ausgaben“
gesprochen.
Abs. 2:
Hier werden die selben Regelungen betreffend Ausgabenüberschreitungen, wie
sie in in Artikel 51b in der Fassung der Z 7 bis 9 bis zum 31. Dezember 2010
gelten, ab 1. Jänner 2011 in Kraft gesetzt; im Unterschied zur vorhergegangenen
Regelung soll ab 1. Jänner 2011 jedoch u.a. Voraussetzung für die
Überschreitungen ganz allgemein eine Bedeckung (und nicht mehr speziell durch
Einsparungen oder Mehreinnahmen) sein. Die bisherigen Regelungen im
Zusammenhang mit Gefahr im Verzug und im Verteidigungsfall sind ab 1. Jänner
2011 im Artikel 51 Abs. 7 Z 1 und 2 normiert.
Abs. 3:
Hier werden die Berichtspflichten an den Budgetausschuss des Nationalrates
vorgesehen, sie entsprechen sinngemäß der geltenden Regelung (Art. 51c
Abs. 2 B-VG).
Zu Z 12 (Art. 51d):
Abs. 1:
Dieser ist gegenüber der geltenden Rechtslage (Art. 51c
Abs. 1 B-VG) unverändert und regelt die Mitwirkung des Nationalrates
an der Haushaltsführung.
Abs. 2:
Dieser Absatz regelt das Berichtswesen an den Budgetausschuss des
Nationalrates für jene Fälle, die nicht bereits explizit in den vorhergehenden
Bestimmungen des Entwurfes vorgesehen werden. Diese Regelung entspricht
sinngemäß der geltenden Rechtslage (Art. 51c Abs. 2 zweiter Satz
B-VG).
Zu Z 13 (Art. 51e):
Hier wird festgelegt, dass die Grundsätze der Haushaltsführung, wie sie in
Art. 51 Abs. 8 in der Fassung der Z 5 des Entwurfes formuliert
werden, auch von Ländern und Gemeinden angewendet werden können. Es handelt
sich dabei um eine Kann-Bestimmung, dh es liegt im Ermessen der Länder und
Gemeinden, ob und wie die in Art. 51 Abs. 8 genannten Grundsätze für
Länder und Gemeinden nach den jeweiligen landesgesetzlichen Bestimmungen
umgesetzt werden.
Zu Z 14 (Art. 123a Abs. 1):
Redaktionelle Anpassung.
Zu Z 15 (Art. 151 Abs. 36):
Die Bestimmungen zum Finanzrahmen, zu Doppelbudget, zum Budgetprovisorium
sowie zu Budgetüberschreitungen sollen bereits mit 1. Jänner 2007 in Kraft
treten. Dies bedeutet, dass erstmals ab dem Finanzjahr 2007 ein
Bundesfinanzrahmengesetz beschlossen werden soll. Dies kann sich einerseits auf
ein Bundesfinanzgesetz für das Finanzjahr 2008 als auch im Falle eines
Budgetprovisoriums noch auf ein Bundesfinanzgesetz 2007 beziehen. Die übrigen
Bestimmungen sollen erst mit 1. Jänner 2011 in Kraft treten. Gemäß
Art. 150 Abs. 2 B-VG können die entsprechenden gesetzlichen
Bestimmungen (zB das Bundeshaushaltsgesetz) vom Nationalrat bereits vor
dem In-Kraft-Treten dieser Bestimmungen beschlossen werden.
Zu Art. 2 (Änderung des Bundeshaushaltsgesetzes):
Die derzeit geltende Befristung der Flexibilisierungsklausel (§§ 17a
und 17b des Bundeshaushaltsgesetzes) soll bis zum Ablauf des 31. Dezember
2010 verlängert werden.