Vorblatt

Erläuterungen

Allgemeiner Teil

Hintergrund:

Durch den vorliegenden Entwurf werden die Richtlinie 2000/52/EG zur Änderung der Richtlinie 80/723/EWG über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen (ABl. EG Nr. L 193 S. 75) und die Richtlinie 2005/81/EG der Europäischen Kommission vom 28. November 2005 zur Änderung der Richtlinie 80/723/EWG über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (ABl. EG Nr. L 312 S. 47) umgesetzt.

Die beiden Richtlinien verfolgen das Ziel, der Kommission der Europäischen Gemeinschaften eine angemessene und wirkungsvolle Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften auf öffentliche Unternehmen und andere Unternehmen zu ermöglichen, die einerseits mit besonderen oder ausschließlichen Rechten ausgestattet sind oder Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen und hierfür öffentliche Leistungen erhalten, und andererseits – in weiteren Geschäftsbereichen – unter chancengleichen Marktbedingungen im Wettbewerb mit anderen Unternehmen stehen. Diese Unternehmen werden mit der Transparenzrichtlinie dazu verpflichtet, für ihre Aktivitäten im finanziell unterstützten Bereich und für die kommerziellen Tätigkeitsbereiche eine getrennte Buchführung zu erstellen, aufgrund der alle Kosten und Erlöse nach nachvollziehbaren Kostenrechnungsgrundsätzen den jeweiligen Bereichen zugeordnet werden können. Dadurch soll gewährleistet werden, dass allfällige Quersubventionierungen oder beihilfenrechtlich unzulässige Überkompensationen feststellbar sind.

Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf wird der Bund in die Lage versetzt, Auskunftsverlangen der Kommission über die vom Entwurf erfassten Unternehmen beantworten zu können. Den Unternehmen müssen nunmehr nach diesem Bundesgesetz die entsprechenden Aufzeichnungen über die interne Finanz- und Organisationsstruktur bereits in getrennter Aufstellung zur Verfügung stehen und fünf Jahre lang aufbewahrt werden.

Vereinbarung über den Konsultationsmechanismus, BGBl. I Nr. 35/1999:

Der vorliegende Entwurf unterliegt nicht der Vereinbarung über den Konsultationsmechanismus, BGBl. I Nr. 35/1999, da es sich um eine rechtssetzende Maßnahme handelt, die aufgrund zwingender Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zu setzen ist (vgl. Art. 6 Abs. 1. Z 1 der Vereinbarung) und keine über die Vorgaben der Richtlinien 2000/52/EG und 2005/81/EG hinausgehenden Regelungen getroffen werden.

Kompetenzgrundlage:

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Umsetzung der Transparenzrichtlinie folgt aus dessen Zuständigkeit für die Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs (Art. 10 Abs. 1 Z 8 B-VG).

Besonderer Teil

Zu § 1:

Der Zweck dieses Bundesgesetzes besteht darin, die finanziellen Beziehungen zwischen Stellen der öffentlichen Hand und den in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallenden Unternehmen sowie innerhalb dieser Unternehmen transparent zu gestalten, um der Europäischen Kommission eine effektive Kontrolle der wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen zu ermöglichen. Durch die Formulierung des Zieles wurde dem Anliegen der Transparenzrichtlinie Rechnung getragen.

Zu § 2:

Hier wird der Geltungsbereich des Sonderrechnungslegungsgesetzes umschrieben. Ein Unternehmen fällt nur dann in den Anwendungsbereich des Gesetzes, wenn die hier definierten Voraussetzungen vorliegen. Unter Unternehmen im Sinne dieses Bundesgesetzes ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des EuGH zum EG-Wettbewerbsrecht (vgl dazu etwa EuGH, Rs C-41/90, C-180/98 bis C-184/98, C-222/04 und C-237/04) „jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung“ zu verstehen. Dabei kommt es nicht auf ihre rechtliche Organisationsform, sondern auf das Handeln der Organisation im geschäftlichen Verkehr an; nicht auf ihre Zielsetzung (Gewinnerzielungsabsicht oder Gemeinwohl), sondern darauf, ob Leistungen für einen Markt und in Konkurrenz zu anderen Anbietern und/oder gegen Entgelt erbracht werden.

Sowohl der Begriff der besonderen Rechte als auch der der ausschließlichen Rechte ist aufgrund der Verweise in § 2 auf Art. 86 Abs. 1 und 2 autonom auszulegen. Gemeinsam ist den besonderen und den ausschließlichen Rechten, dass den betreffenden Unternehmen im Verhältnis zu jenen Unternehmen, die solche Rechte nicht besitzen, eine begünstigte Stellung auf dem Markt eingeräumt wird. Durch die Tatbestandsvoraussetzung in Z 1, wonach besondere oder ausschließliche Rechte „gewährt“ werden müssen, wird klargestellt, dass ein bei Erfüllung der gesetzlich festgelegten Kriterien bestehender Rechtsanspruch nicht unter dieses Gesetz fällt. Hier sind beispielhaft Urheberrechte oder sonstige Rechte, die mit der Ausübung von Eigentümerrechten verbunden sind, anzuführen. Weiterführend sei zu Z 1 auf die Erläuterungen zu den Begriffsbestimmungen in § 4 Z 3 und 4 verwiesen.

Eine Umschreibung des Begriffes „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ erfolgte in der Mitteilung der Kommission über Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa (ABl. 2001 C 17/4; insbes. S. 23), in dessen Anhang dieser Begriff als „marktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden“ verstanden wird. Prinzipiell ist jedoch zu beachten, dass, sofern auf Gemeinschaftsebene nicht für einzelne Bereiche (z.B. Verkehr, Elektrizität, Gas, Telekommunikation) bereits spezifische Regelungen bestehen, die Auslegung von „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ im Sinne des Subsidiaritätsprinzips den Mitgliedsstaaten der EU überlassen ist. Leistungen der Daseinsvorsorge, die keine wirtschaftlichen Tätigkeiten darstellen, werden von diesem Bundesgesetz nicht berührt.

Durch die gewählte Formulierung „öffentliche Leistungen in unterschiedlicher Form“ wird der Änderungsrichtlinie 2005/81/EG entsprochen, wonach nicht nur staatliche Beihilfen iSd EuGH-Rechtsprechung (vgl. EuGH, Rs C-280/00, Altmark Trans GmbH) erfasst sind, sondern jegliche Vergütungen für öffentliche Dienstleistungen unabhängig von deren rechtlicher Qualifizierung (vgl. Art 1 sowie Erwägungsgründe 3 und 4 der RL). Darunter sind beispielsweise Ausgleichszahlungen, Kapitaleinlagen oder Kapitalausstattungen, nicht rückzahlbare Zuschüsse oder Darlehen zu Vorzugsbedingungen, die Gewährung von finanziellen Vergünstigungen durch Verzicht auf Gewinne oder Nichteinziehung von Schuldforderungen oder der Verzicht auf marktübliche Zinsen zu verstehen (vgl. dazu die demonstrative Aufzählung in Art 3 der Transparenzrichtlinie).

Die Begrenzung auf einen angemessenen Zeitraum ist Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsprinzips. Zur Beurteilung der Angemessenheit des Zeitraumes für die öffentliche Leistung ist auf den konkreten Einzelfall abzustellen. Es sind daher insbesondere die für die Leistungserbringung erforderlichen Investitionen, die zu erwartenden Amortisationszeiten und die Höhe der marktüblichen Renditen zu berücksichtigen.

Zu § 3:

§ 3 enthält drei alternativ zu verstehende Ausnahmetatbestände.

Gemäß Z 1 unterliegen Unternehmen, die ausschließlich Tätigkeiten im Sinne des § 2 (s. hiezu die Erläuterungen zu § 2; vgl. auch Art. 2 Abs. 1 lit. d und e) ausüben, nicht der Anwendung dieses Gesetzes. Dies ergibt sich aus dem mit der – durch dieses Gesetz umzusetzenden – Transparenzrichtlinie verfolgten Zweck, Quersubventionierungen besser kontrollieren zu können. Eine Quersubventionierung kann aber per definitionem nur dann vorliegen, wenn ein Unternehmen gleichzeitig in einem von der öffentlichen Hand unterstützten Bereich und einem anderen Geschäftsbereich tätig ist.

Nach Z 3 sind auch Unternehmen vom Geltungsbereich des Gesetzes ausgenommen, deren Jahresumsatz in den beiden der Mittelzuführung vorangegangenen Rechnungsjahren den Schwellenwert von 40 Mio. Euro bzw. bei Kreditinstituten 800 Mio. Euro nicht erreicht. Die Umsatzerlöse sind nach § 232 Abs. 1 UGB (vormals HGB) zu ermitteln. Die dortige Umschreibung der Umsatzerlöse (s. die Erläuterungen und Kommentare hiezu) entspricht der in der Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen im Hinblick auf bestimmte Artikel der Vierten und der Siebenten Richtlinie des Rates auf dem Gebiet der Rechnungslegung (ABl. EG Nr. C 16 S. 5) vorgenommenen Auslegung des Begriffes Nettoumsatzerlös, der in der Transparenzrichtlinie angesprochen wird. Bei Kreditinstituten ist anstelle des Umsatzerlöses auf die Bilanzsumme abzustellen.

Zu § 4:

Z 1 hat die Definition der „Stelle der öffentlichen Hand“ zum Gegenstand. Durch die Begriffsdefinition werden alle der „öffentlichen Hand“ im Sinne des Art. 2 Abs. 1 lit. a der Transparenzrichtlinie zuzuordnenden Stellen auf allen Verwaltungsebenen erfasst.

Im vorliegenden Entwurf fallen unter den Begriff „Stelle der öffentlichen Hand“ zunächst in lit. a der Bund, die Länder und die gesetzlich eingerichteten Selbstverwaltungskörper (wie beispielsweise die gesetzlichen Berufsvertretungen) und in lit. b Einrichtungen, für die nachfolgende Kriterien kumulativ gegeben sind: die Einrichtung muss zu dem Zweck gegründet worden sein, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben zu erfüllen, und es muss entweder

- die Einrichtung von Stellen der öffentlichen Hand gemäß lit. a oder anderen Einrichtungen gemäß lit. b finanziert werden, oder

- ihre Leitung der Aufsicht durch Stellen der öffentlichen Hand gemäß lit. a oder andere Einrichtungen gemäß lit. b unterliegen, oder

- ihr Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgan mehrheitlich aus Mitgliedern bestehen, die von Stellen der öffentlichen Hand gemäß lit. a oder anderen Einrichtungen gemäß lit. b ernannt worden sind.

Dieses zweite Kriterium zielt somit alternativ auf eines der genannten Beherrschungstatbestände ab.

Schließlich sind nach lit. c noch die Verbände, die sich überwiegend aus zwei oder mehreren Stellen der öffentlichen Hand gemäß lit. a oder b zusammensetzen, unter den Begriff „Stelle der öffentlichen Hand“ zu subsumieren. Es sollen daher auch jene Verbände erfasst werden, an denen neben Stellen der öffentlichen Hand – nicht überwiegend – auch Private beteiligt sind.

Z 2 übernimmt den Begriff „öffentliches Unternehmen“ aus dem EU-Beihilfenrecht (s. Art. 2 Abs. 1 lit. b der Transparenzrichtlinie). „Öffentliche Unternehmen“ sind demnach nicht nur ausschließlich oder mehrheitlich im Eigentum der öffentlichen Hand stehende Unternehmen, entscheidend ist viel mehr der beherrschende Einfluss der öffentlichen Hand (z.B. auch aufgrund von Konsortialverträgen). Bei der beihilfenrechtlich relevanten Feststellung des Vorliegens „öffentlicher Mittel“ im Beihilfeverdachtsfall zählen die gesamten finanziellen Mittel „öffentlicher Unternehmen“ zu den „öffentlichen Mitteln“.

Zu den Z 3 und 4 siehe bereits oben bei den Erläuterungen zu § 2 Z 1.

Die Definition von ausschließlichen Rechten in Z 3 wurde in Anlehnung an die Begriffsbestimmung in Art. 2 Abs. 1 lit. f der Transparenzrichtlinie gefasst. Dabei wird einem Unternehmen unter Ausschluss aller anderen Unternehmen vom relevanten Markt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften das Tätigwerden in einem bestimmten Gebiet vorbehalten.

Bei den in Z 4 legal definierten besonderen Rechten handelt es sich in Umsetzung von Art. 2 Abs. 1 lit. g der Transparenzrichtlinie um Rechte, die der Staat einem oder mehreren Unternehmen für die gleiche Tätigkeit einräumt, wobei er sich vorbehalten kann, weiteren Unternehmen solche Rechte zu gewähren. Hier fehlt es im Gegensatz zu den in Z 3 definierten Rechten an der Ausschließlichkeit.

Zu § 5:

In dieser Bestimmung werden – in zusammenfassender Umsetzung von Art. 1 Abs. 2 lit. a und b sowie Art. 3a Abs. 1 lit. a bis c der Transparenzrichtlinie – die Anforderungen an die Kontenführung der Unternehmen geregelt. Mit § 5 wird dem Zweck der Änderungsrichtlinie 2000/52/EG Genüge getan, Quersubventionierungen aus dem staatlich unterstützen Bereich in den Wettbewerbsbereich transparent zu gestalten. Die Unternehmen werden daher verpflichtet, Bücher über die Kosten und Erlöse für jeden einzelnen nicht privilegierten Geschäftsbereich und davon getrennte Bücher für den privilegierten Bereich zu führen, wobei innerhalb des privilegierten Bereichs – im Gegensatz zum Wettbewerbsbereich – nur dann eine Trennung nach den einzelnen Geschäftsbereichen erforderlich ist, wenn andernfalls eine Zuweisung der Kosten und Erlöse zu den nicht privilegierten Geschäftsbereichen nicht nachvollziehbar wäre (vgl. den letzten Satz des 7. Erwägungsgrundes der RL 2000/52/EG). Die rechnerische Trennung der verschiedenen Geschäftsbereiche hat sich auf alle Kosten und alle Erlöse zu beziehen und nach einheitlichen und gerechtfertigten Kostenrechnungsgrundsätzen, die aus den Büchern eindeutig hervorgehen müssen, zu erfolgen, sodass eine nachvollziehbare Zuordnung zu den jeweiligen Bereichen ersichtlich wird.

Die Anforderungen des Abs. 2 bringen in allgemeiner Form zum Ausdruck, dass die Konten nach den Grundsätzen der Klarheit und Übersichtlichkeit geführt werden müssen und dadurch die Nachprüfbarkeit durch Außenstehende gewährleistet wird. Die Möglichkeit, sich einen Überblick in angemessener Zeit zu verschaffen ist anhand der Maßfigur eines sachverständigen Dritten zu beurteilen. Darunter ist beispielsweise ein Buchhalter, Steuerberater oder Wirtschaftsprüfer zu verstehen. Zur Beurteilung der Angemessenheit der für die Verschaffung eines Überblicks benötigten Zeit ist auf den Einzelfall abzustellen, wobei Art und Größe des Unternehmens sowie das verwendete Buchführungssystem heranzuziehen ist. Der letzte Satz des Abs. 2 dient der Konkretisierung des in Satz 1 zum Ausdruck kommenden Überschaubarkeitsgebotes. Es müssen alle Geschäftsvorfälle durch Belege dokumentiert sein.

Bei den in § 5 festgelegten Rechnungslegungsvorschriften handelt es sich um gesetzliche Vorschriften im Sinne des § 273 Abs. 1 UGB (vormals HGB), die der Abschlussprüfer bei seiner Prüfung und dem darüber abzulegenden Bericht zu berücksichtigen hat. Die Prüfung hat sich demnach insbesondere darauf zu beziehen, ob die rechnungsmäßige Transparenzverpflichtung zur Vermeidung von missbräuchlichen Quersubventionen und allfälligen Überkompensationen eingehalten wurde. Wurde den nach dem vorliegenden Gesetz aufgestellten Anforderungen nicht entsprochen, darf der Abschlussprüfer daher keinen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk (§ 274 UGB) erteilen.

Zu § 6:

Mit § 6 des vorliegenden Entwurfes werden in Umsetzung des Art. 5 Abs. 2 der Transparenzrichtlinie die Aufbewahrungspflichten für die gemäß § 5 zu führenden Aufzeichnungen festgelegt. In Übereinstimmung mit der Richtlinie beginnt die Fünfjahresfrist mit Ablauf des Geschäftsjahres, auf das sich die Aufzeichnungen beziehen.

Zu § 7:

§ 7 Abs. 1 regelt die Zuständigkeit für die Entgegennahme und Beantwortung von Auskunftsersuchen der Europäischen Kommission. Demnach ist die Stelle der öffentlichen Hand, die einem Unternehmen öffentliche Leistungen zur Verfügung gestellt hat, dazu berufen, die von der Kommission verlangte Auskunft bei dem Unternehmen einzuholen. Die Zuständigkeit dafür liegt demnach dezentralisiert bei der jeweiligen Stelle der öffentlichen Hand und nicht bei einer einzigen zentralen Stelle. Um der Europäischen Kommission die Wettbewerbsaufsicht zu erleichtern, wird das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, dem nach Teil 2 der Anlage zu § 2, Abschnitt L Z 6 des Bundesministeriengesetzes 1986, BGBl. Nr. 76/1986, in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 92/2005, die Kompetenz hinsichtlich Wettbewerbsangelegenheiten zukommt, als zentraler Ansprechpartner für die Kommission festgeschrieben. Bei ihm gehen die Auskunftsersuchen der Kommission ein und werden dann an die jeweilige Stelle der öffentlichen Hand zur weiteren Bearbeitung weitergeleitet. Diese haben die Antwortschreiben über das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit an die Kommission zu übermitteln.

In Abs. 2 werden der Stelle der öffentlichen Hand die Ermittlungsbefugnisse eingeräumt, die ihr die Beantwortung von Auskunftsersuchen ermöglichen sollen. Diese Befugnisse sind auf das zur Beantwortung der Auskunftsersuchen Erforderliche beschränkt. Die im Zuge der Ermittlung erlangten Erkenntnisse dürfen von der Stelle der öffentlichen Hand nur zur Beantwortung des Auskunftsersuchens der Kommission der Europäischen Gemeinschaft verwendet werden. Die Ermittlungsbefugnisse werden in den Z 1 bis 3 konkretisiert und bestehen in Auskunftsverlangen, Einsichtnahme, Prüfung und Herstellung von Abschriften geschäftlicher Unterlagen sowie Auskunftsverlangen vor Ort. Bei der Anforderung von Auskünften gemäß Z 1 haben die Stellen der öffentlichen Hand den Unternehmen eine Frist zur Erteilung der Auskünfte zu setzen, deren Angemessenheit sich nach Art und Umfang der angeforderten Unterlagen bestimmt. Die in Z 2 des Entwurfes geregelte Einsichtnahme und Prüfung der Geschäftsunterlagen muss nicht durch die Stelle der öffentlichen Hand selbst erfolgen; sie kann sich dabei auch geeigneter Sachverständiger bedienen. Z 3 sieht die Einholung von Auskunftsersuchen direkt beim betreffenden Unternehmen vor.

Gemäß Abs. 3 ist das Unternehmen verpflichtet, der Stelle der öffentlichen Hand die in Abs. 2 genannten Ermittlungshandlungen zu ermöglichen. Diese Verpflichtung trifft – je nach der Organisationsform des Unternehmens – die Unternehmensinhaber und deren Vertreter, bei juristischen Personen und teilrechtsfähigen Personengesellschaften die nach Gesetz oder Satzung zur Vertretung berufenen Personen.

Zu § 8:

Mit § 8 wird klargestellt, dass die Geltung anderer Vorschriften über die Rechnungslegung, Buchführung, Aufzeichnung, Aufbewahrung, Vorlage und Auskunft durch dieses Gesetz in keiner Weise beeinträchtigt wird. Hiezu ist auf spezielle gesetzliche Regelungen, die zur Umsetzung von Richtlinien mit ganz ähnlicher Zielsetzung wie die Transparenzrichtlinie besonders im Energie- und Telekommunikationsbereich ergangen sind, sowie auf die Umsetzung der Transparenzrichtlinie im Bereich des öffentlichen Rundfunks hinzuweisen.

Zu § 9:

Die Vollzugszuständigkeit richtet sich nach dem Bundesministeriengesetz.

Zu § 10:

Als Termin für das In-Kraft-Treten des Sonderrechnungslegungsgesetzes wäre der 1. Jänner 2007 vorgesehen. Aufgrund von Abs. 2 sind die Unternehmen aber erst ein halbes Jahr nach In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Führung der ihnen dadurch auferlegten getrennten Rechnungskreise verpflichtet. Dadurch soll den Unternehmen, die nicht ohnehin bereits getrennte Rechnungskreise für die verschiedenen Geschäftsbereiche führen, eine möglichst reibungslose Umstellung auf diese Buchführung ermöglicht werden.

Zu § 11:

Das Sonderrechnungslegungsgesetz dient der Umsetzung der Richtlinie 80/723/EWG, die zuletzt durch die Richtlinie 2005/81/EG geändert wurde.