An die
Parlamentsdirektion
Dr. Karl Rennerring 3
1017 Wien
23. Oktober 2007
Novelle des Bundesjugendwohlfahrtsgesetzes
Stellungnahme der Kinder- und Jugendanwaltschaften
Sehr geehrte Damen und Herren,
die Kinder- und Jugendanwaltschaften Österreichs nehmen zur aufliegenden Novelle des Bundesjugendwohlfahrtsgesetzes Stellung wie folgt Stellung:
Im Jahre 1989 wurde die Konvention über die Rechte des Kindes (UN-KRK) von den Vereinten Nationen beschlossen,
das Bundesjugendwohlfahrtsgesetz (JWG) wurde zuletzt (ebenfalls) 1989 einer umfassenden Novellierung unterzogen und
schließlich wurde die Kinder- und Jugendanwaltschaft Wien im selben Jahr gegründet.
Somit kann man sagen, dass heuer diese drei Institute „volljährig geworden sind“; gleichzeitig auch drei gute Gründe, das BJWFG genau zu betrachten und umfassende Adaptierungen vorzunehmen.
Obwohl durch die vorgeschlagene Novellierung des BJWFG Konkretisierungen im Bereich Datenerfassung und -Verwendung erfolgen und auch die Kinder- und Jugendanwaltschaften eine verbesserte gesetzliche Grundlage erhalten sollen, bleibt die angestrebte Modernisierung Stückwerk und beschränkt sich auf den Austausch von Begriffen. Eine umfassende Adaptierung stellt die vorliegende Novelle daher nicht dar.
Umfassende Adaptierungen wurden jedoch bereits mit anderen Institutionen angedacht, eine grundsätzliche Überarbeitung und Modernisierung des BJWG mit dem Titel „Chancengesetz“ oder „Kinderrechtegesetz“ existiert ebenfalls und wurde bereits öffentlich zur Diskussion gestellt. Leider kann nicht festgestellt werden, dass mit der vorliegenden Novelle zum BJWFG diese Gedanken Eingang gefunden hätten. „Der große Wurf“ steht also noch aus.
Seitens der Kinder – und Jugendanwaltschaften möchten wir daher in Zusammenhang mit unserer Stellungnahme zur geplanten Novelle des JWG mit Nachdruck darauf hinweisen, dass eine grundsätzliche Weiterentwicklung des gesamten BJWG dringend in Angriff genommen werden sollte.
Denn: Die seit dem Jahr 1989 stattgefundenen massiven Veränderungen im gesellschaftlichen Bereich zeigen weitreichende Auswirkungen auf Kinder und Jugendliche. Diese geänderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen erfordern eine dementsprechende Weiterentwicklung der gesetzlichen Rahmenbedingungen, um in Zukunft effektive und sinnvolle Arbeit im Bereich der Jugendwohlfahrt sicher stellen und schließlich so dem Wohl von Kindern und Jugendlichen gerecht werden zu können.
Ohne Anspruch auf Vollständigkeit seien hier nur einige Bereiche genannt, welche im Rahmen einer vollständigen Überarbeitung des JWG diskutiert werden sollten:
- Rechtsanspruch auf Leistungen der Jugendwohlfahrt (JWF)
- Unterstützung von Jungen Erwachsenen durch die JWF
- Präzisierung des Präventionsauftrags der JWF
- Ausbau der Partizipationsrechte von Kindern und Jugendlichen
- Standardisierte und vergleichbare Evaluationsprogramme zu Leistungen und Budgetrahmen der einzelnen Bundesländer
Zu den einzelnen Bestimmungen der vorgelegten Novellierung des JWG äußern sich die Kinder – und Jugendanwaltschaften Österreichs wie folgt:
v Zur vorgeschlagenen Einfügung von § 7a JWG:
Die neu eingefügten Regelungen zur Datenverwendung und Datenweitergabe (§§ 7a und 37a) werden so beurteilt, dass damit der Vorteil einhergeht, relevante Informationen besser austauschen zu können. Dadurch wird zweifellos auch das Potential für raschere Entscheidungen durch die mit der Jugendwohlfahrt Betrauten erhöht. Gerade deswegen möchten wir in diesem Zusammenhang mit aller Deutlichkeit darauf hinweisen, dass auf die (persönliche) Anhörung aller Beteiligten (Kinder, Eltern etc.) weiterhin größter Wert gelegt werden muss, weil nur so für das Wohl des Kindes/Jugendlichen optimale Ergebnisse möglich sind.
Im Detail wird zu den einzelnen Bestimmungen des § 7a wie folgt bemerkt:
Abs 1 beschreibt, welche Daten von natürlichen und juristischen Personen verwendet werden dürfen. Insbesondere hinsichtlich natürlicher Personen wird eine weitreichende Ermächtigung normiert, alle möglichen personenbezogenen Daten zu verarbeiten. Dabei stechen vor allem die verba legalia „… Gesundheitsdaten soweit erforderlich, … Sozialversicherungsnummer, … ethnische Herkunft, … Religionsbekenntnis“ hervor.
Die Erläuterungen sprechen in diesem Zusammenhang davon, dass die Sozialversicherungsnummer nur in Ausnahmefällen verwendet werden soll. Auch führen die Erläuterungen aus, dass Daten betreffend „ethische“ [sic!] Herkunft und das Religionsbekenntnis [offensichtlich nur] bei der Vermittlung von Adoptiv- und Pflegekinder berücksichtigt werden sollen. Dringend wünschenswert wäre aber, dass diese Grundsätze bzw. Intentionen des Gesetzgebers im Gesetz selbst normiert sind, also nicht bloß in den Erläuterungen aufscheinen!
Auch ist für unser Dafürhalten die Formulierung „Gesundheitsdaten soweit erforderlich“ inhaltlich nicht hinreichend bestimmt und scheint insoferne mit Art 18 B-VG zumindest nur schwer vereinbar zu sein.
Darüber hinaus ist angesichts der Sensibilität von personenbezogenen Daten im Zusammenhang mit Kindern und Jugendlichen besondere Vorsicht geboten. Denn durch die digitale Speicherung und Verknüpfung von personenbezogenen Daten wird die Vergangenheit jedes Menschen praktisch zur ständigen Gegenwart. Ein darauf aufbauendes Profil eines Menschen kann daher massive Auswirkungen auf die Zukunft eines Menschen haben.
Ein „Profil“ ist also immer (nur) eine Momentaufnahme, die auf Informationen aufbaut, die ihren Ursprung in der Vergangenheit haben. Vor allem dieser Aspekt bedingt, dass vor allem bei Kindern und Jugendlichen in Bezug auf vergangenheitsbezogene individuelle (personenbezogene) Daten allergrößte Vorsicht geboten ist. Deshalb können Informationen, ganz besonders wenn sie die Kinder- bzw. Jugendzeit betreffen, auch nachhaltige Auswirkungen für das „Erwachsenenalter“ haben.
Daher ist die Formulierung in Abs 3, dass Daten nur so lange aufbewahrt werden dürfen, als es für die Zwecke, für die sie verarbeitet wurden, erforderlich sind, viel zu allgemein formuliert. Auch der Umstand, dass es den Ländern obliegt, Höchstfristen für die Löschung der Daten vorzusehen, scheint in diesem Zusammenhang zumindest problematisch.
Abs 2 legt es in die Hände (auch) der Länder, näher auszuführen, welche der in Abs 1 angeführten (personenbezogenen) Daten an welche Stellen übermittelt werden dürfen.
Zu hoffen bleibt daher insgesamt, dass die Länder diesbezüglich möglichst gleichlautende Regelungen normieren werden. Andernfalls muss es fraglich bleiben, ob in Zukunft die Grundintention der Novelle, nämlich effektivere, das heißt [vom interpretatorischen Standpunkt der Kinder- und Jugendanwaltschaften Österreichs aus gesehen], dem Wohle des Kindes förderlichere (Zusammen-)Arbeitsweisen als bisher möglich zu machen, verwirklicht werden kann.
Zum Aspekt einer „automatisationsunterstützten Besorgung der Statistik der Jugendwohlfahrt“ (Abs 4) ist folgendes zu sagen:
Die Forderung nach einer „Statistik der Jugendwohlfahrt“ wird seitens der Kinder- und Jugendanwaltschaften Österreichs seit langem erhoben! Ein internationaler Vergleich Österreichs diesbezüglich kann daher gar nicht gezogen werden, da in Österreich keine solche Statistik existiert! Angesichts der Tatsache, dass Österreich im Jahre 1993 die UN-Konvention über die Rechte des Kindes ratifiziert hat, ist dies eine mehr als betrübliche Tatsache!
Eine aussagekräftige Statistik benötigt eine dementsprechende Datenstruktur mit genau vordefinierten Klassifizierungen etc. Diesbezüglich existieren im Hinblick auf eine „Statistik der Jugendwohlfahrt“ jedoch keine konkreten Vorschriften (bzw. Vereinbarungen) und es gibt daher nichts, was als einigermaßen aussagekräftige Datenbasis für eine solche (österreichweite) Statistik dienen könnte! In diesem Zusammenhang sei erwähnt, dass für bestimmte Bereiche bundesweite Verordnungen hinsichtlich relevanter Daten erlassen wurden, um einen einheitlichen Standard bezüglich der Datenstruktur zu gewährleisten; so zum Beispiel, für den Schulbereich, die sog. „Bildungsdokumentationsverordnung“ (BGBl 499/2003 idF 390/2005).
Angesichts all des oben Ausgeführten ist daher Abs 4 eigentlich, (um nicht zu sagen praktisch), hinfällig, zumal es nichts gibt, was eine österreichweit einheitliche Datenstruktur bzw. -Basis sicherstellte. Selbst die Aufzählung in § 7a Abs 1 Z1 bis 4 vermag daran nichts zu ändern. Angesichts dieser Tatsachen sollte es nicht verwunderlich sein, dass (allfällig) länderweise „gemeldete Daten“, seien diese noch so „ambitioniert“, wenn auch (gemäß dem neuen § 7a Abs 4) anonymisiert, dem Ziel der Besorgung einer österreichweiten, längst überfälligen(!) „Statistik der Jugendwohlfahrt“ (auch gar) nicht dienlich sein könnten!
Diese Ausführungen zu § 7a stehen auch sinngemäß für den (ebenfalls neuen) § 37a. Darüber hinaus wird zu § 37 a folgendes angemerkt:
Die Kinder- und Jugendanwaltschaften sollen, um ihrem Auftrag gerecht werden zu können, anonym, vertraulich und kostenfrei beratend tätig sein. Bereits in den vergangenen Jahren haben wir oft nachweisen können, dass gerade die Kinder- und Jugendanwaltschaften das Wohlergehen von Kindern und Jugendlichen so ernst nehmen, dass wir im Zweifelsfall eine Meldung erstatten. Dies können wir aber nur dann sinnvoll erfüllen, wenn unsere Begegnung mit Kindern und Jugendlichen unter keinem Druck bzw. keiner Pflicht steht, „melden zu müssen“. Auf Basis des Jugendwohlfahrtsgesetzes und der Kinderrechtekonvention ist es unsere ethische Verpflichtung zu handeln, wenn Kinder bzw. Jugendliche gefährdet sind – und das tun wir auch. Der Hinweis auf die Meldepflicht gemäß §37 in den EB im letzten Satz „Zu Z 6 (§ 10)“ soll somit gestrichen werden.
v Zur vorgeschlagenen Neufassung von § 10 JWG:
Vorweg einige grundsätzliche Bemerkungen zum Arbeitsfeld und Aufgabenbereich der Kinder- und Jugendanwaltschaften in Österreich:
• Die Kinder- und Jugendanwaltschaften Österreichs erfüllen ihren Auftrag – entsprechend des Bundesjugendwohlfahrtsgesetzes und der jeweiligen Ländergesetze – in drei unterschiedlichen Arbeitsfeldern: Einzelfallberatung, Kinderrechte-Schwerpunkte (z.B. Gewalt am Kind, Recht auf beide Eltern, …) und Vertretung der Interessen und Bedürfnisse von Kindern und Jugendlichen (Monitoring).
• Damit werden die Kinder- und Jugendanwaltschaften Österreichs als international anerkannte unabhängige Menschenrechtsinstitution[1] (IHRI) nach den Voraussetzungen der Vienna Declaration der Vereinten Nationen[2] (A/CONF. 157/23, 1993) und der Paris Principles der Generalversammlung der Vereinten Nationen[3] angesehen.
• Um als eine solche Institution anerkannt werden zu können, müssen sowohl die oben genannten Grundlagen bestmöglich erfüllt werden als auch die Minimalstandards für Kinder- und Jugendanwaltschaften, die von UNICEF (Genf) in Zusammenarbeit mit dem European Network of Ombudspersons for Children[4] (ENOC) im September 2006 festgelegt wurden.
• Als Grundvoraussetzungen für die Akzeptanz von Kinderrechte-Institutionen als Ombudsoffices for Childrens Rights bzw. Kinder- und Jugendanwaltschaften wurden festgelegt[5] - einige davon finden sich auch in den Erläuterungen zu § 10 JWG:
o Einrichtung per Gesetz
o Einrichtung im Bereich der Legislative – wünschenswert beim Parlament
o Festlegung von identifizierbaren Personen als FunktionsinhaberInnen
o Gesetzlich festgelegter Auswahl- und Bestellvorgang – nach jeder Funktionsperiode
o Weisungsfreiheit und Unabhängigkeit[6] sowohl im Rahmen der Aufgabenerfüllung als auch in den Bereichen der Leitung, Organisation und Durchführung des Instituts (der Einrichtung)
o Gesetzesbegutachtungsrecht und Recht auf Akteneinsicht
o Interessensvertretungsrecht in allen Angelegenheiten, die Kinder/Jugendliche betreffen
o regelmäßige Berichte an das Parlament
o Anonymität und Vertraulichkeit in allen Beratungsangelegenheiten[7]
o Büroräume, getrennt von öffentlichen Verwaltungsgebäuden[8]
o ….
Ganz grundsätzlich wird für Kinder- und Jugendanwaltschaften empfohlen, ein eigenes Gesetz zu schaffen, welches die Angliederung von Kinder- und Jugendanwaltschaften an das jeweilige Parlament regelt und die Position im Sinne einer Vertretung der Kinder und Jugendlichen gegenüber Staat und Behörden und im Sinne eines fortwährenden Kinderrechte-Monitoring-Prozesses definiert.
Vor dem Hintergrund der UN-Kinderrechtekonvention und der europäischen Kinder- und Menschenrechtsstrategie (Commission for Human Rights des Europarates bzw. der EU-Strategy Towards the Right of the Child) empfehlen wir daher für § 10 JWG im Vergleich zur vorliegenden Fassung der Novelle, folgende Adaptierungen:
§ 10 Abs 1 soll lauten:
„Das Land hat eine Kinder- und Jugendanwaltschaft einzurichten, dessen Leiter oder Leiterinnen die Funktionsbezeichnung „Kinder- und Jugendanwalt“ oder „Kinder- und Jugendanwältin“ tragen. Die fachliche Qualifikation, Auswahl, Bestellung, Funktionsdauer und Wiederbestellung der Bediensteten ist durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen.“
Bemerkung:
Die föderalistische Lösung, dass in jedem Bundesland eine Kinder- und Jugendanwaltschaft eingerichtet wurde, legt nahe, dass auch in den Erläuterungen dieser Entwicklung Rechnung getragen wird: Deshalb regen die Kinder- und JugendanwältInnen an, einen eindeutigen Hinweis auf die Bezeichnung der LeiterIn zu normieren.
§ 10 Abs 2 erster Satz soll lauten:
„Die Kinder- und Jugendanwaltschaft hat unter Berücksichtigung des UN-Übereinkommens über die Rechte des Kindes, BGBl. Nr. 7/1993, insbesondere folgende Aufgaben zu besorgen:“
Im Sinne der bisher dargestellten Argumentation (Auftrag der Kinder- und Jugendanwaltschaften, Bedeutung der UN-Kinderrechte und „Kind als Rechtssubjekt“) sollten die Aufgabenbeschreibungen in § 10 Abs 2 teilweise umformuliert werden. Dementsprechend sollen lauten:
§ 10 Abs 2 Z 1:
„Beratung Kinder, Jugendlicher und junger Erwachsener, Erziehungsberechtigter sowie gesetzlicher Vertreter und Vertreterinnen in allen Angelegenheiten, die die Rechte Kinder, Jugendlicher und junger Erwachsener betreffen.“
Bemerkung:
Ganz im Sinne der Gepflogenheiten der Jugendwohlfahrt in Österreich, vgl. auch § 37a der vorliegenden Novelle, wo „junge Erwachsene“ explizit vom Geltungsbereich des § 37a erfasst sein sollen, sowie der UN-Kinderrechtskonvention, verstehen die Kinder- und Jugendanwaltschaften Kinder und Jugendliche (also Minderjährige) sowie junge Erwachsene als unmittelbar betroffene Rechtssubjekte. Es ist Tatsache, dass junge Erwachsene, also Personen bis zum vollendeten 21. Lebensjahr immer häufiger Bedarf an Beratung und Hilfestellung haben (vgl. auch die erläuternden Bemerkungen zu § 37a) und daher auch unsere Dienste in Anspruch nehmen können sollen.
Die Kinder- und Jugendanwaltschaft ist explizit für die Rechte Kinder, Jugendlicher und junger Erwachsener eingerichtet. Es würde daher nicht diesem Auftrag entsprechen, Erziehungsberechtigte über ihre Aufgaben aufzuklären. Die Übernahme der bisher geltenden Formulierung diesbezüglich („Aufgaben des Erziehungsberechtigten“) ist daher zu vermeiden, weil die Beratung über diese Aufgaben vielmehr der Jugendwohlfahrt obliegt.
§ 10 Abs 2 Z 4:
„Einbringung der Interessen von Kindern, Jugendlichen und jungen Erwachsenen bei der Erlassung von Rechtsnormen sowie bei der Planung und Forschung.“
Bemerkung:
Nicht nur durch Gesetze, sondern z.B. auch durch Verordnungen werden Rechtsgrundlagen geschaffen, die Auswirkungen auf die Rechte von Kindern und Jugendlichen haben können. In diesem Sinne soll daher die vorgeschlagene Fassung „Gesetzgebungsprozesse“ geändert werden.
Zu den „jungen Erwachsenen“ siehe bereits die Bemerkung zu § 10 Abs 1 Z 1.
In § 10 Abs 2 soll eine zusätzliche Ziffer 6 eingefügt werden:
„Vermittlung zwischen Kindern, Jugendlichen, jungen Erwachsenen und Erziehungsberechtigten sowie Behörden oder Einrichtungen zur Betreuung, Beratung oder Unterricht von Kindern oder Jugendlichen.“
Bemerkung:
Die Vermittlung in Angelegenheiten vor allem zwischen Kind – Eltern – Schule nehmen laufend zu. Da die allgemeinbildenden bzw. höheren Schulen im Kompetenzbereich des Bundes sind, sollte das Handeln der Kinder- und Jugendanwaltschaften auch im Bundes-JWFG-Kontext klar geregelt sein.
Zu den „jungen Erwachsenen“ siehe bereits die Bemerkung zu § 10 Abs 1 Z 1.
§ 10 Abs 3 soll wie folgt lauten:
„Die Landesgesetzgebung hat sicherzustellen, dass die Kinder- und Jugendanwaltschaft über die für die ordnungsgemäße Besorgung ihrer Aufgaben notwendigen Informationen, Mittel, Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit verfügt und in Erfüllung dieser Aufgaben das Recht auf Akteneinsicht erhält. Weiters ist sicherzustellen, dass die Kinder- und Jugendanwaltschaft mit qualifiziertem Personal besetzt ist, wobei dem Leiter/der Leiterin der Kinder- und Jugendanwaltschaft das Recht zukommt, die jeweils geeigneten Personen auszuwählen.“
Bemerkung:
Aus Sicht der Kinder- und Jugendanwaltschaften liegt dann eine ausreichende Ausstattung mit Mitteln vor, wenn jeweils ca. 20 % der Bevölkerung jeden Bundeslandes gut und tatkräftig unterstützt werden kann.
Das Mittel der Akteneinsicht, welches in einigen Bundesländern bereits gesetzlich verankert ist, sollte im Sinne des Gleichklangs auch im JWG explizit festgeschrieben werden.
Die Arbeitsweise der Kinder- und Jugendanwaltschaft ist in hohem Maße teamorientiert, wobei die Mitarbeiter/die Mitarbeiterinnen hohe fachliche Kompetenz und Sensibilität wie auch ein hohes Maß an Engagement sowie Integrität aufweisen sollten. Daher soll dem Leiter bzw. der Leiterin der Kinder- und Jugendanwaltschaft das Recht zu kommen, qualifiziertes Personal aus eigenem auswählen zu können. Solche Vorgangsweisen sind in ähnlich gelagerten Fällen (z.B. (Landes-) Rechnungshöfe) längst üblich.
§ 10 Abs 4 soll wie folgt lauten:
„Die Kinder und Jugendanwaltschaft kann anonym und vertraulich in Anspruch genommen werden. Dabei ist sicherzustellen, dass diese für Kinder und Jugendliche leicht und unentgeltlich zugänglich ist.“
Bemerkung:
Aus Gründen der besseren Lesbarkeit sollte die leichte und unentgeltliche Zugänglichkeit in Abs. 4 normiert werden.
v Zur vorgeschlagenen Neufassung von § 12 Abs 1 JWG:
Ob, wie in den bezughabenden Erläuterungen angeführt, Maßnahmen einer Materie [hier z.B. dem Gesundheitswesen] zuzuordnen wären, ist für Belange des Kindeswohles irrelevant. Insoferne können „präventive und kurative Hilfen“ (wie in § 12 Abs 1 Z 3) angeführt, theoretisch sämtlich in den Bereich des Gesundheitswesens fallen. Diesbezügliche Erläuterungen scheinen daher überflüssig.
v Besuchsbegleitung als Hilfe zur Erziehung:
Erfahrungen aus der Praxis haben gezeigt, dass das Instrument der Besuchsbegleitung äußerst förderlich für das Wohl des Kindes ist. Allerdings zeigt die Praxis auch, dass die momentanen Grundsätze bzw. Förderrichtlinien diesbszüglich nicht wirklich optimal sind.
So gibt es keinerlei Regelungen hinsichtlich der Ausbildung von BesuchsbegleiterInnen. Dabei ist es dringend wünschenswert, auf eine Professionalisierung der Ausbildung von BesuchsbegleiterInnen Wert zu legen.
Auch sollte der Ablauf von Besuchsbegleitungen deutlicher geregelt sein. Insbesondere ist darauf zu achten, dass verpflichtende Gespräche mit den Eltern in diesem Rahmen vorgesehen sind. So könnten die Eltern viel besser zu einem verantwortungsvollen Umgang mit zukünftigen Besuchsrechtsvereinbarungen hingeführt werden. Im Effekt würde das vielen Kindern psychische Belastungen ersparen, erwähnt sei in diesem Zusammenhang nur das PAS (Parental Alienation Syndrome).
Dass solche Regelungen durchaus im Sinne eines individuellen und qualitätvollen Einsatzes von Besuchsbegleitungen dringend geboten sind, zeigen auch die Rückmeldungen bei der „Beschwerdestelle“ für Jugendwohlfahrtsangelegenheiten.
Aus der Sicht der Kinder- und Jugendanwaltschaft Steiermark wird daher im Zusammenhang mit der Besuchsbegleitung folgendes gefordert:
Eine Ausfertigung dieser Stellungnahme wird unter einem dem Präsidium des Nationalrates elektronisch übermittelt.
Mit freundlichen Grüßen
für die Kinder- und JugendanwältInnen Österreichs
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Mag. Christian Theiss |
MMag. Martin Knopper |
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[1] International Human Rights Institution (IHRI)
[2] Vienna Declaration der Vereinten Nationen A/CONF. 157/23, 1993
[3] siehe u.a. Anhang zur Resolution 48/134, der General Versammlung der Vereinten Nationen
[4] European Network of Ombudspersons for Children (ENOC), Netzwerk europäischer Kinder/Jugendanwaltschaften,
[5] ENOC–Statutes and Standards for Ombudsoffices for the Right of the Child; beschlossen bei der Jahresversammlung (September 2006)
[6] UN-Committee of the Right of the Child, General Comment Nr 2. (Unicef, New York/Genf)
[7] Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child (Unicef, New York/Genf 2002)
[8] Best Practice for National Human Rights Institutions (Commonwealth Secretariat 2001)