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An das |
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Bundesministerium f. Soziales und Konsumentenschutz |
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Stubenring 1 |
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1010 Wien |
Innsbruck, am 13.5.2008 |
Betreff: Begutachtung des Entwurfes der Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art. 15a B-VG über eine bundesweite Bedarfsorientierte Mindestsicherung
GZ: BMSK – 40101 / 0013 – IV / 9 / 2008
Unserer Begutachtung haben wir den o. a. Vereinbarungsentwurf samt ergänzenden Erläuterungen zugrunde gelegt.
Das DOWAS blickt inzwischen auf eine mehr als 30 jährige Erfahrung im Bereich der Existenzabsicherung und Wohnungslosenhilfe zurück. In unserer täglichen sozialarbeiterischen Praxis sind wir ständig und unmittelbar mit dem letzten staatlichen Sicherungsnetz – der Sozialhilfe – beschäftigt. Wir nehmen daher für uns in Anspruch, „SpezialistInnen“ in diesem Bereich zu sein. Es freut uns, dass wir zur Begutachtung eingeladen wurden und hoffen, dass unsere Veränderungsvorschläge Berücksichtigung finden.
Wir haben, soweit uns dies möglich war, als Vergleich nicht nur das Tiroler Grundsicherungsgesetz, sondern auch die entsprechenden Gesetze der anderen Bundesländer für die Begutachtung herangezogen, um Auswirkungen der vorliegenden Vereinbarung möglichst flächendeckend beurteilen zu können.
Vorab lässt sich zur vorliegenden Vereinbarung folgendes sagen: Entgegen ursprünglichen Entwürfen und Plänen ist dieser Entwurf in wesentlichen Punkten massiv verändert worden. Die zum Teil sehr allgemein gehaltenen Regelungen lassen Interpretationsspielräume für die einzelnen Ländergesetze zu, die für die betroffenen Personen Verschlechterungen in der Absicherung ihrer Existenz erwarten lassen. Vor allem die Tatsache, dass wesentliche Leistungen nicht mit Rechtsanspruch versehen sind, führt dazu, dass das grundsätzlich erstrebenswerte Ziel einer verstärkten Bekämpfung und Vermeidung von Armut nicht erreicht werden wird.
Die Mindeststandards sind in ihrer Höhe klar zu niedrig bemessen, und daher – vor allem unter der Voraussetzung, dass die Wohnkosten inkludiert sind – bei weitem nicht bedarfsdeckend.
Die massiven Einschränkungen beim so genannten „One-Stop-Shop“ führen zu einer zusätzlichen Verbürokratisierung und verlängerten Bearbeitungszeiten und sind somit ungeeignet, Notlagen qualifiziert zu beheben. Insgesamt kann man so nicht mehr von einem One-Stop-Shop sprechen.
Wir hoffen, dass es in den wesentlichen in der Folge aufgeführten Punkten zu Veränderungen kommt, um das Ziel der Bekämpfung und Vermeidung von Armut und sozialer Ausschließung in einer verbesserten Form als mit dem derzeitigen Sozialhilfesystem zu erreichen.
1. Abschnitt
Allgemeines
Artikel 1
Ziele
Die angeführten Ziele müssen unbedingt getrennt betrachtet und formuliert werden. Das oberste Ziel einer Bedarfsorientierten Mindestsicherung muss die Absicherung der Existenz und die Armutsverhinderung sein.
Erst eine gesicherte Existenz ermöglicht als wesentliche Vorraussetzung eine (Wieder-) Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Die dauerhafte (Wieder-) Eingliederung in das Erwerbsleben ist unbestritten ein wichtiges Ziel einer modernen Arbeitsmarktpolitik, dieses darf aber nicht vermischt werden mit einer letzten staatlichen Existenzabsicherung, die laut vorliegendem Entwurf an Stelle der Sozialhilfe treten soll. Schaffung von entsprechenden Arbeitsplätzen, Förderung von Wiedereinstiegshilfen sind notwendige Maßnahmen, sind jedoch nicht mit einer Bedarfssicherung zu erreichen.
Die Vermischung der beiden Ziele ist aus diesem Grund unzulässig. Eine Maßnahme zur Existenzsicherung ist als arbeitsmarktpolitisches Instrument ungeeignet.
Artikel 2
Grundsätze
In Abs. 1 widerspricht die Pauschalierung von Geldleistungen einer bedarfsorientierten Absicherung von Lebensunterhalt und Wohnraum. Diese Leistungen müssen sich am tatsächlichen Bedarf orientieren.
Die in Abs. 4 festgehaltene Sicherung des
derzeitigen Leistungsniveaus kann nur dann wirksam sein, wenn auf die
Leistungen, die der Abdeckung von Grundbedürfnissen (Ernährung, Bekleidung,
Wohnen, etc.) dienen, auch ein Rechtsanspruch besteht. Neben der Sicherung des
Leistungsniveaus muss deshalb auch eine Sicherung der Rechtsansprüche festgeschrieben
werden.
Im Absatz (1) Lebensunterhalt werden Aufwand für Nahrung, Bekleidung, Körperpflege, Hausrat, Heizung und Strom subsumiert, im Absatz (2) mit Unterkunftsbedarf Miete, allgemeine Betriebskosten und Abgaben.
Dies bedeutet eine Verschlechterung der finanziellen Absicherung von Menschen in Notlagen. Gesicherter Wohnraum ist neben der Ernährung die existenzielle Grundlage für jeden Menschen. Auch wird das Ziel der (Wieder-) Eingliederung in das Erwerbsleben (à Art. 1) ohne entsprechenden Wohnraum nicht erreicht werden. Mit den vorgesehenen Geldleistungen ist dieser in vielen Fällen – vor allem im Westen Österreichs und in Ballungsräumen – jedoch nicht finanzierbar.
Bekleidung, die Grundausstattung für eine Wohnung samt Hausrat sowie Heiz- und Energiekosten müssen mit Rechtsanspruch in Höhe der tatsächlichen Kosten separat gewährt werden, da diese mit vorgegeben Mindestbeträgen nicht finanzierbar sind. Ist dies nicht der Fall, führt dies sogar zu Verschlechterungen gegenüber derzeit bestehenden Sozialhilfegesetzen. Die weiter unten angeführten Möglichkeiten (in Art. 10 und 11) stellen dafür keine Alternative dar (siehe dort).
Für Menschen mit gewöhnlichem rechtmäßigem Aufenthalt in Österreich ohne Aufenthaltsverfestigung sind laut vorliegendem Entwurf nur Leistungen ohne Rechtsanspruch und / oder in eingeschränktem Umfang vorgesehen. Wenn nicht eine andere finanzielle Absicherung (z. B. über Grundversorgung), besteht sind für diese Gruppe jedenfalls hoheitliche Leistungen mit Rechtsanspruch vorzusehen. Das selbe gilt für Asylberechtigte ab Zuerkennung des Flüchtlingsstatus. Gerade diese Bevölkerungsgruppen sind besonders gefährdet, ihre Existenz nicht durchgängig finanzieren zu können, vor allem da sie am Arbeits- und Wohnungsmarkt unter besonderem Druck stehen.
2. Abschnitt
Verpflichtungen
des Bundes
Artikel 7
One-Stop-Shop
Ein „Kernstück“ der bedarfsorientierten Mindestsicherung war ursprünglich die Einführung des „ONE Stop Shops“ mit dem Ziel einer vereinfachten Abwicklung von Anträgen und der Verminderung der Non-Take-Up-Rate. Im vorliegenden Entwurf sind keine der anfänglich vorgesehenen Vorhaben verwirklicht. Im Gegenteil, die Annahme und Weiterleitung von Anträgen durch das AMS an die zuständigen Stellen des jeweiligen Landes (Abs. 2, 3.) bedeuten zusätzliche bürokratische Schritte und Verzögerungen in der Bearbeitung der Anträge. In Hinblick auf die Beseitigung von Notlagen und den Erhalt von Wohnraum bedeutet dies eine Verschärfung von Notlagen und Existenzbedrohung. Der Gefahr eines Wohnungsverlustes beispielsweise kann nur mit unmittelbar wirksamen Instrumentarien begegnet werden. Die alleinige Prüfung der Vollständigkeit der Unterlagen und Annahme der Anträge durch das AMS wird eine zusätzliche Vorsprache und damit einen weiteren Termin bei der zuständigen Behörde des Landes (auch hier sind wieder mindestens zwei Behörden involviert) nach sich ziehen und stellt daher insgesamt sogar eine Verschlechterung der bisherigen Situation dar.
3. Abschnitt
Artikel 10
Mindeststandards
Im Abs. 3, 1. sind in Wohngemeinschaften lebende Personen als Erwachsene im gemeinsamen Haushalt definiert (erläuternde Bemerkungen S. 12) und pro Person ein Mindeststandard von 75 % vorgesehen. Dies führt zu einer indirekten gegenseitigen Unterhaltspflicht und ist deshalb abzulehnen. Für diese – in der Realität nicht so seltene – Konstellation, dass zwei oder mehr Erwachsene in einer „bloßen“ Wohngemeinschaft zusammenleben, ist der Mindeststandard von 100 % vorzusehen. Um alle notwendigen Ausgaben decken zu können sind zudem auch die Mietkosten in der tatsächlichen Höhe zu berücksichtigen.
Die vorgesehenen Mindeststandards für Minderjährige (Abs. 3, 2.) sind insgesamt zu niedrig bemessen (Verschlechterung zu der derzeitigen Situation). Die Staffelung ab dem viertältesten Kind ist nicht nachvollziehbar, da sie der Tatsache widerspricht, dass wesentliche Ausgaben für jedes einzelne Kind, unabhängig von der Anzahl, immer gleich hoch sind. Zudem ist durch zahlreiche Studien zum Thema Armut und Armutsgefährdung belegt, dass größere Familien weitaus häufiger von Armut betroffen bzw. bedroht sind als Familien mit weniger Kindern.
In Abs. 4 werden die Sonderzahlungen geregelt. Die Beliebigkeit des Auszahlungsmodus lässt Verschlechterungen gegenüber bestehenden Regelungen erwarten und öffnet willkürlichen Vorgangsweisen Tür und Tor. Die Rechtssicherheit in diesem Bereich ist damit nicht gegeben.
Die Regelung des Abs. 6 widerspricht den Grundsätzen dieser Vereinbarung (Art. 1, Abs. 1). In der Praxis wird dies dazu führen, dass Wohnbedarf mit der Bereitstellung von Plätzen in Herbergen und der Bedarf für Ernährung beispielsweise mit der Ausgabe von Lebensmittelgutscheinen beschieden wird. Dies kann nicht Absicht einer modernen Armutsbekämpfungsstrategie sein. Sie wird zu Ungleichbehandlungen, wie sie im derzeitigen Sozialhilfesystem auch jetzt schon regelmäßig vorkommen, führen und als Disziplinierungsinstrument missbraucht werden.
Artikel 11
Unterkunft
Die Begriffe „Unterkunft“ und „Unterkunftsbedarf“ sind,
unter der Bedachtnahme der angestrebten Grundsätze und Ziele – eine
nachhaltige Verbesserung der Lebensverhältnisse zu erreichen – durch
„Wohnraum“ und „Wohnkosten“ zu ersetzen. Der Begriff
„Unterkunft“ wird in der Auslegung der Behörden eine
Unterschreitung von adäquaten Wohnstandards zur Folge haben.
In Abs. 1 wird den Ländern auf Grundlage des Privatrechts die Möglichkeit eingeräumt, zusätzliche Leistungen zu gewähren. Damit sind die tatsächlich notwendigen Wohnkosten nicht gesichert. Wohnungskosten müssen mit Rechtsanspruch versehen und in der tatsächlichen Höhe – unterschiedlich nach örtlichen Vorraussetzungen – gewährt werden. Die derzeitige Vorlage bedeutet eine Verschlechterung und führt programmiert zu Wohnungsverlusten.
Der Umstand, dass Heiz- und Energiekosten vom Lebensunterhalt zu finanzieren sind, bedeutet eine weitere Verschlechterung der finanziellen Situation von Menschen in Notlagen.
Zudem wird für die Beurteilung, ob ein darüber hinausgehender Betrag gewährt wird, die Sonderzahlung mit einberechnet. Dies kommt einer Zweckwidmung der Sonderzahlungen gleich und ist deshalb zu streichen.
Artikel 12
Zusatzleistungen
Die nicht näher bezeichneten Sonderbedarfe sind nur auf Grundlage des Privatrechtes vorgesehen.
Da diese – zum Teil einmaligen – Bedarfe wie Anmietkosten, Grundausstattung von Wohnungen, größere notwendige Reparaturen, Ersatz von lebensnotwendigen Haushaltsgeräten, Betriebskosten und Energiekostennachzahlungen und auch die Übernahme von Mietrückständen zur Delogierungsverhinderung für BezieherInnen von Bedarfsorientierter Mindestsicherung selbst nicht finanzierbar sind, ist die Notlage vorprogrammiert.
Ebenso werden de facto einkommensmindernde Ausgaben wie z. B. Unterhaltszahlungen nicht berücksichtigt.
Die Gewährung auf Grundlage des Privatrechts stellt eine Verschlechterung zu bestehenden Regelungen dar und ist daher mit Rechtsanspruch zu versehen.
Artikel 13
Berücksichtigung von Leistungen Dritter und eigenen Mitteln
Die Regelung des Abs. 1 konterkariert die emanzipatorischen Grundsätze dieser Vereinbarung, da damit die Abhängigkeit vom besser verdienenden Partner erhalten bleibt bzw. verfestigt wird. Die Realität zeigt, belegt durch zahlreiche veröffentlichte Untersuchungen, dass Männer durchwegs höhere Einkommen und damit auch höhere AlVG-Leistungen beziehen. Somit werden in der Regel Frauen davon betroffen sein, weiterhin in finanzieller Abhängigkeit zu bleiben.
Die Regelung des Abs. 2 betreffend der Rechtsverfolgung ist zu streichen, da sie mit ein Grund für die Nicht-Inanspruchnahme in der derzeitigen Sozialhilfe darstellt. Die Formulierung „offenbar aussichtslos oder unzumutbar“ lässt den Behörden zu große Interpretationsspielräume (im Tiroler Grundsicherungsgesetz besteht eine ähnliche Regelung und die Praxis bestätigt unsere Einschätzung).
Die Rechtsverfolgung durch die zuständigen Träger ist ausreichend.
Artikel 14
Einsatz der Arbeitskraft
Zu Abs. 1 und 2 ist folgendes festzuhalten: Die Verbindung von Bereitschaft zum Einsatz der Arbeitskraft mit den Zumutbarkeitskriterien des AlVG ist äußerst problematisch. Gerade für Menschen mit brüchigen Arbeitsbiografien, schlechter oder keiner Ausbildung und sozialer Deprivation sind die Kriterien des AlVG ungeeignet. Der vorliegende Entwurf geht von zwei Möglichkeiten – arbeitsfähig und nicht arbeitsfähig – aus. In der Praxis sehen wir, dass dies nicht der Realität von Menschen in Armut und Notlagen entspricht. Der Arbeitsmarkt mit zunehmend prekäreren Arbeitsverhältnissen wie Personalüberlassung, Teilzeitarbeiten usw. fordert von ArbeitnehmerInnen eine hohe Flexilibität, psychische und physische Stabilität und letztlich auch finanzielle Rücklagen, um Zeiten bis zur Lohnauszahlung und „Stehzeiten“ zwischen Beschäftigungen zu überbrücken. Daraus ergibt sich eine ständige Diskrepanz zwischen der Zumutbarkeit laut Kriterien und der tatsächlichen Zumutbarkeit für den einzelnen Betroffenen.
In unserer täglichen Arbeit erleben wir, dass die Bereitschaft eine Arbeit aufzunehmen und die tatsächlich realistischen Chancen, auf dem Arbeitsmarkt unterzukommen, weit auseinander klaffen und das Misslingen einer Arbeitsaufnahme sehr oft dem Arbeitssuchenden angelastet wird. Eine solche Individualisierung negiert bestehende strukturelle Gegebenheiten am Arbeitsmarkt.
Gleichzeitig werden die Zumutbarkeitsbestimmungen für NotstandshilfebezieherInnen und ArbeitslosengeldbezieherInnen gleichgeschalten und stellen damit eine Verschlechterung gegenüber der derzeitigen Situation (von BezieherInnen von Arbeitslosengeld) dar.
Zu den Sanktionen in Abs. 4: Es geht aus dem vorliegenden Entwurf nicht hervor, welche Leistungen von eventuellen Kürzungen betroffen sind. Derzeit wird eine AlVG-Leistung vorübergehend vollkommen eingestellt (z. b. Sanktionen nach §§ 10,11 AlVG) und in Folge Sozialhilfe in gekürztem Ausmaß gewährt, um die allernotwendigsten Mittel für ein Überleben zur Verfügung zu haben und vor allem – mittels Übernahme der Wohnkosten in tatsächlicher Höhe – den Wohnraum zu erhalten. Im vorliegenden Entwurf scheint es eine Kürzung bis zu 50% der Gesamtleistung zu geben. Diese Regelung wiederspricht der Absicht Armut zu vermeiden und bedeutet, dass Wohnkosten nicht mehr bezahlt werden können. Die daraus resultierende Wohnungslosigkeit kann nicht im Sinne einer modernen Armutspolitik sein.
Leistungskürzungen bzw. der vollkommene Leistungsentfall als Sanktionsmaßnahmen sind im Bereich einer letzten staatlichen Existenzsicherung grundsätzlich abzulehnen, da damit nur Problemlagen verschärft werden und Armut sich manifestiert.
Eine Bedarfsorientierte Mindestsicherung muss in jedem Fall Wohnraum, und ein Existenzminimum an finanziellen Mitteln sichern.
Artikel 16
Zugang zu Leistungen und Verfahren
Der an sich begrüßenswerte Vorschlag in Abs. 2, 2 a bedarf zusätzlich einer Festlegung von Fristen für die weiteren Verfahrenswege, da sonst eine Verbürokratisierung und zeitliche Verzögerungen zu erwarten sind. Die Regelung in Art.7 Abs. 2, 3. ist mit dem Begriff „unverzüglich“ zu wenig konkretisiert. Zudem bestehen in den zuständigen Landesbehörden weitere Verfahrenswege, die untragbare Verzögerungen in der Bearbeitung der Anträge zur Folge haben werden.
Zu Abs. 2 3. a ist festzuhalten, dass eine Mitwirkung der Betroffenen, je nach Lebensumstände, oft nur eingeschränkt möglich ist und daher eine amtswegige Leistung vorgesehen werden muss, wenn die Umstände dies erfordern.
In Abs. 2, 3. c ist die Soforthilfe zwar festgehalten, jedoch fehlt eine Konkretisierung, mit welcher zeitlichen Perspektive und bei welcher Stelle Leistungen bezogen werden können. Dies muss unbedingt festgeschrieben werden, da die Behebung von Notlagen nicht aufschiebbar ist und nur greifen kann, wenn unmittelbar gehandelt wird.
Zu Abs. 2, 4. a: Die schriftliche Form des Bescheiderlasses ist in jedem Fall notwendig, um die Rechtssicherheit und Information der Betroffenen zu gewährleisten. Nur so sind Entscheidungen überprüfbar und eine ordnungsgemäße Abwicklung garantiert.
An keiner Stelle werden im vorliegenden Entwurf die Auszahlungsmodalitäten festgehalten. AlVG-Leistungen werden derzeit bis spätestens 8. des Folgemonats im Nachhinein ausgezahlt. Wohnkosten sind im Normalfall im Vorhinein (zu Monatsbeginn) fällig und die Mittel für Ernährung werden laufend benötigt. Da davon auszugehen ist, dass der Auszahlungsmodus der AlVG-Leistungen nicht verändert werden kann und wird, entstehen damit inakzeptable Finanzierungslücken, die geschlossen werden müssen.
Eine weitere Lücke ergibt sich aus der Tatsache, dass nicht nur arbeitslose arbeitsfähige oder arbeitsunfähige Personen in Notlagen geraten, sondern sich zunehmend Menschen mit geringen Einkommen (aufgrund von Teilzeitarbeit, unqualifizierter und prekärer Arbeit in Verbindung mit hohen Wohnkosten), BezieherInnen von Krankengeld und PensionsbezieherInnen mit Ausgleichszulage, etc. in Notlagen befinden und aus eigener Kraft diese auch nicht bewältigen können. Dieser Teil der Bevölkerung wird dann von privatrechtlichen Leistungen abhängig werden und somit verstärkt von Armut betroffen sein.
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Helmut Kunwald
(f. d. Verein, Obmann)