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Gz ● BKA-010.500/0007-IV/2/2008 Abteilungsmail ● iv@bka.gv.at bearbeiterin ● Andrea WREGAR Pers. E-mail ● andrea.wregar@bka.gv.at Telefon ● 01/53115/2920 Ihr Zeichen ● BMLFUW-UW.1.3.2/0410-V/4/2008 |
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An das Bundesministerium für Land- und Forst- wirtschaft, Umwelt- und Wasserwirtschaft per E-Mail
An die Parlamentsdirektion per E-Mail
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Antwort bitte unter Anführung der GZ an die Abteilungsmail |
Betrifft: Stellungnahme zum Bundesverfassungsgesetz, mit dem das Bundesverfassungsgesetz vom 27. November 1984 über den umfassenden Umweltschutz geändert wird, Bundesverfassungsgesetz, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz geändert wird, und Bundesgesetz, mit dem dem Bund und den Ländern Klimaschutzverpflichtungen zugeordnet werden (Bundesklimaschutzgesetz)
Das Bundeskanzleramt nimmt zum vorliegenden Entwurf eines Bundesverfassungsgesetzes, mit dem das Bundesverfassungsgesetz vom 27. November 1984 über den umfassenden Umweltschutz geändert wird, eines Bundesverfassungsgesetzes, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz geändert wird, und eines Bundesgesetzes, mit dem dem Bund und den Ländern Klimaschutzverpflichtungen zugeordnet werden (Bundesklimaschutzgesetz), wie folgt Stellung.
Das Bundeskanzleramt begrüßt die grundsätzlichen Bemühungen in der Klimapolitik auf Bundes- und Landesebene, die zur Erfüllung der völker- und europarechtlich verbindlichen bzw künftig verbindlichen Treibhausgas-Reduktionsziele und Anteile an erneuerbaren Energieträgern am Gesamtenergieendverbrauch Österreichs beitragen.
Zur Erfüllung dieser ambitionierten Zielsetzungen ist ein koordiniertes Vorgehen von Bund und Ländern unabdingbar. Informationsaustausch und Zusammenarbeit ist notwendig, um das für Österreich beste Vorgehen in der Klima- und Energiepolitik zu entwickeln und zu verwirklichen. Dabei sollen die Potentiale des Bundes und der
einzelnen Länder in den verschiedenen Sektoren entsprechend Berücksichtung finden. Die Chance, die der Klimawandel insb im technischen und wirtschaftlichen Hinblick bietet, muss zum Vorteil der österreichischen Volkswirtschaft bestmöglich genutzt werden.
Zum Vorgehen:
Ggstl Ministerialentwurf wurde vom BMLFUW zur Begutachtung unter Setzung einer dreiwöchigen Stellungnahmefrist übermittelt.
Unter Verweis auf das Rundschreiben des BKA-VD zur GZ: BKA-600.614/0002-V/2/2008 wird darauf hingewiesen, dass die empfohlene Mindestbegutachtungsfrist mit sechs Wochen festgelegt wird. Dabei führt das Rundschreiben aus, dass diese „für den Regelfall gedacht ist und dass es gewiss Fälle geben kann, in denen eine kürzere Frist vertretbar ist, wie es umgekehrt Fälle geben wird, in denen auch die sechswöchige Frist zu kurz ist.“ Vorgelegter Begutachtungsentwurf ist sowohl inhaltlich als auch schon aufgrund der Tatsache, dass es sich (auch) um verfassungsrechtliche Bestimmungen handelt, jedenfalls letzterer Kategorie zuzuordnen. Es scheint daher eine zumindest sechswöchige Frist notwendig.
Es darf weiters darauf aufmerksam gemacht werden, dass Angelegenheiten der staatlichen Verfassung (vgl Anlage zu § 2, Teil 2 A Z 3 Bundesministeriengesetz, BGBl 76/1986 (WV) idF BGBl I 4/2008) sowie Angelegenheiten der allgemeinen Regierungspolitik einschließlich der Koordination der gesamten Verwaltung des Bundes, soweit sie nicht in den Wirkungsbereich eines anderen Bundesministeriums fällt, und insb auch die Vorbereitung der allgemeinen Regierungspolitik (vgl Anlage zu § 2, Teil 2 A Z 1 leg cit) in die Zuständigkeit des Bundeskanzleramtes fallen. Soweit solche Agenden von do Begutachtungsentwurf berührt werden, ist nicht das BMLFUW, sondern das Bundeskanzleramt zur Federführung berufen.
Auf ggstl Gesetzesentwurf wurde der Konsultationsmechanismus nicht angewendet. Nach der Vereinbarung über den Konsultationsmechanismus, BGBl I 35/1999, und dem dazu ergangenen Rundschreiben des BKA-VD zur GZ 603.7676/1-V/1/99, sind Gesetzesvorschläge der Bundesministerien dem Konsultationsmechanismus zu
unterziehen. Ausgenommen sind ua rechtsetzende Maßnahmen, die eine Gebietskörperschaft aufgrund zwingender Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zu setzen verpflichtet ist.
Da der vorliegende Entwurf jedenfalls über die bloße Umsetzung von Gemeinschaftsrecht hinausgeht, kommt diese Ausnahme nicht zum Tragen. Zum Zweck der Prüfung der finanziellen Auswirkungen von geplanten rechtsetzenden Maßnahmen durch die jeweils gegenbeteiligten Gebietskörperschaften, ist der Entwurf dem Konsulationsmechanismus zu unterziehen. Drei Wochen Begutachtungsfrist sind insbesondere auch vor dem Hintergrund der für den Konsultationsmechanismus einschlägigen Mindestfrist von vier Wochen als zu kurz zu bewerten.
Zum Formalen:
Der Entwurf scheint vor dem Hintergrund der Legistischen Richtlinien noch stark überarbeitungsbedürftig. Legistisch notwendigen Verbesserungsbedarf gibt es insbesondere beim Titel, der Zitierweise von Gemeinschaftsrecht, bei den (fehlenden) Inkrafttretensbestimmungen und der (ebenfalls fehlenden) Promulgationsklausel. Auch entspricht der Gesetzestext sprachlich nicht der in den Legistischen Richtlinien niedergelegten Übung, insbesondere nicht in § 1, der weder dem Kriterium der Normativität noch dem einer insbesondere bei Umsetzung von Sekundärrecht gängigen Zielbestimmung genügt. Auch § 3 ist aufgrund der sprachlichen Formulierung und der mangelnden Determinierung mangelhaft.
Zu all diesen Punkten darf auf die sachverständigen Anmerkungen der Stellungnahme des BKA-VD verwiesen werden.
Zum Inhaltlichen:
Ein koordiniertes Vorgehen ist für eine nachhaltige integrierte Klima- und Energiepolitik notwendige Voraussetzung und unabdingbar. Wie auch schon beim Klimaschutzgipfel im Mai 2008 angedacht, sollte ein Klimaschutzgesetz gerade auch diesen Aspekt berücksichtigen und hier einen zusätzlichen Nutzen bringen. Um Doppelgleisigkeiten zu vermeiden und Synergien zu nutzen, könnte hier an Bestehendem angesetzt und dieses bei dieser Gelegenheit, wo zweckmäßig, an aktuelle Gegebenheiten angepasst werden. Zu denken wäre hier insb an den Kyoto-Koordinierungsausschuss (Interministerielles
Komitee Klima IKM – und das Kyoto-Forum (Länder, Städte, Gemeinden), das bei dieser Gelegenheit gleich an aktuelle Erfordernisse angepasst auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden könnte.
Die eigenmächtige Aufteilung der Reduktionsverpflichtungen ohne vorangehende Abstimmung (im Verhältnis zwischen den Bundesministerien sowie zwischen dem Bund und Ländern) im Vorfeld und Koordinierung in der Umsetzung scheint für ein konsensuales Ergebnis nicht zielführend und wird daher aus Sicht des Bundeskanzleramtes abgelehnt.
In diesem Zusammenhang ist auch die koordinierende Funktion des BKA herauszustreichen. In seiner der Zuständigkeit zur Koordinierung im Bereich der allgemeinen Regierungspolitik entsprechenden Funktion ist das BKA hier berufen, als einziges Ressort ohne Eigeninteresse auf einen objektiven Ausgleich zwischen den Interessen der Fachressorts und den Ländern hinzuwirken. Klimaschutz betrifft eine Vielzahl an Lebenssachverhalten und damit Regelungsmaterien. Klimaschutz – wie er in ggstl Entwurf verstanden wird – kann so nicht exklusiv unter „Allgemeine Angelegenheiten des Umweltschutzes (…) Koordination auf allen Gebieten des Umweltschutzes, wie sie in Anlage zu § 2 Punkt H Z 16 BMG dem BMLFUW zugewiesen ist, subsumiert werden. Eine Konzentration der Koordination und der ausschließlichen Initiative (insb Vorlagerecht bei Verordnungen) beim BMLFUW kann aus Sicht des BKA daher nicht akzeptiert werden.
Überhaupt scheint ggstl Entwurf bei aller Konzentration auf die Aufteilung der Verpflichtungen das wesentlichste Element einer erfolgreichen Klima- und Energiepolitik außer Acht zu lassen: die Koordination einer integrierten Klima- und Energiepolitik für Österreich. Ein wesentlicher Punkt, der von allen betroffenen Akteuren (aus dem öffentlichen wie auch aus dem privaten Bereich) insbesondere auch beim Klimaschutzgipfel 2008 moniert wurde, ist die dzt. mangelhafte Koordinierung der Klima- und Energiepolitik. Ein Klimaschutzgesetz muss es sich demnach zu einer zentralen Aufgabe machen, hier einen Zusatznutzen durch die Schaffung eines geeigneten Rahmens für die Koordinierung der österreichischen Klima- und Energiepolitik zwischen den Gebietskörperschaften bzw den Fachressorts und anderen Akteuren zur Verfügung zu stellen.
Dabei sollte Bestehendes auf seine Zweckmäßigkeit untersucht werden, eventuell bei dieser Gelegenheit an aktuelle Erfordernisse angepasst und Synergien nutzbar gemacht werden, um Doppelgleisigkeiten zu vermeiden.
In der Klimastrategie wird der Kyoto-Prozess beschrieben. Dabei werden Gremien auf Bundes- und Landesebene eingerichtet. Diese Strukturen sind prima vista nicht gesetzlich normiert, könnten aus Anlass des ggstl Entwurfs auf eine solide gesetzliche Grundlage gestellt werden und aktualisiert werden (insb auch Name „Kyoto“!). So könnten bestehende Strukturen und Synergien genutzt werden.
Es wäre noch festzulegen, ob solche Koordinationseinrichtungen im Rahmen dieser Strukturen nur beraten sollen oder ähnlich zB der LURK auch politische Beschlüsse fassen sollen. Außer diesen Gremien sollten auch verschiedene andere Diskussionsgruppen und -plattformen einbezogen und nutzbar gemacht werden. Hier ist in einen Diskussionsprozess mit den Fachressorts, den Ländern und beteiligten Nichtregierungseinrichtungen einzutreten, um eine wirklich durchdachte, nachhaltige Lösung zu finden. Je nachdem wäre vorgeschlagene Formulierung noch anzupassen.
Das BKA unterbreitet dazu folgenden Formulierungsvorschlag als Diskussionsgrundlage:
„Koordination der österreichischen Klima- und Energiepolitik
§ X. (1) Zur Erfüllung der gemeinschaftsrechtlich verbindlichen Ziele sowie zur effektiven Umsetzung der durch dieses Gesetz festgelegten Verpflichtungen koordinieren Bund und Länder ihre Klima- und Energiepolitik.
(2) Bund und Länder finden sich zum Zwecke der Diskussion und Abstimmung der österreichischen Klima- und Energiepolitik im KlimaEnergieKoordinationskomitee („KEK“) zusammen. Das KEK berät über die Situation der österreichischen Klima- und Energiepolitik, insbesondere deren Strategie und Fortschritte im Hinblick auf den Pfad zur Erreichung der gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Zielwerte im Jahr 2020.
(3) Die Beratungen des KEK werden thematisch durch das Interministerielle Komitee Klima („IMK“) sowie durch das Klima-Forum vorbereitet. IMK-Klima (§ Y Abs 2) und Klima-Forum (§ Y Abs 2) bilden thematische Arbeitsgruppen, wie insbesondere Raumwärme, Elektrizitäts- und Wärmeerzeugung, Abfallwirtschaft, Verkehr, Industrie, Land- und Forstwirtschaft, Fluorierte Treibhausgase, finanzielle Koordinierung und Ökonomische Instrumente.
(4) Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft erstellt alle fünf Jahre, erstmalig für 2009 unter Bedachtnahme auf die im Rahmen eines mit Verordnung näher auszugestaltenden Konsultationsverfahrens mit den betroffenen Akteuren (ua Länder, dem Gemeinde- und Städtebund, den Sozialpartnern, der Vereinigung der österreichischen Industrie und dem VEÖ) eingelangten Stellungnahmen, einen Entwurf für eine Anpassung der österreichischen Klimastrategie und legt ihn der Bundesregierung zur Beschlussfassung vor.
Koordinationseinrichtungen
§ Y. (1) Dem Klima- und Energiekoordinationskomitee („KEK“) gehören fünf Vertreter des Bundes [BKA, BMLFUW, BMF, BMWA, BMVIT, etc] sowie je ein Vertreter pro Land [LReg] an. Das Klima- und Energiekoordinationskomitee kann entscheiden, Vertreter des Städtebundes, des Gemeindebundes, der Sozialpartner und der Vereinigung der Industrie zur Teilnahme einzuladen. Das KEK tritt zumindest einmal im Quartal zusammen.
(2) Dem IMK-Klima gehören die Bundesminister sowie der Bundeskanzler an. Dem Klima-Forum gehören die Länder, Städte und Gemeinden an. Die Sozialpartner, andere Interessensvertretungen, Wissenschaftler, das Umweltbundesamt, die Österreichische Energieagentur, NGOs, oder andere Einrichtungen können zur Teilnahme in beratender Funktion eingeladen werden.
(3) Für die Teilnahme an den Besprechungen gebührt kein Aufwandersatz.
(4) Die KEK-Stelle betreut das KEK administrativ. Sie ist beim Bundeskanzleramt eingerichtet. Die KEK-Stelle übernimmt außerdem die Verteilung der von Bund und Ländern gem § x übermittelten Berichte und bereitet diese gegebenenfalls auf. Die KEK-Stelle informiert das KEK-Schlichtungsgremium gegebenenfalls über Verstöße einer Gebietskörperschaft gegen die sanktionierte Informationspflicht gemäß § x. Bei Verfehlung der gemäß § x beziehungsweise § y festgelegten Verpflichtungen des Bundes oder eines Landes informiert die KEK-Stelle das KEK-Schlichtungsgremium und übermittelt die erforderlichen Unterlagen. Die KEK-Stelle nimmt auch Vereinbarungen zwischen Gebietskörperschaften über die Übertragung von Überschüssen oder Vereinbarungen eines Landes mit dem BMLFUW wegen der Anrechnung von Gutschriften aus Projektmaßnahmen entgegen, bestätigt und hinterlegt diese.
(3) Das KlimaEnergie-Schlichtungsgremium („KEK-Schlichtungsgremium“) besteht aus [einem vom Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft und einem vom BKA sowie aus zwei von den Ländern nominierten Mitgliedern.] Für die Länder wird je ein Mitglied durch den jeweiligen Vorsitzenden der Landeshauptmännerkonferenz und von dem im Vorsitz nachfolgenden Landeshauptmann nominiert. Bei Verhinderung gemäß vorletztem Satz tritt der jeweilige Nachfolger als Nominierungsberechtigter ein. Sozialpartner, Vereinigung der österreichischen Industrie, der österreichische Städte- sowie der österreichische Gemeindebund können bis zu zwei Beobachter entsenden.“
Im Besonderen:
Zu Art 1:
Die Aufnahme von „Klimaschutz“ in die Staatszielbestimmung des BVG Umweltschutz 1984 und die damit verbundene Klarstellung, dass es sich um einen Teilbereich des Umweltschutzes handelt, wird aus Sicht des BKA begrüßt. Dabei wird aber nachdrücklich darauf hingewiesen, dass unter „Klimaschutz“ nicht wie in den Erläuterungen zu Artikel 1 angeführt, per se „neben der Reduktion von Treibhausgasemissionen auch die Anpassung an den bereits erfolgenden Klimawandel“ zu verstehen ist. Anpassungsmaßnahmen sind nicht minder wichtig, eine derartige Festlegung der Begriffsbedeutung kann aber aus systematischen Gründen und auch vor dem Hintergrund der internationalen Entwicklungen und den Verhandlungen auf EU-Ebene keinesfalls sozusagen „unter Allfälliges“ in den Erläuterungen vorgenommen werden. Hier sind auch die Wechselwirkungen mit der vorgeschlagenen Kompetenzbestimmung in Art 2 mit zu bedenken. Die Ausführungen der Erläuterungen zu Art 1 werden in diesem Punkt vom BKA abgelehnt.
Zu Art 2:
Die hier vorgesehene „subjektive Bedarfskompetenz“ lehnt sich inhaltlich an den derzeitigen Stand der Verhandlungen auf EU-Ebene zum Klima- und Energiepaket an. Dabei wird in Z 1 erster Teil „Höchstmengen von Treibhausgasemissionen“ auf den Vorschlag für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020, COM/2008/0017final, und im zweiten Teil „Mindestanteile erneuerbarer Energieträger“ auf den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, COM/2008/0019final, Bezug genommen. In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass – während die in Z 1 des Ministerialentwurfs vorgesehene Formulierung auf den Anteil erneuerbarer Energie an der „Energieerzeugung“ – der Richtlinienvorschlag auf den „Endenergieverbrauch“ abstellt. Inwiefern diese Abweichung sinnvoll und zweckmäßig ist, wäre noch darzulegen.
Bei der hier vorgeschlagenen Bedarfskompetenz handelt es sich – arg „ soweit ein Bedürfnis (…) als vorhanden erachtet wird“ – zudem um eine sog „subjektive Bedarfskompetenz“; mithin ist es ausschließlich Sache des Bundesgesetzgebers, ob er das Vorhandensein eines solchen Bedarfs für gegeben „erachtet“ oder nicht (vgl VfSlg 2365/1952, 4124/1961), diese Beurteilung ist in Folge auch nicht durch den VfGH nachprüfbar. Verfassungsbestimmungen sind jedenfalls federführend vom BKA-VD zu betreuen und sachverständig auszuarbeiten. Ein koordiniertes Vorgehen insb mit den Ländern ist insbesondere bei solch einschneidenden Gesetzesvorhaben unbedingt notwendig.
Die konkrete Textierung dieser Verfassungsbestimmung scheint auch vor dem Hintergrund der einschlägigen Erläuterungen mit Blick auf sonstige Bedarfskompetenzen in der Bundesverfassung und der dazu ergangenen Rechtssprechung inhaltlich und legistisch formal bedenklich sowie nicht ausreichend bestimmt.
Hier wird nachdrücklich auf die einschlägigen Ausführungen in der Stellungnahme des BKA-VD verwiesen.
Zu Art 3:
Allgemeines zu Art 3:
Ganz allgemein darf bemerkt werden, dass eine eingehende Überarbeitung des Gesetzestextes vor dem Hintergrund der legistischen Richtlinien notwendig scheint. Unklare Textierung sollte zugunsten rechtlich eindeutiger Formulierungen vermieden werden, zB „Umlegung“ in § 1 Abs 2, uva.
Der eine oder andere dem vorliegenden Entwurf zugrunde liegende Ansatz kann aus Sicht des BKA als sinnvoll beurteilt werden. Allerdings weist der Entwurf starke inhaltliche Mängel auf, viele Regelungsbereiche werden nur schemenhaft angerissen, in Folge aber keiner abschließenden Regelung zugeführt. Viele der verwendeten Begriffe scheinen unzureichend determiniert (zB „berichtbar“ in § 2 Abs 1). Der Entwurf bleibt in wesentlichen Punkten lückenhaft. Vorliegender Entwurf ist aus Sicht des BKA inhaltlich keinesfalls ausreichend weit gediehen, um einen umsetzbaren Weg in diesem schwierigen und wichtigen Politikbereich vorzuzeichnen.
Der österreichischen Klimapolitik stehen eine Reihe sachverständiger Grundlagen zur Verfügung. Dieses Fachwissen und Potential sollte in ein Klimaschutzgesetz jedenfalls einfließen. Hier ist insbesondere an die Arbeiten des BMLFUW, des BMWA, des Umweltbundesamtes, der Energieagentur sowie verschiedener anderer Regierungs- und Nichtregierungs-Institutionen zu denken (zB Klimaschutzbericht 2008 des UBA, Energiebericht des BMWA, gemeinschaftsrechtlich verpflichtend zu erstellende Treibhausgasemissionsinventur, etc). Das in Österreich derart vorhandene Datenmaterial und Wissen sollte in einem Vorschlag eines Klimaschutzgesetzes auf die ein oder andere Weise genutzt werden. Um den Entwurf auf eine solide inhaltliche Basis zu stellen, ist dieser auch in dieser Hinsicht in wesentlichen Punkten zu überarbeiten.
Wie am Klimaschutzgipfel in Aussicht genommen, ist die Angepasste Klimastrategie in – bislang vom BMLFUW nicht in ausreichendem Ausmaß verwirklichter – Zusammenarbeit mit den Ländern zu überarbeiten. In Folge wäre unter der Koordinierung durch das hierfür nach dem BMG zuständige BKA (Sektion Koordination) eine integrierte und nachhaltige Strategie mit den betroffenen Ressorts und den Ländern als „Klima-Energiemasterplan 2020“ der Aufteilung der Verantwortlichkeiten einem überarbeitenden Entwurf eines Klimaschutzgesetzes zugrunde zu legen.
Zu § 1:
Die Aufnahme einer Zielbestimmung wird aus Sicht des BKA für sinnvoll erachtet, da es damit ua der europarechtliche Hintergrund kurz erläutert werden kann. Zielbestimmungen sollten in diesem Fall allerdings einen gewissen Informationsgehalt aufweisen und im Hinblick auf die Auslegung des sonstigen Gesetzesinhalts dienlich sein.
Das BKA stellt daher folgende Formulierung einer Zielbestimmung zur Diskussion:
„Ziel und Gegenstand
§ X. (1) Die Europäische Union hat sich vor dem Hintergrund der internationalen Bestrebungen bei der Bekämpfung des Klimawandels im Rahmen des Klima- und Energiepakets [Zitat der endg Rechtsakte] ambitionierte Verpflichtungen zur Reduktion der Treibhausgasemissionen sowie zur Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energieträger am Gesamtendenergieverbrauch auferlegt.
(2) Die Republik Österreich treffen dabei gesamtstaatlich gemäß [Zitat EU Rechtsakte des dann beschlossenen Energie und Klimapakets] folgende Verpflichtungen:
1. Die Treibhausgasemissionen aus nicht unter die Emissionshandels-Richtlinie [Zitat] fallenden Quellen sind bezogen auf das Jahr 2005 um [16] Prozent auf [49842602] Tonnen CO2-Äquivalente im Jahr 2020 zu reduzieren.
2. Der Anteil der erneuerbaren Energieträger am Gesamtendenergieverbrauch [an der gesamten Energieerzeugung] ist von 23,3 Prozent im Jahr 2005 auf [34] Prozent im Jahr 2020 zu steigern.
(3) Ziel dieses Gesetzes ist es, durch die Übersetzung dieser gesamtösterreichischen Verpflichtungen auf Bund und Länder sowie durch Einrichtung eines Sanktionsmechanismus auf die Erfüllung der gemeinschaftsrechtlich verbindlichen Vorgaben hinzuwirken.
(4) Bei der Aufteilung der Beiträge zur Erfüllung auf Bund und Länder kommen
1. hinsichtlich der Ist-Situation und Potentialanalyse insbesondere der angepassten österreichischen Klimastrategie, vom Ministerrat beschlossen am 21. März 2007, dem Evaluierungsbericht zur österreichischen Klimastrategie (UBA), dem Klimaschutzbericht 2008 (UBA) sowie dem Energiebericht (BMWA), [Auswahl einiger dieser Instrumente, demonstrative Aufzählung]
2. hinsichtlich der Zuordnung der Verantwortlichkeiten die verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung sowie der Aufgabenverteilung nach dem Bundesministeriengesetz, BGBL xxx, sowie
3. hinsichtlich der örtlichen Zuordnung den Landesgrenzen
maßgebliche Bedeutung zu.
(5) Der Y. Abschnitt [Anhang Z] legt die Beiträge des Bundes und der Länder zur Reduktion der österreichischen Treibhausgasemissionen sowie zur Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energieträger zum Gesamtenergieendverbrauch fest. Anhang Z trifft die näheren Festlegungen hinsichtlich der Aufteilung der Reduktionsverpflichtungen nach Sektoren und ordnet diese unter Angabe einer näheren Beschreibung und eines Zeitplans dem jeweils zuständigem Bundesminister oder dem jeweils zuständigen Land zu.“
Zu § 3:
§ 3 weist sowohl in seinem systematisch-logischen Aufbau als auch in seiner textlichen Gestaltung sowie seinem Determinierungsgrad starke Mängel auf, die jedenfalls noch zu beheben sind. Hier wird ebenfalls auf die Ausführungen der Stellungnahme des BKA-VD verwiesen.
Es ist insb unklar, was zu geschehen hat, wenn keine Einigung gemäß § 3 zustande kommen kann, zudem die Aufteilung der Treibhausgasemissionshöchstmengen in der auf Vorschlag des BMLFUW zu erlassenden Verordnung der Bundesregierung „auf Grundlage des Ergebnisses“ dieser Verhandlungen“ zu erlassen ist.
Der Sanktionsmechanismus des § 3 des vorliegenden Entwurfs scheint sich rudimentär am Institut des österreichischen Stabilitätspaktes zu orientieren [vgl dazu Vereinbarung zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden über einen Konsultationsmechanismus und einen künftigen Stabilitätspakt der Gebietskörperschaften, BGBl I 35/1999, Vereinbarung zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden betreffend die Koordination der Haushaltsführung von Bund, Ländern und Gemeinden (Österreichischer Stabilitätspakt), BGBl I 101/1999, Vereinbarung zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden über eine Weiterführung der stabilitätsorientierten Budgetpolitik (Österreichischer Stabilitätspakt 2005), BGBl I 19/2006].
Die Formulierung des § 3 ist aber in wesentlichen Punkten unbestimmter. Damit ein solcher Sanktionsmechanismus funktionieren kann, wären hier auch im Hinblick auf die Rechtssicherheit detaillierte Bestimmungen erforderlich.
Eine nähere Festlegung eines Sanktionsmechanismus entlang des Vorbildes des Konsultationsmechanismus könnte – wobei der folgende Formulierungsvorschlag jedenfalls mit maßgeblichen Akteuren, wie insb auch dem BMF abzustimmen ist – folgendermaßen lauten:
„X. Abschnitt
Information, Kontrolle und Sanktionsmechanismus
Informationssystem
§ A. (1) Zur Unterstützung des Vollzuges dieses Bundesgesetzes wird ein sanktioniertes Informationssystem eingerichtet. Darüber hinaus wird das KlimaEnergieKoordinationskomitee gemäß § x zur wechselseitigen Information über Angelegenheiten der Klima- und Energiepolitik genutzt. Die Koordinierungsstelle unterstützt den Austausch von Informationen.
(2) Das sanktionierte Informationssystem umfasst die Verpflichtung zur jährlichen Berichterstattung über die gegenwärtige Situation, die Entwicklung und Prognose der THG-Emissionen sowie des Anteils erneuerbarer Energieträger am Gesamtendenergieverbrauch. Darüber hinaus ist über die geplanten, eingeleiteten und umgesetzten Maßnahmen zu berichten. Bund und Länder übermitteln ihre Berichte bis spätestens drei Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes und danach in jährlichem Abstand an die Koordinationsstelle, die für eine unverzügliche Verteilung an die im KEK Vertretenen sorgt. Erforderliche Informationen sind vorerst durch Schätzung zu ermitteln. Diese Daten sind dem allfälligen weiteren Verfahren zugrunde zu legen. Treffen Informationen verspätet ein, sind die Schätzungen – soweit dies möglich ist – durch die verspäteten Informationen zu ersetzen. Nähere Bestimmungen für diese Berichterstattung, insbesondere Vorgaben an den Inhalt der Berichte, werden mit Verordnung geregelt.
(3) Die KEK-Stelle hat Verletzungen des Informationssystems dem KEK-Schlichtungsgremium zur Kenntnis zu bringen.
(4) Bei schuldhafter Verletzung der Informationsverpflichtungen durch den Bund oder die Länder ist ein Beitrag der betreffenden Gebietskörperschaft in Höhe von [x Cent], vervielfacht mit [der Einwohnerzahl der Gebietskörperschaft, höchstens jedoch Y €] zu leisten. Ob eine schuldhafte Verletzung vorliegt, entscheidet das Schlichtungsgremium. Die Hereinbringung dieser Beträge erfolgt beim nächsten Vorschuss gemäß § 12 FAG 2005. Beim Bund ist sinngemäß vorzugehen.
(5) Beiträge wegen Verletzung der Informationspflicht sind zweckgebunden zur teilweisen Deckung der durch dieses Bundesgesetz verursachten Mehrkosten zu verwenden.
Ermittlung der Treibhausgasemissionen und des Anteils der erneuerbaren Energieträger am Gesamtendenergieverbrauch
§ B. (1) Die Ermittlung der Situation der Treibhausgasemissionen und des Anteils der erneuerbaren Energieträger am Gesamtendenergieverbrauch und eine Berichterstattung darüber an das KlimaEnergieKoordinationskomitee erfolgt durch die Koordinationsstelle bis jeweils Ende [August] eines Jahres. Die Koordinationsstelle erstellt weiters eine Auswertung der Berichte über die mittelfristige Orientierung der Klima- und Energiepolitik des Bundes und der Länder, insbesondere mit Blick auf die Zielerreichung der in § x bzw § y für [2010, 2015 und 2020] vorgegeben Zielwerte. Die Berichte sind dem Nationalrat zu übermitteln [und in Folge auf der Homepage des BMLFUW zu veröffentlichen]
Sanktionsmechanismus
§ C. (1) Zur Absicherung der Verpflichtungen dieses Bundesgesetzes wird ein Sanktionsmechanismus eingerichtet.
(2) Wird im Rahmen der Ermittlung der Situation der Treibhausgasemissionen und des Anteils der erneuerbaren Energieträger am Gesamtendenergieverbrauch durch die Koordinationsstelle festgestellt, dass die in § x und § y festgelegten Zielwerte bzw Beiträge für [2010, 2015 und 2020] nicht erbracht wurden und erfolgt kein Ausgleich durch die Verwendung von Gutschriften aus Projektmaßnahmen oder durch die Übertragung eines Überschusses nach § x, ist das KEK-Schlichtungsgremium zu befassen.
(3) Werden vom Bund oder von einem Land die in § x bzw in § y festgelegten Beiträge an der Reduktion der Treibhausgasemissionen bzw an der Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energieträger am Gesamtenergieendverbrauch nicht erbracht, ersucht das KEK-Schlichtungsgremium den Präsidenten des Rechnungshofes um ein Gutachten, ob und in welcher Höhe nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes vom Bund oder von einem Land der festgelegte Beitrag verfehlt wurde.
(4) Das KEK-Schlichtungsgremium entscheidet einstimmig, ob und in welcher Höhe ein Sanktionsbeitrag nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes vom Bund oder von einem Land zu leisten ist.
(5) Das KEK-Schlichtungsgremium entscheidet so zeitgerecht, dass eine allfällige Sanktion bis Ende Februar des Zweitfolgejahres geleistet werden kann. Das KEK-Schlichtungsgremium kann einen früheren Zeitpunkt der Leistung beschließen.
Sanktionsbeitrag
§ D. (1) Bund und Länder haben den aus der Verhängung allfälliger finanzieller Sanktionen gemäß Y [gemeinschaftsrechtlicher Ebene bzw internationale Ebene, noch zu spezifizieren] resultierenden Aufwand unter Bedachtnahme auf die Erfüllung ihrer gemäß § x beziehungsweise § y festgelegten Verpflichtungen anteilig zu tragen.
(2) Grundsätzlich hat jede Gebietskörperschaft die Nichterreichung der in § x festgelegten Reduktion der Treibhausgasemissionen beziehungsweise der in § y festgelegten Steigerung des Anteils erneuerbarer Energieträger am Gesamtendenergieverbrauch zu verantworten, [bei der sie eingetreten ist]. Die Aufteilung der Sanktionslasten
1. im Falle der Nichterreichung des für Treibhausgasemissionen vorgegebenen Reduktionszieles auf den Bund einerseits sowie die Länder andererseits erfolgt entsprechend den Beträgen, um welche die tatsächlichen Treibhausgasemissionen die auf Bund beziehungsweise die Länder gemäß § x festgelegte Beiträge überschreiten (§ x) beziehungsweise
2. im Falle der Nichterreichung des für die Steigerung des Anteils erneuerbarer Energieträger am Gesamtendenergieverbrauchs auf die Länder erfolgt entsprechend den Beträgen, um welche der tatsächliche Anteil in einem Land den gemäß § y festgelegten Anteil unterschreitet.
(3) Bund und Länder haben den aus der Verhängung allfälliger finanzieller Sanktionen [gemäß EU-Ebene oder internationaler Ebene] resultierenden Aufwand im Verhältnis ihrer gesetzeswidrigen Abweichungen vom gesamtstaatlichen Treibhausgasemissionsreduktionspfad bzw Pfad zur Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energieträger am Gesamtenergieendverbrauches in den der Sanktion zugrundeliegenden Jahren zu tragen. Derartige Zahlungen ersetzen den Sanktionsbeitrag gemäß § x für das Jahr, auf das sich die Sanktionen gemäß [Gemeinschaftsrecht/internationales Recht] Sanktion beziehen, zur Gänze.
(4) Diese Beträge werden bei den zeitlich folgenden Vorschüssen gemäß § 12 FAG 2005 hereingebracht. Beim Bund ist sinngemäß vorzugehen.
Sanktionsverfahren (Schlichtungsgremium)
§ E. (1) Ein Sanktionsbeitrag ist entsprechend der Entscheidung des KEK-Schlichtungsgremiums, spätestens ab Februar des Zweitfolgejahres, durch das Bundesministerium für Finanzen bei der Leistung der Vorschüsse auf die Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben gemäß § 12 FAG 2005 in sechs Monatsraten in Abzug zu bringen und auf einem Sonderverrechnungskonto im Namen und auf Rechnung der betroffenen Länder nutzbringend anzulegen. Beim Bund ist sinngemäß vorzugehen.
(2) Wird im Folgejahr einer mangelnden Erfüllung der Verpflichtungen gem § x bzw § y der für das Folgejahr vereinbarte Reduktions- bzw Steigerungsbeitrag erbracht, ist das Sonderkonto aufzulösen und der Sanktionsbeitrag samt Zinsen der betreffenden Gebietskörperschaft zu überweisen.
(3) Wird im Folgejahr einer mangelnden Erfüllung der Verpflichtungen gem § x bzw § y der für das Folgejahr vereinbarte Stabilitätsbeitrag nicht erbracht, verfällt ein Sanktionsbeitrag samt Zinsen zu Gunsten derjenigen Stabilitätsverpflichteten, die die vorgeschriebenen Stabilitätsbeiträge aufweisen.
(4) Die Aufteilung eines Sanktionsbeitrages erfolgt zu je einem Drittel auf Bund und zu zwei Drittel auf die Länder. Wer einen Sanktionsbeitrag zu leisten hat, wird nicht in die Verteilung einbezogen. Die Unterverteilung auf die Länder erfolgt nach dem Verhältnis der in dem Aufteilungsschlüssel festgelegten Anteile an der Reduktionsverpflichtung bzw des Steigerungsanteiles.
(5) Die Verpflichtung zur neuerlichen Hinterlegung eines Sanktionsbeitrages wegen mangelnder Erfüllung der Verpflichtungen wird durch den Verfall und die Verteilung nicht beeinflusst.“
Die Zuordnung der Verantwortlichkeiten der Gebietskörperschaftsebenen für die einzelnen Sektoren ist mangels Relation zu bestehenden Regelungskompetenzen und damit verbundenen, tatsächlichen Steuerungsmöglichkeiten nicht nachvollziehbar. Die Vorgehensweise, eine Verhandlungspflicht hinsichtlich der Lastenverteilung vorzusehen und bereits zuvor die Aufteilung festzulegen, muss im Hinblick auf ein für sämtliche Beteiligte zu erzielendes konsensuales Verhandlungsergebnis als nicht förderlich beurteilt werden.
Außer den inhaltlich-fachlichen Anmerkungen zur Aufteilung der Treibhausgasemissionshöchstmengen bleibt noch darauf hinzuweisen, dass die Kriterien wie Volkszahl (§ 3 Abs 3) und 50:50 subsidiärer Aufteilungsschlüssel bei geteilter Verantwortung Bund-Länder (§ 3 Abs 4) selbstverständlich der Prüfung am verfassungsrechtlichen Sachlichkeitsgebot standzuhalten haben. Vgl dazu die Ausführungen in der Stellungnahme des BKA-VD.
Auf europäischer Ebene ist bei den Vorschlägen zum Klima- und Energiepaket wesentlich, dass etwaige Zwischenziele auf dem Pfad bis 2020 nur indikativ vorgegeben werden.
Im Zusammenhang mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf können unverbindliche Zwischenziele als Orientierungshilfe auf dem Weg zur Zielerreichung durchaus nützlich sein. In diesem Sinne wird für § 3 und die Anlage angeregt, neben der vorgesehenen Festlegung der Höchstmengen von Treibhausgasen 2008 bis 2012 näher auf den Reduktionspfad einzugehen und so insbesondere zeitlich abgestuft Zwischenschritte sowie auch innerhalb der in der Anlage angeführten Sektoren nähere Abstufungen zu treffen sowie konkrete Maßnahmen zumindest demonstrativ anzuführen und vorzusehen.
Nähere Bestimmungen sind insbesondere auch hinsichtlich § 3 Abs 2 des vorliegenden Entwurfs zur Funktionsweise eines „Zukaufs von Emissionsreduktionseinheiten“ erforderlich. Die Formulierung ist nicht eindeutig, lässt aber den Schluss zu, dass hier ua auch an JI/CDM Projekte gedacht wird. Davon abgesehen, dass solche unklaren Andeutungen in einem Gesetzestext jedenfalls zu vermeiden sind, wurden diese Programme bislang vom BMLFUW sowie ausführend von der KPC im Rahmen des österreichischen JI/CDM Programms auf Grundlage des Umweltfördergesetzes durchgeführt. Vorliegender Entwurf lässt hier jegliche nähere Festlegung, wie dies durch die Bundesländer geschehen soll, vermissen und wäre einschlägig zu ergänzen.
Die Regelung des Ankaufs von Emissionsreduktionseinheiten sollte noch bzgl eines weiteren inhaltlichen Punkt grundlegend überdacht werden: Die Nutzung der flexiblen Instrumente, wie JI/CDM, wird durch europarechtliche und internationale Regelungen (künftig) verschiedentlich begrenzt. Nimmt § 3 Abs 2 sohin den Ankauf von Emissionsreduktionseinheiten durch die zur Reduktion zuständigen Bundesressorts und Länder als eine der Möglichkeit auf, wie Bund und Länder ihre Emissionshöchstmengen einhalten sollen, ist hier jedenfalls eine durch Sekundärrecht oder durch internationale Vereinbarungen zwingend eingezogenen Obergrenze der Nutzung der flexiblen Instrumente in die Betrachtung und Ausformung der einschlägigen gesetzliche Festlegung einzubeziehen.
In dieser Hinsicht ist der Entwurf inhaltlich mangelhaft und bleibt grundlegend zu überarbeiten.
In diesem Zusammenhang unterbreitet das BKA einen – mit den fachlich zuständigen Ressorts eingehend durchzudenkenden – Formulierungsvorschlag zur Diskussion:
„Verwendung von Gutschriften aus Projektmaßnahmen
§ X. (1) Die Länder können sich zu diesem Zweck am österreichischen JI/CDM Programm gemäß dem 5. Abschnitt des Umweltförderungsgesetzes (UFG), [Zitat], beteiligen und sich derart erworbene Emissionsreduktionseinheiten aus Projekten, die zur Vermeidung oder Verringerung von Emissionen von Treibhausgasen im Sinne der relevanten völkerrechtlich verbindlichen Übereinkünfte führen, auf ihre Reduktionsverpflichtung gemäß § x anrechnen lassen.
(2) Die Länder haben hierzu mit dem gemäß § 37 Abs. 2 UFG zum Ankauf von Ansprüchen auf Emissionsreduktionseinheiten, die aus Projekten gemäß § 37 Abs. 1 UFG resultieren, zuständigen Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zusammenzuarbeiten.
(3) Pro Jahr darf der Bund beziehungsweise ein Land Gutschriften aus flexiblen Mechanismen nur in einer Menge verwenden, die X Prozent der jeweiligen gemäß § x und § y festgelegten Beiträge zur Reduktionsverpflichtung entspricht. [Bedachtnahme und Einarbeitung der künftig verbindlichen Obergrenze für Nutzung von JI/CDM]
(4) Der BMLFUW schließt hiezu mit dem jeweiligen Land eine Vereinbarung, die zu ihrer Rechtsgültigkeit der KlimaEnergieKoordinationsstelle vorzulegen, von dieser zu bestätigen und bei dieser zu hinterlegen ist.
(5) Das nähere Verfahren dieser Zusammenarbeit und der Anrechnung wird durch Verordnung geregelt.“
In diesem Zusammenhang könnte die Zweckmäßigkeit der Ermöglichung eines „österreichinternen“ Abtausches von Verpflichtungen zwischen Bund (bzw der Bundesministerien) und den Ländern überlegt werden:
„Übertragung von Überschüssen zwischen Gebietskörperschaften
§ X. (1) Eine in diesem Bundesgesetz verpflichtete Gebietskörperschaft kann eine Übererfüllung ihrer Verpflichtung gemäß § x bzw § y auf eine andere Gebietskörperschaft übertragen. Die nicht in Anspruch genommenen Reduktionsmengen bzw Anteile am Gesamtenergieendverbrauch können auf eine andere Gebietskörperschaft übertragen werden. Hiezu ist eine Vereinbarung zwischen den beteiligten Gebietskörperschaften erforderlich, die der KlimaEnergieKoordinationsstelle vorgelegt, von dieser zu bestätigen und bei dieser zu hinterlegen ist.
(2) Das nähere Verfahren zur Übertragung wird durch Verordnung festgelegt.“
Es darf weiter angemerkt werden, dass Art 3 des vorliegenden Entwurfs eine Regelung nur hinsichtlich der Treibhausgasreduktionen, nicht aber hinsichtlich der in der Kompetenzbestimmung an sich auch inkludierten Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien trifft. Beide Aspekte gehen Hand in Hand und können wohl nur gemeinsam sinnvoll geregelt werden. Im Sinne einer erfolgreichen Klima- und Energiepolitik wäre ein weitsichtiger und darum integrierter Ansatz notwendig, das Herausgreifen von Einzelaspekten wie in vorliegendem Entwurf scheint nicht zweckmäßig, und wäre zumindest zu begründen.
Zu § 4:
§ 4 sieht eine Berichtspflicht gegenüber dem Nationalrat vor. Eine solche ist aus Transparenzgründen und im Sinne der demokratischen Legitimation jedenfalls nachhaltig zu begrüßen. Unbedingt sollten aber die Synergien mit bestehenden Strukturen im Bund und in den Ländern genutzt werden. Daher sollte ein solcher Bericht den Mehrnutzen eines Überblicks über den Fortschritt in der österreichischen Klimapolitik bieten, und sollte zu diesem Zweck im Vorfeld auch den betroffenen Akteuren vorgelegt werden.
Zu § 5:
Ob eine – wie in vorliegendem Entwurf vorgesehen – Vollziehung durch „den Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft und der Bundesregierung“ verfassungsrechtlich zulässig ist, ist aus Sicht des BKA eingehend zu prüfen: Auch welcher Bundesminister zur Erlassung von Durchführungsverordnungen iSd Art 18 Abs 2 B-VG berufen ist, scheint nicht eindeutig. Hier darf auf die Stellungnahme des BKA-VD verwiesen werden.
Zusammenfassung:
Die hier vom federführenden Ressort gewählte Vorgehensweise im Vorfeld der Erstellung des Ministerialentwurfes wird entschieden abgelehnt. Die damit einhergehende mangelnde Koordinierung mit den betroffenen einschlägigen Akteuren, wie Länder, Interessensvertretungen etc, und die damit auch unzureichende fachliche Substantiierung machen vorliegenden Entwurf ohne eingehende Überarbeitung einer Umsetzung kaum zugänglich. Durch das ggst Vorhaben werden auf Grundlage einer (subjektiven) Bedarfskompetenz einseitig Verpflichtungen der Republik Österreich zur Reduktion von Treibhausgasemissionen den Ressorts auf Bundesebene sowie den Ländern zugeordnet, ohne dass die für eine erfolgreiche österreichischen Klima- und Energiepolitik notwendige Zusammenarbeit, insbesondere zwischen Bund und Ländern, auf eine solide gesetzliche Grundlage gestellt wird.
Ein Klimaschutzgesetz hat Hand in Hand mit der Entwicklung einer weitsichtigen und nachhaltigen von breitem Konsens getragenen Strategie im Sinne eines Gesamtkonzeptes zur Erreichung der Klimaziele. Die Ausarbeitung und Entwicklung eines Energie- und Klimamasterplan bis zum Jahr 2020 muss hier im Vordergrund stehen. Die Diskussion hat sich die europarechtlich und international verbindlich vorgegebenen Ziele als Grundlage zu nehmen. Hier wird es einen Top Down Approach geben müssen, wo alle Ansätze, die dazu beitragen können, sich diesem Ziel unterordnen.
In einem Klimaschutzgesetz muss es in erster Linie darum gehen, den Rahmen zu definieren, in dem dieser Masterplan seine erste Ausformung hat. EU-Vorgaben bis 2020, Burden-Sharing (zwischen Bund bzw den Fachressorts und Länder), konkrete Reduktionsziele in den einzelnen Verursacherbereichen: Raumwärme, Verkehr, Energie, Industrie und Landwirtschaft, ein Entwicklungspfad für den Energiemix, darauf aufbauend die dementsprechenden Umsetzungsschritte sowie ein Zeitplan samt Evaluation, die die Überprüfung der Umsetzung möglich macht, sind Elemente, die ein durchdachter und ausgereiften Entwurf jedenfalls beinhalten sollte.
Wichtig ist insbesondere auch die Entwicklung und Verankerung von geeigneten Koordinierungsinstrumenten zwischen der Bundesebene, den Landeshauptleuten und den Sozialpartnern sowie all denen die hier einen Beitrag leisten können.
Das Bundeskanzleramt weist abschließend nochmals nachdrücklich darauf hin, dass Klima- und Energiepolitik in Österreich eine zwischen Bund und Ländern geteilte Querschnittsmaterie darstellt. Es ist daher für eine erfolgreiche integrierte Klima- und Energiepolitik in Österreich unabdinglich/notwendige Bedingung, dass ein solcher Gesetzesentwurf mit den betroffenen Bundesressorts und Ländern sowie mit anderen kompetenten Stellen eingehend besprochen und entwickelt wird.
Es wird um entsprechende Berücksichtigung der Stellungnahme ersucht.
Diese Stellungnahme wird im Sinne der Entschließung des Nationalrates vom 6. Juli 1961 u.e. auch dem Präsidium des Nationalrats zur Kenntnis gebracht.
Wien, am 2. Juli 2008
Für den Bundeskanzler:
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