Bundesministerium für soziale Sicherheit, Generationen und Konsumentenschutz Stubenring 1 1010 Wien
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21117/0011-II/A/1/20	SV-GSt	Ivansits	DW 2479		DW 2695	27.10.2004

Bundesgesetz mit dem das Allgemeine Sozialversicherungsgesetz geändert wird (63. Novelle zum ASVG)

Grundsätzliches

Die Bundesarbeitskammer dankt für die Gelegenheit zur Stellungnahme zum vorlliegenden Entwurf. Sie vertritt dazu folgende grundsätzliche Auffassung:

Selbstverwaltung muss die Interessen der versicherten Menschen abbilden – diesem Gedanken entspricht die überstarke Repräsentanz der Dienstgeber und der verschiedenen Gruppen der Selbständigen in den Organen des Hauptverbandes, wie sie sich im vorliegenden Entwurf darstellen, in keiner Weise.

Es bestehen daher auch massive verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Entwurf.

Die Bundesarbeitskammer lehnt den gegenständlichen Entwurf somit nachdrücklich ab und fordert die Bundesregierung zu einer verfassungskonformen Neugestaltung des Hauptverbandes auf. Selbstverständlich ist die Bundesarbeitskammer jederzeit zu diesbezüglichen Gesprächen bereit.

Allgemeines

Im Erkenntnis vom 10.10.2003 (GZ: G 222/02 und 1/03) hat der Verfassungsgerichtshof wesentliche Teile der Hauptverbandsreform 2000 aufgehoben.

In dieser Organisationsreform des Hauptverbandes wurde die Selbstverwaltung durch ein „Aufsichtsratsmodell“ ersetzt. Die aus Vertretern der Sozialversicherungsträger zusammengesetzte Verbandskonferenz verlor ihre zentrale Bedeutung für die Willensbildung im Hauptverband; an ihre Stelle trat die Hauptversammlung, die aber die wichtigsten Kompetenzen an die neu eingerichteten Verwaltungskörper (Verwaltungsrat und „Geschäftsführung“) abgeben musste.

In der Begründung der Aufhebung der Gesetzesbestimmungen ist der Verfassungsgerichtshof vor allem auf das „Wesen“ der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung eingegangen. Seiner Auffassung nach bedeutet Selbstverwaltung des Hauptverbandes die Verwaltung durch die im Hauptverband zusammengeschlossenen Sozialversicherungsträger („Verbandsangehörigen“). Es gehöre zum Wesen der Selbstverwaltung – so der Verfassungsgerichtshof –, dass die Versicherungsträger ihre Repräsentanten in die Verwaltungskörper wählen können. Aber weder der Verwaltungsrat noch die Geschäftsführung würden diesem Grundsatz entsprechen, daher seien sie verfassungswidrig.

Der Verfassungsgerichtshof nahm aus formalen Gründen keine Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der „Hauptversammlung“ vor. Daher ist der Schluss, die Bestimmungen über die Hauptversammlung seien in materieller Hinsicht verfassungskonform, unzutreffend. Vielmehr ist davon auszugehen, dass eine inhaltliche Prüfung auch nach Ansicht namhafter Verfassungsexperten voraussichtlich zu einem negativen Ergebnis führen würde. Wenn die Bundesregierung heute dazu die gegenteilige Auffassung vertritt und behauptet, die Trägerkonferenz (die der unverändert übernommenen Hauptversammlung entspricht) sei im Lichte des Erkenntnisses verfassungskonform, so ist zu beachten, dass der Verfassungsgerichtshof bloß bis heute mit keinem Gesetzesprüfungsantrag betreffend dieses Organ konfrontiert wurde.

Im Ergebnis ist der Versuch der Bundesregierung als gescheitert anzusehen, die Selbstverwaltung im Hauptverband abzuschaffen; die Hauptversammlung – die zukünftige Trägerkonferenz – bleibt verfassungsrechtlich bedenklich und würde im Falle einer Anfechtung beim Verfassungsgerichtshof kaum Bestand haben.

Da die Entsendung des Verbandsvorstandes künftig durch die Trägerkonferenz zu erfolgen hat und diese in ihren Kompetenzen sowohl in legislativer wie in operationaler Hinsicht beträchtlich aufgewertet wird, wobei der Verbandsvorstand mehr auf die Besorgung des „Alltagsgeschäftes“ beschränkt wurde, dürfte die Novelle zwar zumindest in diesen Teilen geeignet sein, die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes zu zerstreuen. Sowohl der Verwaltungsrat als auch die Geschäftsführung kommen im Entwurf nicht mehr vor, das Verbandsmanagement ist in Hinkunft nicht mehr als ein konventionelles „Generaldirektorium“, das an Weisungen der Verwaltungskörper gebunden ist.

Jedoch widerspricht die in der Trägerkonferenz vorgesehene Repräsentation der Versicherungsträger den Grundsätzen der Gleichbehandlung bzw gleichen Verteilung von Mitgliedsrechten in mehrerlei Hinsicht. Besonders bemerkenswert ist etwa die Entsendung von zwei Mitgliedern der Versicherungsanstalt des Notariats in die Trägerkonferenz, während die an Mitgliedern ungleich stärkeren Betriebskrankenkassen überhaupt keine Entsendungsrechte haben und sich die Gebietskrankenkassen mit einer teilweise mehr als tausendmal so großen Versichertenzahl ebenfalls mit je zwei Vertretern bescheiden müssen. Die noch größere Allgemeine Unfallversicherungsanstalt oder die Pensionsversicherungsanstalt können ebenfalls nur zwei Vertreter entsenden.

Durch die Entsendung eines „ersten Obmann-Stellvertreters“ wird im Entwurf sichergestellt, dass für die Versicherungsträger der unselbständig Beschäftigten auch ein Dienstgebervertreter Sitz und Stimme in der Hauptversammlung hat, was im Ergebnis dazu führt, dass die Trägerkonferenz von einem – gemessen an der Versichertenzahl – hohen Anteil von Vertretern der selbständigen Berufsgruppen geprägt und „zufällig“ von den Regierungsparteien dominiert wird. Nicht ein gerechter an der Repräsentanz der Versicherten orientierter Entsendungsmaßstab, sondern politisches Machtkalkül ist damit anscheinend für die Zusammensetzung der Trägerkonferenz entscheidend.

An dieser Stelle sei klargestellt, dass eine „beitragsparitätisch“ fundierte Zusammensetzung der Organe des Hauptverbandes nicht nur aus interessenpolitischen Gründen abgelehnt wird, sondern auch aus finanzwissenschaftlicher Sicht sachlich völlig unbegründet ist. Dass Sozialversicherungsbeiträge als Dienstgeber- und Dienstnehmerbeiträge abgeführt werden, ändert nichts daran, dass in der Sozialversicherung überwiegend Unselbständige versichert sind und eine paritätische Besetzung der Gremien keineswegs der Versichertenstruktur entspricht. Das bedeutet keineswegs, dass Vertreter der Dienstgeber in Hinkunft aus der Selbstverwaltung der Sozialversicherung ausgeschlossen werden sollten, ganz im Gegenteil: Die „Wirtschaft“ soll selbstverständlich in die Selbstverwaltung einbezogen bleiben, es gibt jedoch keinen Grund für die angesprochene Überrepräsentanz der Dienstgeber bzw der Gruppen der selbständig Erwerbstätigen.

Die Entsendung nach der Mitgliederstärke würde zwar dem Gerechtigkeitspostulat entsprechen, wäre aber nur im Zusammenhang mit „Spartenkonferenzen“ sinnvoll, ansonsten würden die Unfall- und Pensionsversicherungsträger einen zu starken Einfluss auf sämtliche Versicherungszweige gewinnen. Akzeptabel wäre nach Auffassung der Bundesarbeitskammer eine Entsendung nach dem Prinzip, dass von jedem Versicherungsträger der jeweilige Obmann (die Obfrau) Mitglied der Trägerkonferenz wird. Wenn es Aufgabe des Hauptverbandes ist, die Träger zu koordinieren, so ist eine Vertretung durch den Obmann (die Obfrau) insofern konsequent, als sich der Obmann (die Obfrau) ohnehin im Rahmen der Organisation des jeweiligen Versicherungsträgers zu verantworten hat, wodurch sich die verzerrende Zweitbesetzung mit dem Dienstgebervertreter erübrigt. Die Bundesarbeitskammer ist aber auch zur Erarbeitung von Schlüsseln, die in sinnvoller Weise stärker auf die Versichertenzahlen abstellen, gesprächsbereit.

Es ist nicht sinnvoll, in allen Angelegenheiten des Hauptverbandes die Trägerkonferenz mit ihrer relativ großen Zahl an Mitgliedern zu bemühen. Auch in der Vergangenheit wurde es als ineffektiv angesehen, ausschließlich die Krankenversicherung betreffende Tagesordnungspunkte unter ständiger Anwesenheit von Trägern der Unfall- und Pensionsversicherungsträger zu verhandeln. Es wird daher vorgeschlagen, schon im Gesetz „Spartenausschüsse“ oder „Spartenkonferenzen“ der Trägerkonferenz vorzusehen. Auf diese Weise könnte die Trägerkonferenz entlastet und das demokratische Prinzip gestärkt werden. Eine Spartenstruktur der Trägerkonferenz wäre administrativ vor allem im Bereich der Krankenversicherung hilfreich.

Auch im Verbandsvorstand ist die schon oben kritisierte Konstruktion der „Parität“ zwischen Selbständigen und Unselbständigen angesichts der realen Zahlenverhältnisse bei den Versicherten nicht hinnehmbar. Wenn der Paritätsgrundsatz auf dem gedanklichen Konstrukt beruht, dass die Beiträge ungefähr zu gleichen Teilen von Dienstgebern und Dienstnehmern aufgebracht werden, so ist dem entgegen zu halten: Die Dienstgeberbeiträge im ASVG haben ökonomisch die gleiche Funktion wie die übrigen Bestandteile des an die ArbeitnehmerInnen geleisteten Entgelts: Sie stellen aus Sicht des beschäftigenden Unternehmens Arbeitskosten dar, mit denen das Unternehmen die Zurverfügungstellung der Arbeitskraft abgilt. Ob die entsprechenden Zahlungen direkt an den Arbeitnehmer fließen oder zu dessen Gunsten an den Sozialversicherungsträger abgeführt werden, ist völlig unerheblich – wirtschaftlich gesehen stellen sowohl Dienstnehmer- als auch Dienstgeberbeitrag einen Teil der jedenfalls dem Dienstnehmer zustehenden und ihm ja auch im Wege der Sozialversicherungsleistungen zufließenden Quote an der betrieblichen Wertschöpfung dar.

In der Frage der Vertretung von PensionistInnen in der Trägerkonferenz ist darauf zu verweisen, dass die Hauptfunktion des Hauptverbandes darin besteht, die Träger zu koordinieren bzw unterschiedliche Trägerinteressen zu akkordieren. So gesehen ist die für die gesamte Sozialversicherung präjudizielle Mitwirkung der Senioren gerade in der Trägerkonferenz (!) problematisch zu hinterfragen. ist auch die alleinige Einbeziehung von Senioren, während beispielsweise Behindertenverbände keinerlei Vertretungsrechte erhielten.

Zu einzelnen Punkten des Entwurfs:

Zu § 441b ASVG:

Die Entsendung in den Verbandsvorstand erfolgt nunmehr von der Trägerkonferenz. Das entspricht dem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes, wenngleich bei genauerer Lektüre des Erkenntnisses eine partielle Entsendung durch die gesetzlichen Interessenvertretungen keineswegs ausgeschlossen ist. Im Entwurf haben die gesetzlichen Interessenvertretungen nur mehr ein Vorschlagsrecht, an das die Trägerkonferenz jedoch nicht gebunden ist. Mit diesem neuen Bestellungsmodus der Mitglieder des Verbandsvorstandes ist ohne Zweifel eine politische Schwächung der gesetzlichen Interessenvertretungen und der „sozialen Selbstverwaltung“ durch Sozialpartner verbunden.

Außerdem ist ungeregelt, was geschieht, wenn die Trägerkonferenz den Vorschlag einer gesetzlichen Interessenvertretung nicht annimmt, diese sich aber weigert, einen der Trägerkonferenz genehmen Vorschlag zu machen. Wie kommt dann ein nach den gesetzlichen Vorgaben zusammengesetzter Vorstand zustande?

Zu § 442 ASVG:

Das größte Problem des Sozial- und Gesundheitsforums Österreich bestand in der Vergangenheit darin, dass es weder über ein Büro noch über finanzielle Ressourcen verfügte. Abhilfe ist auch vom vorliegenden Entwurf nicht zu erwarten. Daher ist davon auszugehen, dass das Sozial- und Gesundheitsforum Österreich auch in Hinkunft seine Aufgaben nicht wahrnehmen können wird. Außerdem sollte überlegt werden, ob es nicht andere Vorgangsweisen gibt, wie das Sozial- und Gesundheitsforum Österreich in Zukunft besser beschlussfähig gemacht werden kann, als dies in der Vergangenheit der Fall war (z.B. Beschluss im Umlaufverfahren). Die Beschlussfähigkeit schon bei Anwesenheit eines Drittels der Mitglieder lässt Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimität aufkommen.

Herbert Tumpel Christoph Klein

Präsident iV des Direktors