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Republik Österreich Unabhängiger Bundesasylsenat |
A-1100 Wien, Laxenburgerstraße 36 Tel. (01) 601 49/0 DVR: 0939579 |
GZ 100.099/0-Ubas/05
An das
Bundesministerium für Inneres
Sektion III
Herrengasse 7
1014 Wien
Betr.: Entwurf eines Bundesgesetzes, mit dem das Asylgesetz 2005 und das
Fremdenpolizeigesetz 2005 erlassen sowie das Bundesbetreuungsgesetz,
das Personenstandsgesetz, das UBAS-Gesetz und das Einführungsgesetz
zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen 1991 geändert werden;
Begutachtungsverfahren
Der Unabhängige Bundesasylsenat gibt im Rahmen des Begutachtungsverfahrens zum vorliegenden Entwurf für eine Asylgesetz-Novelle 2005 folgende Stellungnahme ab:
Einleitend ist
festzuhalten, dass der Unabhängige Bundesasylsenat seine bisherige Praxis, mit
asylgesetzlichen Vorhaben verbundene grundsätzliche (rechtspolitische)
Zielsetzungen nicht zu beurteilen oder zu kommentieren, beibehält. Mit
Rücksicht auf seine äußerst sensible Aufgabenstellung nimmt der Unabhängige
Bundesasylsenat in diesem Sinn auch von Prognosen möglicher Interpretationen
neu vorgesehener gesetzlicher Bestimmungen Abstand, insbesondere soweit dazu
bzw. diesbezüglich noch keine (gefestigte) höchstgerichtliche Judikatur
vorliegt bzw. vorliegen kann. Dies umso mehr, als die nunmehr zur Begutachtung
vorliegenden Gesetzesentwürfe eine große Zahl neuer Bestimmungen bzw.
umfassender Neuregelungen enthalten, deren konkrete Herausforderungen erst in
der Vollzugspraxis der kommenden Jahre ersichtlich werden können. Die folgenden
Bemerkungen und Anregungen spiegeln in dieser Hinsicht daher in erster Linie
die bisherigen (praktischen) Erfahrungen des Unabhängigen Bundesasylsenats und
seiner Mitglieder wider.
Im Allgemeinen fällt in diesem Zusammenhang zunächst
auf, dass dem Vorblatt zu den zur Begutachtung ausgesendeten Gesetzesentwürfen
zwar detaillierte Einschätzungen des (bspw.) für zusätzliche
Verfahrensaufwendungen oder aufgrund verkürzter Entscheidungsfristen beim
Bundesasylamt erforderlichen personellen Mehrbedarfs zu entnehmen sind,
derartige Darstellungen für den Bereich des Unabhängigen Bundesasylsenats
jedoch zur Gänze fehlen. Die durch die angesprochenen personellen Vorkehrungen
im Bereich des Bundesasylamts zum Ausdruck gebrachte Einschätzung, dass von der
beabsichtigten Neuregelung durch das AsylG 2005 ceteris paribus keine
verfahrensbeschleunigende Wirkung ausgeht, wird in diesem Sinn geteilt.
Bezogen auf die
Berufungsverfahren haben die bisherigen Analysen diesbezüglich - kurz
zusammengefasst - Folgendes ergeben:
Die (in einer
Studie vom Juni 2003 ausgewerteten) Erfahrungen des Unabhängigen
Bundesasylsenats zeigen für den Abschluss eines Asyl-Berufungsverfahrens einen
durchschnittlichen zeitlichen „Netto“-Bedarf von rd. 1,5 Arbeitstagen (was
gemäß den erläuternden Bemerkungen auch der Einschätzung des Gesetzgebers
anlässlich der Beschlussfassung des Asylgesetzes 1997 entspricht).
Das wird, wie der
Unabhängige Bundesasylsenat bereits in seinem dem Parlament zuletzt vorgelegten
Tätigkeitsbericht für die Jahre 2002 und 2003 dargelegt hat, auch von einer
seitens der Organisationsabteilung des Bundesministeriums für Inneres (zu
Beginn des Jahres 2004) durchgeführten Personalbedarfsanalyse bestätigt. Selbst
unter (einer weitgehend realitätsfernen) Annahme gegenüber der täglichen Praxis
deutlich reduzierter Zeitfaktoren wird darin zur Bewältigung von 12.000
Berufungen und damit der Zahl der jährlich neu anfallender Verfahren ein
(zusätzlicher) Bedarf von 8 bis 10 Senatsmitgliedern aufgezeigt.
Darüber hinaus
stehen dem Unabhängigen Bundesasylsenat und seinen Mitgliedern für dzt.
jährlich 12.000 neu einlangende Berufungsverfahren lediglich 4 (B/A2-) Kräfte
zur allgemeinen sowie 5 (B/A2-)Kräfte zur Verfahrensunterstützung im Bereich
der erforderlichen Informationen über Herkunftsländer von AsylwerberInnen bzw.
der Koordination diesbezüglich notwendiger Ermittlungen zur Verfügung.
Ausgenommen seit
August des vergangenen Jahres (zunächst) 10 und seit Beginn des heurigen Jahres
weitere 5 in einem 1-jährigen Ausbildungsverhältnis stehende (und daher sowie
überdies aufgrund ihrer - systembedingt - großen Fluktuation nur in begrenztem
Rahmen einsetzbare) VerwaltungspraktikantInnen stehen dem Unabhängigen
Bundesasylsenat und seinen Mitgliedern auch keine juristisch qualifizierten
MitarbeiterInnen zur unmittelbaren Unterstützung bei der Führung der
Berufungsverfahren zur Verfügung.
Selbst für den
Fall einer fortgesetzt rückläufigen Zahl neuer Asylanträge wird sich der
personelle Bedarf insofern nicht nachhaltig reduzieren, als die nunmehr in
Aussicht genommenen asylgesetzlichen Bestimmungen zum Einen Verfahren vorsehen,
die im Vergleich zur bisherigen (geltenden) Rechtslage jedenfalls mit
inhaltlichen wie auch mit zeitlichen Mehraufwendungen verbunden sein werden -
bspw. die Einstellung
eines Berufungsverfahrens mittels Bescheid (§ 24 Abs 3) sowie dessen allfällige
Wiedereröffnung in einem hinsichtlich der Prüfmaßstäbe einer (sog.)
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nachgebildeten Verfahren (§ 24 Abs 4)
oder Verfahren betreffend Entscheidungen über die Zu- bzw. Aberkennung der
aufschiebenden Wirkung von Berufungen (§ 37 u. § 38) und die (gem. § 33 Abs 4)
vor Ort durchzuführenden Berufungsverhandlungen in Flughafenverfahren.
Zum Anderen sieht
der Entwurf für ein Asylgesetz 2005 hinsichtlich einiger Verfahren auch
deutlich verkürzte Entscheidungsfristen und damit verbundene Priorisierungen
dieser Verfahren vor (etwa hinsichtlich Flughafenverfahren oder Verfahren von
in Schubhaft befindlichen Asylwerberinnen und Asylwerbern, ebenso bei
Verfahren, in denen ein Ausweisungsverfahren eingeleitet worden ist, oder
hinsichtlich Verfahren betreffend Entscheidungen über die Zu- bzw. Aberkennung
der aufschiebenden Wirkung von Berufungen).
Aufgrund
bisheriger Erfahrungen wird davon auszugehen sein, dass diese Verfahren
zweifellos einen erheblichen Teil der Kapazitäten der Berufungsbehörde in
Anspruch nehmen werden (und verfahrensökonomischen Aspekten - wie etwa der
verfahrenstechnisch gleichzeitigen Behandlung gleichartiger Verfahren - entgegenwirken).
Analoge
Überlegungen sind auch in Bezug auf die (vorgesehenen) Verfahren gemäß § 5
AsylG (Zuständigkeit eines anderen Staates auf Grund der Dublin-Verordnung)
anzustellen. Gemäß ständiger höchstgerichtlicher Judikatur sind in diesen
Verfahren im Zuge der Prüfung der Frage der Zuständigkeit eines anderen
(EU-)Staates für die Durchführung des Asylverfahrens im Hinblick auf eine
allfällige Verpflichtung Österreichs, vom Selbsteintrittsrecht in das
betreffende Asylverfahren Gebrauch zu machen, auch die Voraussetzungen der
Artikel 3 und 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention zu erheben und zu
berücksichtigen. Auch für diese Verfahren, die vielfach umfangreiche
Ermittlungsverfahren und komplexe Beurteilungen erfordern, sollen gemäß dem
vorliegenden AsylG-Entwurf künftig (wieder) deutlich verkürzte
Entscheidungsfristen vorgesehen sein.
Schließlich darf
in diesem Zusammenhang nicht übersehen werden, dass der in allen bisherigen
Tätigkeitsberichten des Unabhängigen Bundesasylsenats immer wieder zur Sprache
gebrachte Rückstau an Berufungsverfahren in der Zwischenzeit mit rd. 23.000
Verfahren (und nach wie vor steigender Tendenz) zu beziffern ist. Auch die im
vergangenen Jahr von den Mitgliedern des Unabhängigen Bundesasylsenats erzielte
Steigerung der Verfahrensabschlüsse um 48% konnte nur dazu beitragen, den
Anstieg des Rückstaus (vorerst) zu bremsen. Ohne zusätzliche Ressourcen wird
nicht nur ein mittelfristiger Abbau dieses „Verfahrensrucksacks“ unmöglich,
sondern besteht nach Einschätzung des Unabhängigen Bundesasylsenats neben dem
in jeder Hinsicht in höchstem Maße unbefriedigenden Zustand einer vielfach
mehrjährigen Wartezeit auf Verfahrensabschlüsse in Berufungsverfahren auch die
Gefahr steigender Kosten für die Betreuung von AsylwerberInnen.
Was die Frage der
Beschleunigung von Asylverfahren betrifft, zeigen internationale Beispiele
(Schweiz, Deutschland), dass den verfügbaren personellen Ressourcen
hinsichtlich ihrer verfahrensbeschleunigenden Effekte (vergleichsweise)
wesentlich größere Wirkung beizumessen ist als verfahrensrechtlichen Maßnahmen.
Der Unabhängige
Bundesasylsenat wiederholt daher auch anlässlich des nunmehrigen
Begutachtungsverfahrens sein Anliegen, die für einen zügigen Vollzug sowohl der
geltenden als auch der in Aussicht genommenen asylgesetzlichen Bestimmungen
erforderlichen (personellen) Kapazitäten zur Verfügung zu stellen.
Zu einzelnen
Bestimmungen der vorliegenden Gesetzesentwürfe wird Folgendes bemerkt bzw.
angeregt:
AsylG 2005
Zu § 37 des
AsylG-Entwurfs:
Diesbezüglich ist
darauf hinzuweisen, dass AsylwerberInnen bis zu einer allfälligen - mit einem
(ausdrücklichen) Antrag auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung verbundenen
- Einbringung einer Berufung gegen eine Ausweisungsentscheidung sowie
im Falle der
Abweisung eines solchen Antrags auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung bis
zu einer dagegen allenfalls eingebrachten Berufung über keinen faktischen
Abschiebeschutz (Aussetzen der Durchsetzung einer Ausweisung) verfügen.
Darüber hinaus stehen
die in § 37 Abs 1 vorgesehenen Voraussetzungen für die Zuerkennung der
aufschiebenden Wirkung in einem unklaren Verhältnis zum Neuerungsverbot (§ 41
Abs 1) und sehen weiters eine Glaubwürdigkeitsbeurteilung vor. Dies könnte (vor
dem Hintergrund der Rechtsprechung des VwGH) zu einer Verhandlungspflicht schon
- und gegebenenfalls auch allein - hinsichtlich der Frage der Zuerkennung der
aufschiebenden Wirkung und in weiterer Folge (u. U.) auch zu Präjudizien von
Entscheidungen in der Hauptsache führen.
Zu § 38 des
AsylG-Entwurfs:
Die Bemerkungen
zu § 37 Abs 1 gelten sinngemäß auch für die in Aussicht genommenen Bestimmungen
des § 38 Abs 3.
Darüber hinaus
wird der Unabhängige Bundesasylsenat durch die Bestimmungen des Abs 3 neben der
Entscheidung über Berufungen gegen abweisende Bescheide des Bundesasylamts
gemäß Abs 1 auch zu einem weiteren Abspruch über die Zuerkennung der
aufschiebender Wirkung einer Berufung anhand eines von dem der
Rechtsmittelentscheidung (nach Abs 1) abweichenden Kalküls verpflichtet, wobei
auch das Verhältnis der beiden Prüfungsmaßstäbe zueinander unklar erscheint.
Zu § 42 des
AsylG-Entwurfs:
Mit der geplanten
Bestimmung des § 42 Abs 4 wird (offensichtlich) darauf abgezielt, im
Berufungsverfahren auch eine über die Bestimmungen des 3. Abschnitts (§§ 31 ff)
des AsylG-Entwurfs hinausgehende ab- oder zurückweisende Entscheidung (bspw.
gemäß § 3) zu ermöglichen, sofern der Sachverhalt hinreichend festgestellt
worden ist bzw. im gegenteiligen Fall (eines nicht hinreichend festgestellten
Sachverhalts) den 1.-instanzlichen Bescheid zu beheben.
Im Interesse
größerer Klarheit wird angeregt, diese Bestimmungen den geltenden Bestimmungen
des § 32a Abs 2 AsylG idgF nachzubilden.
In diesem
Zusammenhang wird überdies angeregt, in § 42 Abs 2, 3. und 4. Satz -
klarstellend - auch die (anlässlich einer Stattgebung der Berufung offenbar
implizit vorausgesetzte) Behebung des 1.-instanzlichen Bescheides explizit
aufzunehmen.
Hinsichtlich §
42 Abs 5 ist anzumerken, dass für den Fall einer (nachträglichen)
Feststellung, dass eine Ausweisung zum Zeitpunkt ihrer Erlassung nicht
rechtmäßig war, explizite Bestimmungen für eine Möglichkeit bzw. Gestattung der
Wiedereinreise (analog bzw. gemäß § 15 des Entwurfs) fehlen.
Gleiches gilt
auch für jene Fälle, in denen sich ein Fremder aufgrund einer bereits
durchsetzbaren Ausweisungsentscheidung während des Berufungsverfahrens nicht
mehr im Bundesgebiet aufhält, im diesem Verfahren jedoch die Durchführung einer
öffentlichen mündlichen Verhandlung erforderlich wird.
Zu § 60 des
AsylG-Entwurfs:
Diesbezüglich ist
zu bemerken, dass die (auch vom Verfassungsgerichtshof in seinen Erkenntnissen
G 237,238/03 vom 15.10.2004, GZ 117/00 ua vom 8.3.2001 angeführte)
Verfassungsbestimmung des § 42 Abs 1 AsylG idgF im vorliegenden Entwurf keine
Berücksichtigung findet.
UBASG
Zu § 13a des
Entwurfs für eine Änderung des UBASG:
Zu der
(vorgesehene) Bestimmung des § 13a Abs 1, 2. Satz wird angeregt, diese
dahingehend zu modifizieren, dass die Mitglieder (Sie) ihre Aufgaben „im Rahmen
der Bestimmungen der Geschäftsordnung und - soweit diese diesbezüglich keine
Regelungen vorsieht -“ mit Zustimmung des Vorsitzenden auch außerhalb ihrer Dienststelle
besorgen können.
Im Hinblick auf
die Bestimmungen des § 11 UBASG idgF wird überdies angeregt,
die (geplanten)
Bestimmungen des § 13a Abs 2 dahingehend zu ergänzen, dass der
Vorsitzende die darin vorgesehenen Anordnungen treffen kann, „soweit die
Geschäftsordnung diesbezüglich keine Regelungen vorsieht“.
In diesem Sinn
wird weiters angeregt, auch die jeweils letzten Sätze der Abs 3 und 4
des in Aussicht genommenen § 13a dahingehend zu ergänzen, dass der Vorsitzende
Näheres zu den vorgesehenen Bestimmungen (hiezu) anordnen kann, „soweit die
Geschäftsordnung diesbezüglich keine Regelungen vorsieht“.
Zu den
geltenden Bestimmungen des § 6 und § 13 UBASG:
Vom vormals für
die Angelegenheiten des Unabhängigen Bundesasylsenats zuständigen Bundeskanzleramt
sind die Bestimmungen des UBASG in ihrem Verhältnis zu den Bestimmungen des
Dienstrechtsverfahrensgesetzes bzw. der Dienstrechtsverfahrensverordnung
(einvernehmlich) dahingehend interpretiert worden, dass dem Vorsitzenden des
Unabhängigen Bundesasylsenats hinsichtlich des (sog.) „nichtrichterlichen
Personals“ die Dienstbehördenzuständigkeit zukommt. Die dienstbehördlichen
Zuständigkeiten des Vorsitzenden haben sich in der Praxis (hinsichtlich
größtmöglicher Flexibilität bei gleichzeitig geringem Aufwand und hoher
Effizienz) bewährt und als sinnvoll erwiesen.
Die nunmehr
vorgesehenen Änderungen im UBASG bieten die Gelegenheit zu diesbezüglichen
gesetzlichen Klarstellungen.
FPG 2005
Hinsichtlich der
im Entwurf für ein Fremdenpolizeigesetz 2005 vorgesehenen „Schubhaftprüfungen“
durch die Unabhängigen Verwaltungssenate in den Ländern
(§ 83 Abs 6) ist
anzumerken, dass damit insofern zusätzliche Aufwendungen für den Unabhängigen
Bundesasylsenat (etwa durch allenfalls notwendige Kontaktnahmen seitens der
Länder-UVS) verbunden sein können, als sie Schubhäftlinge betreffen, deren
Asylverfahren beim Unabhängigen Bundesasylsenat anhängig sind.
Insoweit in
diesem Zusammenhang (bspw. in zwischenzeitig bereits bekannt gewordenen
Stellungnahmen) auch verfassungsrechtliche Überlegungen und Bedenken
angesprochen werden, regt der Unabhängige Bundesasylsenat nicht zuletzt im
Interesse der Verfahrenseffizienz an, diesbezüglich auch die Möglichkeit
verfassungsgesetzlicher Klarstellungen - etwa (auch) in Form erster Schritte in
Richtung des vom Ausschuss 9 des Österreich-Konvents aufgezeigten Wegs - zu
prüfen.
25 Ausfertigungen dieser Stellungnahme sind dem Präsidium des Nationalrats zugeleitet worden.
Wien, am 14. April 2005
i.V. WINTERSBERGER
Stv. Vorsitzende des
Unabhängigen Bundesasylsenats