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REPUBLIK ÖSTERREICH |
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DATENSCHUTZRAT |
DVR: 0000019 |
GZ 817.290/0004-DSR/2005
Betrifft: SPG-Novelle 2006;
Stellungnahme des Datenschutzrates
ALLGEMEINES
Neben Maßnahmen zur
Bekämpfung von Gewalttätern, die im Zusammenhang von Sportveranstaltungen aktiv
werden, liegt der Schwerpunkt dieser Novelle auf der Ermöglichung eines
verstärkten Einsatzes technischer Mittel zur Bild- und Tonaufzeichnung.
Datenschutzpolitisch gesehen enthält die SPG-Novelle 2006 Bestimmungen, die zum
Teil erhebliche Eingriffe in die Privatsphäre der Betroffenen vorsehen. Die
Gründe für diese Einschätzung und Vorschläge in Richtung der verhältnismäßigen
Gestaltung der Novelle werden nachstehend detailliert dargelegt.
DETAILANALYSE
I. Zu Z 1, 7, 8, 9,18 und 19
des Entwurfs
Einen zentralen
Punkt des Gesetzesentwurfes stellt Einführung der Möglichkeit zur Einrichtung
sog. Sicherheitsbereiche bei Sportveranstaltungen dar (vgl. § 80a
Abs. 1 neu SPG).
Darauf aufbauend
bzw. begleitend sollen eine zusätzliche Ermächtigung zur Identitätskontrolle
(§ 35 Abs. 1 Z 9 neu SPG), eine Ermächtigung zur Einrichtung
einer zentralen „Gefährderdatei“ (§ 57 Abs. 1 Z 11a neu SPG),
eine an die „Gefährderdatei“ anknüpfende Übermittlungsermächtigung an bestimmte
Behörden (§ 57 Abs. 3 2. Satz neu SPG), die Möglichkeit zur Erteilung
von veranstaltungsspezifischen Betretungsverboten im weiteren Umkreis
von Sportstätten (§ 80a Abs. 2 neu SPG) sowie das Instrument der
„Gefährderansprache“ (vgl. § 80b neu SPG) nebst einschlägiger neuer
Verwaltungsstraftatbestände (§ 84 Abs. 1 Z 5 und 6 neu SPG)
geschaffen werden.
Aufgrund der oben
skizzierten inhaltlichen Verschränkung bzw. Vernetzung werden diese neuen
Rechtsinstitute aufbauend auf der Darstellung bzw. Kritik des § 80a neu
SPG diskutiert.
A. Zu Z 18 - § 80a
neu SPG (Sicherheitsbereich bei Sportveranstaltungen)
Die Bestimmung des
§ 80a neu SPG ist in ihrer Konzeption dem mit Wirkung vom 1. Jänner 2005
eingeführten Instrument der sog. „Schutzzone“ (§ 36a SPG) nachgebildet.
„Ist zu befürchten, dass es bei einer Sportveranstaltung zu einer
allgemeinen Gefahr für die Gesundheit mehrer Menschen oder für Eigentum im
großen Ausmaß kommt, sind die Sicherheitsbehörden ermächtigt, bei
Sportveranstaltungen mittels Verordnung einen Veranstaltungsort und einen
Bereich im Umkreis von höchstens 500 m um diesen Veranstaltungsort zum
Sicherheitsbereich zu erklären.“ (§ 80a Abs. 1 Satz 1 SPG).
An dieser
Ermächtigung nach § 80a Abs. 1 fällt zunächst auf, dass auf die bloße
„Befürchtung“ abgestellt wird und nicht wie etwa in § 36a Abs. 1
Satz 1 auf eine konkrete, aktuelle Bedrohung (vgl. dazu den Wortlaut des
§ 36a Abs. 1 Satz 1 SPG). Die Umstände bzw. Kriterien oder
Tatsachen, aufgrund derer zu befürchten ist, dass es bei einer Sportveranstaltung
zu einer „Gefahr für […]“ kommt, werden nicht im Gesetz genannt. Die
Formulierung scheint daher auf Grund mangelhafter Determinierung aus
verfassungsrechtlicher Sicht (Art: 18 B-VG und § 1 Abs. 2
DSG 2000) problematisch.
Weiters sei darauf
hingewiesen, dass in § 80a Abs. 1 Satz 1 SPG zunächst von einer
Befürchtung in Bezug auf eine (!) Sportveranstaltung (Zeile 2) die Rede
ist, dann aber von „Sportveranstaltungen“ (Zeile 3). Es dürfte sich um
ein Redaktionsversehen handeln. Korrekt müsste es in der Zeile 3 heißen: „[…]
bei einer solchen „Sportveranstaltung“. Sollte in Zeile 3 bewusst
die Mehrzahl gewählt worden sein, wäre dies sachlich nicht gerechtfertigt und
insofern mit dem Sachlichkeitsgebot des Gleichheitssatzes (Art. 7 B-VG;
Art. 2 StGG) unvereinbar.
Im vorletzten Satz
des ersten Absatzes des § 80a neu SPG wird angeordnet, dass die
Wirksamkeit einer Verordnung, mit der ein Sicherheitsbereich im Zusammenhang
mit einer Sportveranstaltung eingerichtet wird, „auf einen in unmittelbarem
Zusammenhang mit der Sportveranstaltung stehenden bestimmten Zeitraum vor,
während und nach der Veranstaltung einzuschränken“ ist. In formaler Hinsicht
wäre anzumerken, dass in der vorletzten Zeile des letzten Absatzes nach dem Wort
„vor“ ein Komma fehlt.
Auf der Grundlage
eines nach § 80a Abs. 1 neu SPG eingerichteten Sicherheitsbereiches
können nach § 80a Abs. 2 neu SPG Organe des öffentlichen
Sicherheitsdienstes einen Menschen, von dem „auf Grund bestimmter Tatsachen, insbesondere
wegen vorangegangener gefährlicher Angriffe gegen Leben oder Gesundheit
von Menschen oder Eigentum im Zusammenhang mit vergleichbaren
Sportveranstaltungen, anzunehmen ist, dass er gefährliche Angriffe
begehen werde, aus dem Sicherheitsbereich wegzuweisen und ihm das Betreten
desselben zu verbieten.“
Hier fällt zunächst
auf, dass in Bezug auf das Kriterium der „gefährlichen Angriffe“ gegen Eigentum
auf eine spezifische Verknüpfung mit dem in den Erläuterungen sehr wohl
angesprochenen Kriterium der „Gewalttätigkeit“ verzichtet wurde.
Tatsächlich geht es aber bei dem Regelungskomplex des § 80a neu SPG um ein
Instrumentarium gegen so genannte Hooligans bzw. zu Gewalttätigkeit neigende
Anhänger von Sportmannschaften. Insofern wäre es schlüssig, nicht bloß von
„gefährlichen Angriffen“ gegen Eigentum, wozu auch sämtliche gewaltfreie
Handlungen (Bagatelldiebstähle, Zechprellerei o.ä.) zählen, zu sprechen,
sondern auf eine spezifische Begehungsform („unter Anwendung von Gewalt“)
abzustellen bzw. darauf, dass mit diesem gefährlichen Angriff „nicht bloß
geringfügige Schäden“ zu erwarten werden sind. Dies ist gerade mit Blick
auf die noch zu diskutierende zentrale Gewalttäterdatei und die daran
anknüpfenden Übermittlungen an andere Behörden geboten (Verhältnismäßigkeitsgebot
aus datenschutzrechtlicher Sicht; § 1 Abs. 2 DSG 2000).
In der zweiten
Zeile des § 80a Abs. 2 neu SPG ist weiters der auf die Wendung „von
dem auf Grund bestimmter Tatsachen [angenommen werden kann]“ folgende Einschub „insbesondere
wegen vorangegangener gefährlicher Angriffe […]“problematisch. Dies
deshalb, da auf diese Weise der Eindruck erweckt wird, schon das bloße
Faktum in der Vergangenheit liegender gefährlicher Angriffe reiche aus, um
einen direkten Schluss auf die Gefährlichkeit in Bezug auf die konkrete
Veranstaltung ziehen zu können. Eine solche Betrachtungsweise, d.h. die
völlige Außerachtlassung der aktuellen Situation „vor Ort“, d.h. des von einer
Person im Zeitpunkt des Einschreitens gezeigten Verhaltens, wäre jedoch unsachlich.
Es würden nämlich Personen, die sich aktuell in der Sicherheitszone vollständig
regelkonform verhalten, gleich behandelt wie Personen, die sich körperlich oder
verbal aggressiv verhalten, und dies nur deshalb, weil sie in der Vergangenheit
auffällig waren. Darin läge ein Verstoß gegen den verfassungsgesetzlichen
Gleichheitssatz (vgl. Art. 7 B-VG; Art. 2 StGG), der eine angemessene
Differenzierung bei Vorliegen unterschiedlicher Sachverhalte erfordert (vgl.
bspw. VfSlg 12.641/1991).
Die oben
aufgezeigten Probleme könnten bspw. durch folgende Neuformulierung des
§ 80 Abs. 2 Satz 1 neu SPG gelöst werden:
[…] sind die Organe
des öffentlichen Sicherheitsdienstes ermächtigt, einen Menschen, von dem wegen
vorangegangener gefährlicher Angriffe unter Anwendung von Gewalt gegen Leib,
Leben oder fremdes Eigentum mit der Folge eines nicht unerheblichen Schadens
oder wegen anderer bestimmter Tatsachen in Verbindung mit einem bestimmten, im
Sicherheitsbereich unmittelbar im Zusammenhang mit der aktuellen
Sportveranstaltung, wegen derer der Sicherheitsbereich nach Abs. 1
angeordnet wurde, gezeigten Verhalten anzunehmen ist, dass er solche
gefährliche Angriffe im Zusammenhang mit dieser Sportveranstaltung begehen
werde, aus dem Sicherheitsbereich wegzuweisen […].
Zufolge des
vorletzten Satzes des § 80a Abs. 2 neu SPG ist im Falle, dass eine
mit einem Betretungsverbot belegte Person berechtigte Interessen für die
Notwendigkeit des Betretens des Sicherheitsbereiches glaubhaft machen kann, „darauf
entsprechend Bedacht zu nehmen“. Dies entspricht der Textierung des in
Geltung stehenden § 36a Abs. 3 letzter Satz SPG. Allerdings sei aus
gegebenem Anlass darauf hingewiesen, dass diese Bestimmung einer
Konkretisierung bedürfte.
Nach dem letzten
Satz des § 80a Abs. 2 neu soll ein nach § 80a Abs. 1 neu
SPG verhängtes Betretungsverbot erst mit dem Außerkrafttreten der
Verordnung, mit der ein Sicherheitsbereich angeordnet wird, enden. Diese
Anordnung erscheint insofern nicht sachgerecht und damit dem Gleichheitssatz
zuwider laufend, als die Voraussetzungen für die Aufhebung des individuellen
Betretungsverbotes im Einzelfall durchaus auch schon vor Außerkrafttreten der
generellen Verordnung vorliegen können.
Als Stütze für
dieses Ergebnis kann auch auf § 36a Abs. 4 Satz 2 SPG verwiesen werden.
Danach ist ein individuelles Betretungsverbot für eine Schutzzone iSd
§ 36a Abs. 1 SPG unverzüglich durch die Sicherheitsbehörde
aufzuheben, sobald die Voraussetzungen für die Anordnung des Betretungsverbotes
nicht mehr vorliegen. Jedenfalls endet ein Vertretungsverbot mit Ablauf des 30.
Tages nach seiner Anordnung (vgl. § 36a Abs. 4 Satz 2 und 3
SPG).
B. Zu Z 18 - § 80b
neu SPG (Gefährderansprache bei Sportveranstaltungen)
Anknüpfend an die
oben diskutierten Regelungen des § 80a neu SPG sieht § 80b neu SPG
als neues Instrument die sog. „Gefährderansprache bei Sportveranstaltungen“
vor. Nach dieser Bestimmung können „Menschen, die gefährliche Angriffe gegen
Leib, Leben oder Eigentum oder Verwaltungsübertretungen nach § 81 oder 82
oder Verwaltungsübertretungen nach dem Pyrotechnikgesetz in unmittelbarem
Zusammenhang mit Sportveranstaltungen begangen haben, und von denen aufgrund
bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass sie auch in unmittelbarem
Zusammenhang mit künftigen Sportveraltungen solche gefährliche Angriffe oder
Verwaltungsübertretungen begehen werden, von der Sicherheitsbehörde mit
Bescheid angewiesen werden, sich bei der Behörde zu einem bestimmten Zeitpunkt
einzufinden, um über das rechtskonforme Verhalten bei solchen Veranstaltungen
nachweislich belehrt zu werden.“
In Analogie zu den
Ausführungen zu § 80a Abs. 1 SPG wäre auch hier wiederum auf den
Aspekt der Gewaltanwendung bzw. die Erheblichkeit der Schäden abzustellen.
Der erste Satz
würde also lauten: „Menschen, die gefährliche Angriffe unter Anwendung von
Gewalt gegen Leib, Leben oder fremdes Eigentum mit der Folge eines nicht
unerheblichen Schadens oder Verwaltungsübertretungen nach § 81 oder 82
oder Verwaltungsübertretungen nach dem Pyrotechnikgesetz in unmittelbarem
Zusammenhang mit Sportveranstaltungen begangen haben, und […].“
C. Zu Z 1 -
§ 35 Abs. 1 Z 9 neu SPG (zusätzliche Ermächtigung zur
Identitätskontrolle)
Im Sinne einer
Vervollständigung der durch § 80a neu SPG eingeräumten Ermächtigungen soll
in § 35 Abs. 1 SPG eine neue Ziffer 9 eingefügt werden. Nach dieser
soll künftighin den Organen des öffentlichen Sicherheitsdienstes die
Feststellung der Identität eines Menschen auch dann möglich sein, „wenn dies
für die Verhängung eines Betretungsverbotes in einem Sicherheitsbereich bei der
Sportveranstaltung gem. § 80a und die Durchsetzung desselben notwendig
ist“.
Die Erläuterungen
zum Gesetzesentwurf führen in diesem Zusammenhang aus, dass in dieser Z 9
eine Klarstellung zu sehen sei, dass eine „anlasslose Identitätsfeststellung
keinesfalls zulässig ist“. Eine solche sei vielmehr nur bei Vorliegen
bestimmter Tatsachen erlaubt, die sich insbesondere aus einer
Gesamtbetrachtung der konkreten Örtlichkeit, sachbezogenen Äußerungen,
Erkenntnissen aus früheren Vorfällen oder des Verhaltens des
Betreffenden ergeben können, die die Annahme rechtfertigen, er werde
gefährliche Angriffe im Zusammenhang mit Sportveranstaltungen begehen.
Der Feststellung,
dass eine anlasslose Identitätsfeststellung keinesfalls zulässig sein darf, ist
uneingeschränkt zuzustimmen. Die derzeitige sonstige Textierung der bezüglichen
Passage im besonderen Teil der Erläuterungen scheint jedoch missverständlich.
Um klarzustellen, dass frühere Vorfälle per se nicht den Schluss auf eine
Gefährlichkeit des Betroffenen in der konkreten Situation zulassen und folglich
auch nicht Anlass für eine Identitätsfeststellung sein können, sondern dass
eben eine Gesamtschau aller in den Erläuterungen aufgezählten Kriterien
zur Beurteilung der Notwendigkeit einer Identitätsprüfung erforderlich ist,
müsste zumindest das Wort „oder“ durch das Wort „und“ ersetzt werden.
D. Zu Z 7 – § 57
Abs. 1 Z 11a neu SPG („zentrale Gewalttäterdatei“)
Nicht zuletzt, um
die Vollziehung des § 80a neu SPG zu unterstützen, soll durch den neuen
§ 57 Abs. 1 Z 11a SPG eine „sportspezifische“ zentrale
Gewalttäterdatei eingerichtet werden. In formaler Hinsicht fällt zunächst auf,
dass in der ersten Zeile der Z 11a nach dem Wort „Eigentum“ der Passus „im
Zusammenhang“ fehlt.
In inhaltlicher Hinsicht
ist in Anknüpfung an die Kritik zu § 80a neu SPG sowie an die
Erläuterungen zu Z 7 des Gesetzesentwurfes festzuhalten, dass die
derzeitige Textierung nicht dem spezifischen Aspekt der „Gewalttäterschaft“
Rechnung trägt. Die Textierung „gefährlichen Angriff gegen Leben, Gesundheit
und Eigentum […]“ ist insofern zu weit gefasst. Darunter fällt zufolge der
Legaldefinition des § 16 Abs. 1 Z 1 iVm Abs. 2 SPG –
vereinfacht gesagt – jede Bedrohung eines Rechtsgutes durch die rechtswidrige
Verwirklichung des Tatbestandes einer gerichtlich strafbaren Handlung, die
vorsätzlich begangen wird.
Hinzu kommt, dass
unter einen gefährlichen Angriff im vorstehend skizzierten Sinne auch ein
Verhalten zu subsumieren ist, das darauf abzielt und geeignet ist, eine solche
Bedrohung vorzubereiten, sofern dieses Verhalten nur in einem engen
zeitlichen Zusammenhang mit der angestrebten Tatbestandsverwirklichung gesetzt
wird (vgl. § 16 Abs. 3 SPG).
Um dem auch den
Erläuterungen zu Z 7 und 9 des Entwurfes zufolge angestrebten Zweck der Bekämpfung
von Gewalt im Umfeld von Sportgroßveranstaltungen gerecht zu werden, aber
v.a. auch mit Blick auf das Verhältnismäßigkeitsgebot (dazu bereits oben unter
Pkt. I.A) müsste die Z 11a mit entsprechenden Qualifizierungen versehen
werden und wie folgt lauten:
„gegen den
Betroffenen wegen gefährlicher Angriffe unter Anwendung von Gewalt gegen Leben,
Gesundheit und Eigentum mit der Folge eines nicht unerheblichen Schadens im
Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung Strafverfahren eingeleitet wurden
oder dieser wegen solcher Straftaten verurteilt wurde und von dem aufgrund
bestimmter Tatsachen zu befürchten ist, er werde weitere derartige gefährliche
Angriffe bei künftigen Sportveranstaltungen begehen und dies für die Zwecke des
§ 80a erforderlich ist.“
Unter Bezugnahme
auf die in § 58 Abs. 1 SPG neu einzufügende Z 10 ist weiters zu
bemerken, dass nach dem derzeit vorgeschlagenen Konzept eine Regelungslücke in
Bezug von aus dem Ausland übermittelte Daten über Gewalttäter besteht. Dies deshalb,
da nach Art. 14 des Prümer Vertrages iVm dem Polizeikooperationsgesetz
zwar eine Grundlage für die Entgegennahme personenbezogener Daten betreffend
mutmaßliche Gewalttäter insbesondere im Zusammenhang mit
Sportgroßveranstaltungen besteht.
Vor diesem Hintergrund
würde es sich anbieten, eine zusätzliche Ziffer im Abs. 1 des
§ 57 SPG einzufügen, die iS einer übersichtlichen und klarstellenden
Norm den Umgang mit solchen aus dem Ausland übermittelten Daten über
Gewalttäter regelt. Nur aufgrund einer solchen Norm kann im Übrigen auch eine
sinnvolle Anwendung des § 58 Abs. 1 Z 10 SPG, der eine
spezifische Löschungsregelung für aus dem Ausland übermittelte Daten enthält,
Platz greifen.
E. Zu Z 8 – § 57
Abs. 3 neu SPG
Zufolge des neu
gestalteten zweiten Satzes des § 57 Abs. 3 SPG sollen Übermittlungen
der in der zentralen Informationssammlung nach § 57 Abs. 1 und 2 SPG
verarbeiteten Daten an Behörden für Zwecke der Sicherheitsverwaltung, in
Angelegenheit der Verleihung (Zusicherung) der Staatsbürgerschaft und der Strafrechtspflege
zulässig sein. Durch die Einbeziehung der Daten nach § 57 Abs. 2 SPG
soll – den Erläuterungen zufolge – ein Redaktionsversehen korrigiert werden.
Bei genauer Betrachtung zeigt sich aber, dass die Inhalte des § 57 Abs. 2
wohl keine solchen sind, die für die Angelegenheiten der Verleihung
(Zusicherung) der Staatsbürgerschaft erforderlich sind. Es geht dabei im
Wesentlichen um die sog. „Sachenfahndung“. Auch die Daten dieser
Sachenfahndungsdatei sind personenbezogen. Mangels Erforderlichkeit der
Übermittlung und somit des Informationseingriffs läge insofern ein Verstoß
gegen § 1 Abs. 2 DSG 2000 vor.
Die
Novellierung sollte zum Anlass genommen werden, eine Differenzierung der
Datenübermittlungsermächtigung vorzunehmen, da auch ein überwiegendes Interesse
an der Übermittlung sämtlicher in § 57 Abs. 1 SPG genannter Daten an
Behörden, die „in Angelegenheiten der Verleihung (Zusicherung) der
Staatsbürgerschaft“ tätig werden, nicht zu erkennen ist.
Um den vorstehend
geäußerten Bedenken zu begegnen, könnte § 57 Abs. 3 zweiter Satz SPG
etwa lauten:
„Übermittlungen der
gemäß Abs. 1 und 2 verarbeiteten Daten sind an Behörden für Zwecke der
Sicherheitsverwaltung und der Strafrechtspflege zulässig. Die gemäß Abs. 1
Z 1 bis 6, 11 und 11a verarbeiteten Daten dürfen zudem an Behörden in
Angelegenheiten der Verleihung (Zusicherung) der Staatsbürgerschaft übermittelt
werden.“
F. Zu Z 9 – § 58 Abs. 1 Z 10 neu SPG
Zur
Löschungsregelung des § 58 Abs. 1 Z 10 neu SPG ist zu bemerken,
dass die Anordnung einer zweijährigen Speicherdauer für Gewalttäter nach
§ 57 Abs. 1 Z 11a SPG als relativ lang erscheint. Eine
Einjahresfrist schiene dagegen verhältnismäßig. Dies nicht zuletzt aus der
Erwägung heraus, dass eine Person, die ein ganzes Jahr lang nicht auffällig
geworden ist, nicht in Gefahr geraten sollte, von Sportveranstaltungen
willkürlich ausgeschlossen zu werden. Eine solche Jahresfrist scheint auch im
systematischen Vergleich mit den Löschungsregelungen des Prümer Vertrages nach
Art. 14 Abs. 2 in Bezug von aus dem Ausland übermittelten
Gewalttätern angezeigt. Nach Art. 14 Abs. 2 müssen nämlich aus dem
Ausland übermittelte Daten von Gewalttätern jedenfalls nach einem Jahr gelöscht
werden.
Eine
Rechtsgrundlage müsste – wie bereits oben skizziert – erst durch eine neue
Ziffer im § 57 Abs. 1 SPG geschaffen werden. Weiters ist
festzuhalten, dass eine unverzügliche Löschung von aus dem Ausland
übermittelten Daten aus datenschutzrechtlicher Sicht (Grundsätze der „begrenzten
Speicherdauer“ und „Wesentlichkeit“; § 6 Abs. 1 Z 3 und 5
DSG 2000) primär dann Platz zu greifen hat, wenn es keinen Anlass zum
Einschreiten gegen die betroffenen Personen gegeben hat. Auch auf diesen
Gesichtspunkt wäre bei einer Neuformulierung des zweiten Halbsatzes des
§ 58 Abs. 1 Z 10 neu SPG Bedacht zu nehmen.
II. Zu Z 2 des
Entwurfs (§ 53 Abs. 1 Z 3 neu SPG)
Dieser Ziffer
zufolge soll im § 53 Abs. 1 Z 3 SPG die Wortfolge „sowie für die
im Rahmen der Gefahrenabwehr notwendige Gefahrenerforschung (§ 16
Abs. 4 und § 28a)“ angefügt werden. Derzeit verweist die Z 3 des
§ 53 Abs. 1 SPG nur auf den Zweck der Abwehr gefährlicher Angriffe,
wobei im nachfolgenden Klammerausdruck die §§ 16 Abs. 2 und 3 sowie
§ 21 Abs. 2 SPG zitiert sind.
Den Erläuterungen
zu Z 2 des Gesetzesentwurfs zufolge (vgl. den letzten Absatz ebendort)
soll durch die skizzierte Änderung in § 53 Abs. 1 Z 3 SPG
lediglich eine Klarstellung dahingehend vorgenommen werden, dass die
Verwendung personenbezogener Daten in einer Datenanwendung auch für die
„Gefahrenerforschung gem. § 28a Abs. 1 SPG“ zulässig ist.
In diesem
Zusammenhang stellt sich die Frage, ob diese „Klarstellung“ überhaupt notwendig
ist (so könnte man hinsichtlich der in den Erläuterungen genannten Beispiele
durchaus die Meinung vertreten, dass diese ohnehin unter die jetzige Z 4
des § 53 Abs. 1 SPG subsumierbar sind). Aus der Formulierung sollte
jedenfalls klar werden, dass hier gegenüber der bisherigen Rechtslage keine
neuen Ermittlungsbefugnisse eingeführt werden. (z. B. „einschließlich der
im Rahmen der Gefahrenabwehr notwendigen Gefahrenerforschung“).
III. Zu Z 3 des
Gesetzesentwurfes (§ 53 Abs. 4 neu SPG)
Durch eine
Neufassung des § 53 Abs. 4 SPG sollen die Sicherheitsbehörden ausdrücklich
ermächtigt werden, von Privaten oder anderen Behörden als Sicherheitsbehörden
mittels Einsatz von Bild- und Tonaufzeichnungsgeräten er- und übermittelte
Daten für die Abwehr gefährlicher Angriffe, die Abwehr krimineller
Verbindungen, die erweiterte Gefahrenerforschung sowie zur Fahndung zu
verwenden.
Eine solche
Ermächtigung ist in engem Zusammenhang mit der grundsätzlichen Frage der
datenschutzrechtlichen Zulässigkeit von Überwachungsmaßnahmen Privater mit
Bild- und Tonaufzeichnungsgeräten an öffentlichen Orten bzw. in öffentlich
zugänglichen Räumen zu sehen.
Die
Datenschutzkommission hat in ihrer jüngsten Spruchpraxis (vgl. etwa DSK
21.6.2005, K507.515-021/0004-DVR/2005) insbesondere klargestellt, dass im Falle
einer Videoüberwachung mit digitaler Bildaufzeichnung eine Datenanwendung im
Sinne des § 4 Z 7 DSG 2000 stattfindet, welche einer
Vorabkontrollpflicht nach § 18 Abs. 2 iVm § 20 DSG 2000
unterliegt. Wiewohl in diesem Punkt also insofern Rechtsklarheit herrscht, ist
nicht zu verkennen, dass auf Seiten der Betroffenen ein Informationsdefizit
verbunden mit Unsicherheit über die Voraussetzungen und Grenzen der
Zulässigkeit privater Videoüberwachung besteht. Aus der Erwägung heraus, dass
einer qualifizierten Diskussion über jede generelle Regelung die Sammlung und
Aufbereitung einer gewissen Zahl an konkreten Einzelfallentscheidungen
vorausgehen sollte, scheint es zweckmäßig, zunächst die Spruchpraxis der
Datenschutzkommission in der unmittelbaren Zukunft zu beobachten. Dies umso
mehr, als derzeit gehäufte Meldungen von Datenanwendungen im vorstehenden Sinne
bei der Datenschutzkommission einlangen. Auf Basis einer entsprechenden Analyse
des innerhalb einer Jahresfrist angefallenen Materials bzw. der dann
vorliegenden Erfahrungen der Datenschutzkommission wäre sodann zu beurteilen,
ob auch eine detaillierte generelle Regelung hinsichtlich der
Zulässigkeit der Videoüberwachung durch Private im DSG 2000 verankert
werden soll.
Eine solche
generelle Regelung hätte folgende Aspekte zu beinhalten bzw. zu
berücksichtigen:
-
Kriterien der Zulässigkeit der Videoüberwachung durch Private als
solche;
-
Regelung der Berechtigung zur Weitergabe von im Zuge privater
Videoüberwachung ermittelten Daten;
-
Klärung der Frage, ob, inwieweit und für welche Zwecke es Rechtsansprüche
Dritter auf Herausgabe dieser Daten geben kann;
-
Regelungen zum Umfang der zulässigen Verwertung der Daten durch
Behörden;
-
Regelungen betreffend den Rechtsschutz Betroffener.
Erst auf Basis der
Lösung der skizzierten Grundsatzfragen bezüglich der Videoüberwachung durch
Private sollte eine weitergehende Verwendungsregelung für privates
Videomaterial im SPG eingeführt werden.
Bei einer solchen
Neuregelung wäre eine klare Abgrenzung der Norminhalte von
§ 53 Abs. 4 und § 54 Abs. 1 SPG vorzunehmen. Weiters
wäre darauf zu achten, dass auch zulässige Videoüberwachungen den potentiell
Betroffenen anzukündigen sind. Klärungsbedürftig wäre außerdem, inwieweit es
auch Regelungsinhalte für analoge Aufzeichnungen geben soll.
IV. Zu Z 4 und 5
des Entwurfs (§§ 54 Abs. 3 und 4 neu SPG)
Durch eine
Neukonzeption des § 54 Abs. 3 SPG soll in Zukunft das Instrument des
sog. „verdeckten Ermittlers“ nicht nur zur Abwehr gefährlicher Angriffe oder
krimineller Verbindungen eingesetzt werden dürfen, sondern auch für die
erweiterte Gefahrenerforschung.
Die Erläuterungen
zu Z 4 und 5 des Entwurfs vermerken dazu, dass gerade im Bereich der
Vorfeldermittlungen mit besonderer Vorsicht vorzugehen sei, um das Gegenüber,
d.h. die aufzuklärende Verbindung, nicht frühzeitig zu warnen. Dazu ist
anzumerken, dass der Gesetzgeber seinerzeit eine bewusste Entscheidung
getroffen hat, im Bereich der erweiterten Gefahrenerforschung das
Instrumentarium auf das der Observation zu beschränken. Dies nicht zuletzt aus
der Erwägung heraus, dass das bloße Bestehen einer Gruppierung, die in einem
bestimmten Milieu agiert, noch nichts über die kriminelle Energie bzw.
Aktivität einzelner Personen bzw. Mitglieder bzw. darüber aussagt, ob die
Gruppierung insgesamt überhaupt jemals Straftaten begehen wird.
Vor einem solchen
Hintergrund, bzw. angesichts einer solch weiten Distanz von jeglichem
kriminellen Verhalten muss aus Gründen der Verhältnismäßigkeit (§ 1
Abs. 2 letzter Satz DSG 2000) mit einem Minimum an staatlichen
Eingriffsinstrumenten das Auslangen gefunden werden. Dies nicht zuletzt
wiederum aus der Erwägung, dass unbescholtene Bürger und Kontaktpersonen von
außerhalb der Gruppe nicht übermäßig einer systematischen Überwachung
unterzogen werden dürfen. Im Übrigen ist das bereits derzeit zur Verfügung
stehende Instrument der Observation von Gruppierungen (vgl. § 21
Abs. 3 SPG) an sich bereits als schwerer Eingriff in die Privatsphäre zu
qualifizieren.
Bei diesen
Gruppierungen handelt es sich vielfach um ethnisch homogene Gruppen, die eine
Infiltrierung auf Grund ihrer spezifischen Strukturen fast unmöglich machen.
Als Erfolg versprechend hat sich am ehesten noch die Arbeit mit sog.
„Kronzeugen“ erwiesen. Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund scheint die
Ausweitung der Befugnisse in § 54 Abs. 3 SPG weder erforderlich noch
verhältnismäßig.
Überdies soll mit
der SPG-Novelle 2006 künftighin auch der Einsatz von Bild- und
Tonaufzeichnungsgeräten zur erweiterten Gefahrenerforschung zulässig werden
(vgl. § 54 Abs. 4 erster Halbsatz neu SPG).
Es ist darauf zu
verweisen, dass die Wirksamkeit der „schlichten“ Observation nicht für sich
allein beurteilt werden darf. In Verbindung mit weiteren Instrumenten wie der
Auswertung von Kfz-Kennzeichen, dem effektiven Instrument des zentralen
Melderegisters (Stichwort: „Verknüpfungsanfrage“ nach § 16a Abs. 3
MeldeG), den bei Behörden vorhandenen Lichtbildern aus Reisedokumenten oder
anderen Personaldokumenten sowie der gerade auch für die erweiterte
Gefahrenerforschung bereit stehenden umfassenden Befugnis zur Abfrage von
Datenbanken nach § 53 Abs. 3 SPG erscheint in einer ersten Phase eine
umfassende Informationsgewinnung auch ohne den vorangegangenen Einsatz
besonderer technischer Mittel gegenüber den observierten Gruppierungen möglich.
Wie Erfahrungen des
Bundesamtes für Verfassungsschutz zeigen, gehen Aktivitäten beobachteter
Gruppen oftmals sehr rasch in ein Stadium der „kriminellen Verbindung“ über.
Auf letzterer Stufe steht dann aber ohnehin die gesamte Palette der technischen
Möglichkeiten offen. Verdichtet sich ein Bild jedoch nicht in diese Richtung,
scheint der Einsatz solcher Mittel, insbesondere mit Blick auf die Interessen
Unbeteiligter, jedoch nicht verhältnismäßig iSd § 1 Abs. 2
DSG 2000.
Überdies ist der
bestehende § 54 Abs. 4 SPG offenbar dahingehend interpretierbar, dass
„Spähangriffe“ in Anwesenheit eines Ermittelnden auch im nichtöffentlichen
Bereich zulässig sind. Schon bei dieser Bestimmung stellt sich die Frage,
inwieweit sie – in Hinblick auf § 149d Abs. 1 Z 2 StPO,
wonach der Einsatz von optischer und akustischer Überwachung mittels „bemannter
Wanze“ (bzw. Kamera) nur zur Aufklärung von Verbrechen und nach Genehmigung der
Ratskammer zulässig ist – nicht dem Gleichheitssatz widerspricht. Eine
Ausweitung dieser Bestimmung auch noch auf die Fälle erweiterter
Gefahrenerforschung (Fälle, in denen nicht einmal ein „gefährlicher Angriff“
vorliegt) ist daher auch aus diesem Grund abzulehnen. Zusammenfassend ist
festzuhalten, dass die angestrebten Erweiterungen daher verfassungsrechtlich
problematisch erscheinen.
Die vorstehend
diskutierten Vorschläge zu Z 4 und 5 des Entwurfs wären partiell in einem
anderen Licht zu sehen, wenn – wie vom Bundesministerium für Inneres inzwischen
angekündigt – ein verfassungsrechtlich weisungsfrei gestellter und vom
Bundesminister für Inneres – insbesondere auf Grund eines entsprechend zu
gestaltenden Auswahl- und Bestellungsverfahrens – völlig unabhängiger
Rechtsschutzbeauftragter eingerichtet werden sollte. Eine solche Regelung über
den Rechtsschutzbeauftragten im SPG ist anzustreben.
Weiters wird
angeregt, in den Erläuterungen klar zu stellen, durch welche Behörde(n) bzw.
Organe überhaupt eine erweiterte Gefahrenerforschung durchgeführt werden darf.
V. Zu Z 6 des
Entwurfes (§ 54 Abs. 7 neu SPG; Personen- und Objektschutz)
Nach dieser
Bestimmung sollen die Sicherheitsbehörden künftig ermächtigt sein, an
öffentlichen Orten, an denen nationale oder internationale Ereignisse
stattfinden und Vertreter ausländischer Staaten, internationaler Organisationen
oder anderer Völkerrechtssubjekte zusammentreffen, in unmittelbarem zeitlichem
Zusammenhang mit dem Ereignis und zum besonderen Schutz dieser Menschen
personenbezogene Daten Anwesender mittels Bild- und Tonaufzeichnungsgeräten zu
ermitteln.
Vereinfacht gesagt
soll damit eine Befugnis der Sicherheitsbehörden zur Ermittlung
personenbezogener Daten für den Zweck des „Personen- und Objektschutzes“
statuiert werden.
Es fällt auf, dass
– im Unterschied zu anderen Ermächtigungen im Rahmen des § 54 SPG für
Bild- und Tonaufzeichnungen – weder an einen gefährlichen Angriff,
noch an eine sonstige konkrete Bedrohung angeknüpft wird.
Vielmehr soll das bloße Faktum der Abhaltung eines internationalen
Ereignisses, an dem Vertreter ausländischer Staaten zusammentreffen, als
Legitimation zur Erhebung personenbezogener Daten Unbeteiligter ausreichen.
Insbesondere wird auch nicht auf das Vorliegen einer spezifischen Gefährdung
der an der Veranstaltung teilnehmenden Personen auf österreichischem Gebiet
verlangt.
Bedenkt man nun,
dass etwa in Wien laufend und an verschiedensten Veranstaltungsorten nationale
oder internationale Konferenzen unter Teilnahme von Beamten internationaler
Organisationen oder diplomatischen Personals stattfinden, wird klar, dass es
sich hier um eine sehr weit gehende Ermächtigung zur Ermittlung
personenbezogener Daten handelt. Im Ergebnis würde hier eine nicht
vorhersehbare Zahl Betroffener in die Datenermittlung einbezogen. Unter die
vorliegende Definition könnten auch Veranstaltungen wie der Opernball oder auch
Skiweltcuprennen, an denen diplomatische Vertreter oder Sportfunktionäre der
FIS passiv teilnehmen, fallen.
Die Bestimmung
sollte daher auf Veranstaltungen abstellen, bei denen zumindest ein
bestimmtes Gefährdungspotenzial für die Teilnehmer besteht, da andernfalls
die angestrebte Ermächtigung wegen ihrer Weite in Relation zum angestrebten
Ziel als unverhältnismäßig zu beurteilen wäre.
Bedenklich scheint
schließlich auch die ausdrückliche Weiterverwendungsermächtigung im dritten
Satz des § 54 Abs. 7 neu SPG. Danach können nämlich die gewonnenen
Daten auch zur Fahndung verwendet werden. Auf die Problematik der Verwendung
von Fahndungsdaten wurde bereits anlässlich der Diskussion des § 53 Abs. 4
neu SPG eingegangen. Auf die bezüglichen Bedenken kann an dieser Stelle
sinngemäß verwiesen werden.
VI. Zu Z 10 des
Entwurfs (Sicherheitsmonitor)
Durch den
§ 58a neu SPG soll die Rechtsgrundlage für ein Instrument, das als
„Sicherheitsmonitor“ bezeichnet wird, geschaffen werden. Die rechtliche
Verankerung dieses Informationsverbundsystems ist grundsätzlich zu begrüßen.
Festzuhalten ist, dass es sich hierbei um eine personenbezogene Datenanwendung
handelt, die unter das Vorabkontrollverfahren nach dem Datenschutzgesetz (§ 18
Abs. 2, § 20 DSG 2000) fällt.
Die Verwendung des
Begriffs „Verfahrensdaten“ in der drittletzten Zeile des § 58a neu SPG
scheint erklärungsbedürftig. Darunter könnte nicht bloß eine Geschäftszahl
verstanden werden, sondern gegebenenfalls auch darüber hinaus gehende Angaben.
Es sollte daher eine diesbezügliche
Präzisierung erfolgen.
Dass die
Abfrageberechtigung im Zusammenhang mit Sexualstraftaten nicht allen
Exekutivbeamten uneingeschränkt eröffnet wird, ist sehr zu begrüßen. Eine
Beschränkung „auf bestimmte Berechtigte“ ist allerdings zu ungenau. Richtig
sollte es in der letzten Zeile des § 58a neu SPG heißen: „[…] sind auf
jenen Personenkreis einzuschränken, der speziell mit der Bearbeitung derartiger
Delikte befasst ist.“; die Bestimmung könnte auch eine konkrete Aufzählung der
abfrageberechtigten Stellen enthalten.
VII. Zu Z 13 des
Entwurfs
In Satz 2 des
§ 59 Abs. 2 neu SPG fällt auf, dass sich zwar eine
Löschungsanordnung, nicht aber eine Aufbewahrungsanordnung in Bezug auf
Protokollaufzeichnungen findet. Korrekt müsste der zweite Satz also lauten:
„Die Protokollaufzeichnungen sind drei Jahre aufzubewahren und anschließend zu
löschen.“
Den Erläuterungen
ist zu entnehmen, dass durch die Formulierung des § 59 Abs. 2
Satz 1 neu SPG gewährleistet sein soll, dass nicht nur Aufschluss über die
Dienststelle, sondern auch über den konkreten Organwalter erlangt werden kann,
der etwa vom Funkwagen aus eine Informationssammlung veranlasst hat. Diesem an
sich richtigen Regelungsansatz wird jedoch in Satz 1 des § 59
Abs. 2 neu SPG nicht gänzlich gefolgt. Vollständig müsste der Satz wie
folgt lauten: „Jede Abfrage und Übermittlung aus der zentralen
Informationssammlung und den übrigen Informationsverbundsystemen ist so zu
protokollieren, dass der Anlass der Abfrage oder Übermittlung, das Datum und
der genaue Zeitpunkt der Abfrage oder Übermittlung, sowie die Kennung des
Organs, das die Abfrage oder Übermittlung durchgeführt hat, sowie des Organs,
das die Abfrage oder Übermittlung veranlasst hat, nachvollzogen werden können.
Der Inhalt der übermittelten Daten muss zumindest mit Hilfe der aufbewahrten
Daten rekonstruierbar sein.“
VIII. Zu Z 14 des
Entwurfs (§ 62 SPG)
Nach der
derzeitigen Konzeption des § 62 SPG trifft die Sicherheitsbehörden eine
Verpflichtung zur Information des Rechtsschutzbeauftragen, insbesondere beim
Einsatz von technischen Mitteln (Bild- oder Tonaufzeichnung), nur im Falle, dass
die Identität des Betroffenen bekannt ist. Das Abstellen auf die Identität
des Betroffenen führt aber in der Praxis dazu, dass gerade bei den weit
reichenden Eingriffen durch Bild- und Tonaufzeichnungen, wenn sie sich nicht
gegen eine von vornherein bestimmte Person richten, der Rechtsschutzbeauftragte
nicht zu verständigen ist. Dies ist nicht akzeptabel. Es ist daher der
letzte Teilsatz des ersten Satzes des § 62 SPG zu streichen.
14. November 2005
Für den Datenschutzrat:
Der stellvertretende
Vorsitzende:
WÖGERBAUER
Elektronisch
gefertigt