Verein
der österreichischen Verwaltungsrichter
Verwaltungsgerichtshof 1011
Wien
Betrifft: Stellungnahme zum Entwurf eines
Verfahrens‑ und
Zustellrechtsanpassungsgesetzes
2006
Der Verein der österreichischen Verwaltungsrichter beehrt sich, zu
dem in Begutachtung entsandten Entwurf eines Verfahrens‑ und
Zustellrechtsanpassungsgesetzes 2006 die folgende Stellungnahme abzugeben:
Vorweg darf darauf hingewiesen werden, dass der Entwurf einer
Sammelnovelle mit dem unscheinbaren Kurztitel "Verfahrens‑ und
Zustellrechtsanpassungsgesetzes 2006" eine Fülle von zum Teil tief
greifenden Änderungen des Bundes‑Verfassungsgesetzes, zahlreicher
Verfahrensgesetze und insbesondere des Verwaltungsgerichtshofgesetzes 1985
sowie des Verfassungsgerichtshofgesetzes 1953 samt Anpassungen in weiteren
Materiengesetzen umfasst, deren Ausarbeitung sicherlich mehr als ein paar
Wochen in Anspruch genommen hat. In Anbetracht der Kürze der für eine
Stellungnahme offen stehenden Frist konnte sich eine (kritische) Durchsicht
dieses Entwurfes und eine Stellungnahme nur auf die hiebei offenkundig zu Tage
getretenen grundlegenden Fragen beschränken, sodass schon deshalb aus einem
Schweigen zu weiteren Punkten dieses Entwurfes keinesfalls die Schlussfolgerung
gezogen werden kann, dass keinerlei anderweitige Bedenken bestehen könnten.
Der vorliegende Entwurf der Sammelnovelle zielt insbesondere auf
eine Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes sowie der Gerichtsverfassung der
Gerichtshöfe des öffentlichen Rechtes im materiellen Sinn ab. In diesem
Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass u.a. die Gerichtsbarkeit des
öffentlichen Rechtes im Verfassungskonvent (Österreichkonvent) Gegenstand
eingehendster Diskussionen war, dessen Ergebnisse ‑ soweit in diesem
Zusammenhang von Bedeutung ‑ dahingehend zusammengefasst werden können,
dass im Bereich der Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechtes eine echte
Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz eingerichtet werden soll, deren
Organwalter sich unter anderem auch aus dem Stand der Richter der ordentlichen
Gerichtsbarkeit rekrutieren sollen; eine Säumnisbeschwerde an den
Verwaltungsgerichtshof sollte überhaupt nicht mehr vorgesehen sein, vielmehr
stand als Säumnisschutz eine nach dem Vorbild des § 91 GOG gestaltete
Fristsetzung durch den Verwaltungsgerichtshof gegenüber der säumigen Behörde
zur Diskussion.
Der im vorliegenden Entwurf vorgezeichnete Weg konterkariert
sämtliche einvernehmliche Ergebnisse des Verfassungskonvents, indem vorerst
einmal die Notwendigkeit des Zuganges von Richtern der ordentlichen Gerichte
zur Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechtes in Zweifel gezogen wird und unter
dem Aspekt der Rekrutierung die Bedeutung der bestehenden Unabhängigen
Verwaltungssenate betont wird, ohne dass eine Aussicht auf eine Einrichtung
einer echten Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz im Auge behalten würde.
Weiters wird das Instrument der Säumnisbeschwerde an den
Verwaltungsgerichtshof, deren Effizienz und Effektivität in Anbetracht der
notorischen Überlastung dieses Gerichtshofes in Frage gestellt werden muss,
ausgebaut und womit ein in der Praxis zu beobachtender, durch Devolutionsantrag
und Säumnisbeschwerde eröffneter "Zug nach oben" verstärkt wird.
Die Verwirklichung des Entwurfs würde zu einer beträchtlichen
Mehrbelastung des ohnehin schon überlasteten Verwaltungsgerichtshofes führen.
All diesen vorgeschlagenen Änderungen muss daher schon deshalb
entgegengetreten werden, weil sie diametral zu Ergebnissen des
Verfassungskonvents stehen und. Statt dessen sollte der Gesetzgeber in
Umsetzung der besagten Ergebnisse endlich zur Einrichtung einer
Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz entschließen und damit europäische
Standards nachvollziehen.
Im Einzelnen ist zum vorliegenden Entwurf Folgendes zu bemerken:
Zu Art. 1 Z. 19 (Änderung des Art. 132 B‑VG):
Der vorliegende Entwurf argumentiert auch in diesem Zusammenhang
mit notwendigen Konsequenzen aus dem Urteil des EGMR vom
7. April 2005 in der Rechtssache Jancikova gegen Österreich,
er sucht aber das Heil darin, dass die Zuständigkeit für eine Sachentscheidung ‑
nunmehr auch in Verwaltungsstrafverfahren ‑ möglichst rasch "nach
oben", letztlich zum Verwaltungsgerichtshof, übergeht. Mag auch der EGMR
die im § 26 Abs. 2 VwGG vorgesehene Möglichkeit, auch einen
bereits mündlich verkündeten und damit erlassenen Bescheid vor dem Verwaltungsgerichtshof
anzufechten, nicht als ausreichend empfunden haben, so bestünde die norm‑ und
verfahrensökonomisch einfachste Möglichkeit, in Verwaltungsstrafverfahren
effektiven Schutz gegen Säumnis zu bieten, darin, § 51
Abs. 7 VStG dahingehend neu zu fassen, dass ein Straferkenntnis,
gegen das Berufung erhoben wurde, etwa auch in einem Mehrparteienverfahren ex
lege außer Kraft tritt. Eine rechtspolitisch inakzeptable Verkürzung eines
öffentlichen Interesses an der Strafverfolgung könnte nach Ansicht des Vereines
hierin nicht erblickt werden. Zudem war die
Beseitigung der Zulässigkeit der Säumnisbeschwerde in Verwaltungsstrafsachen
vom Verfassungsgesetzgeber ausdrücklich zur Entlastung des
Verwaltungsgerichtshof getroffen worden (vgl. den Bericht und Antrag des
Verfassungsausschusses 354 BlgNR XVI. GP). Eine Zurücknahme dieser
Entlastungsmaßnahme in einer Zeit der gerade im letzten Jahrzehnt exorbitant
gestiegenen Belastung des Gerichtshofes steht im Widerspruch mit dieser
verfassungspolitischen Zielsetzung.
Zu Art. 1 Z. 20 (Änderung des Art. 134
Abs. 3 B‑VG):
Ziel der vorgeschlagenen Neufassung ist es, das derzeit
vorgesehene Ernennungserfordernis der Befähigung zum Richteramt für zumindest
ein Drittel der Mitglieder des Verwaltungsgerichtshofes (so genanntes
"Richterdrittel") ersatzlos zu eliminieren, weil ‑ so die
Argumentation des Entwurfs ‑ auch Angehörigen anderer Berufsgruppen der
Zugang zum Verwaltungsgerichtshof erleichtert werden solle und Mitglieder der
unabhängigen Verwaltungssenate, mit "vollen richterlichen Garantien
ausgestattet", in ihren Kenntnissen und Fähigkeiten gegenüber den Richtern
aus der ordentlichen Gerichtsbarkeit prävalierten.
Dass das derzeit in der Verfassung vorgesehene
"Richterdrittel" Angehörigen anderer Berufsgruppen den Zugang zum
Verwaltungsgerichtshof verwehrt, ist in Anbetracht der Möglichkeit der
Ernennung von nahezu zwei Dritteln des Gremiums aus Angehörigen auch anderer
Berufsgruppen schlichtweg nicht nachvollziehbar.
Wie bereits eingangs angesprochen, betont der Entwurf in diesem
Zusammenhang die Bedeutung der derzeit bestehenden unabhängigen
Verwaltungssenate, dh. des status quo, ohne jedoch die im Verfassungskonvent
gewonnene Perspektive in Betracht zu ziehen, dass durch Aufwertung der
unabhängigen Verwaltungssenate zu echten Verwaltungsgerichten erster Instanz
auch deren Mitglieder in die Quote des Richterdrittels fielen, womit einerseits
der vom Entwurf gewünschte Zugang dieser Mitglieder gefördert, andererseits die
von Verfassung wegen verbleibenden zwei Drittel der übrigen Mitglieder des
Verwaltungsgerichtshofes in noch größerem Umfang Angehörigen anderer
Berufsgruppen offen stehen würden.
Soweit die Erläuterungen zum Entwurf die sachliche Rechtfertigung
des "Richterdrittels" am Verwaltungsgerichtshof einzig in der bei
Einrichtung des Verwaltungsgerichtshofes nur bei Richtern garantierten
ständigen beruflichen Befassung mit Angelegenheiten der Rechtsprechung
erblicken, greift diese historische Sichtweise zu kurz und verstellt völlig den
Blick auf die während der letzten 130 Jahre des Bestehens dieses
Gerichtshofes gewonnene Bedeutung des Zuganges von Richtern aus der
ordentlichen Gerichtsbarkeit, nämlich ihre eigenständige Ausbildung, die von
anderen Bereichen der Vollziehung nach wie vor deutlich unterschiedene
Vollzugserfahrung und die über mehrere Instanzen hinweg gewonnene spezielle
richterliche Erfahrung, zumal dadurch auch die für die Erledigung zahlreicher
Verwaltungsmaterien maßgeblichen zivilrechtlichen, zivilprozessualen und
strafrechtlichen Kenntnisse eingebracht werden. Gerade die Bedeutung dieser
besonderen Erfahrung verkennt der Entwurf völlig, wenn er Mitgliedern der
unabhängigen Verwaltungssenate den Vorzug gerade in jenen Kenntnissen und
Fähigkeiten attestiert, die sie als Mitglieder des Verwaltungsgerichtshofes in
erster Linie benötigen würden.
Der Verein der österreichischen Verwaltungsrichter schlägt daher
vor, als ersten Schritt die vom Verfassungskonvent vorgezeichnete Einrichtung
der Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz nach dem von Jabloner und Grabenwarter
ausgearbeiteten Modell umzusetzen und gerade auch unter dem Aspekt eines
einheitlichen Richterbildes die Befähigung zum Richteramt für einen
Verwaltungsrichter erster Instanz in Anlehnung an das RDG zu regeln.
In diesem Zusammenhang ist auf den von den Erläuterungen zum
Entwurf nicht thematisierten Umstand hinzuweisen, dass seit dem letzten Schritt
der Pensionsharmonisierung Bewerber aus den Bereichen der Länder und Gemeinden
mangels jeglicher Anrechnungsregeln (etwa nach dem Vorbild des § 106 Abs. 4 LDG 1984)
um den gänzlichen Verlust eines öffentlich-rechtlichen Pensionsanspruches
fürchten müssen, was den Anreiz zu einer Bewerbung zum Verwaltungsgerichtshof
deutlich schmälern dürfte.
Um den vom Entwurf gewünschten Zugang aus dem Bereich der
Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz zum Verwaltungsgerichtshof zu
verstärken, wäre sodann sogar an eine Anhebung der in Art. 134 Abs. 3
vorgesehenen Quote zu denken.
Zu Art. 7 (Änderungen im VwGG):
Vorweg ist zu bemerken, dass - wie aus den noch
folgenden Ausführungen näher hervorgeht - kein aktueller rechtspolitischer
Anlass zur Änderung des VwGG besteht.
Zu Z. 1 (Neufassung des § 3 VwGG):
Auch der Entwurf zeigt keine rechtspolitische Notwendigkeit dafür
auf, dass in Hinkunft die (übrigen) Mitglieder des Verwaltungsgerichtshofes
ihren Diensteid nicht mehr in Gegenwart der Vollversammlung ablegen sollen. Die
dort angegebene Begründung, dass im RDG die Eidesformel des Diensteides neu
gefasst worden sei und deshalb die für die Mitglieder des
Verwaltungsgerichtshofes geltende Regelung an die für die Richter des Obersten
Gerichtshofes geltende angeglichen werden solle, ist für den vorliegenden
Zusammenhang unschlüssig.
Soweit mit der Neufassung des § 3 VwGG sein bisheriger
Abs. 2 - als "(teilweise) Wiederholung des Art. 134
Abs. 6 B‑VG" - für entbehrlich erachtet wird, übersieht der
Entwurf, dass damit im Falle einer "Änderung der Verfassung der
Gerichte" - gedacht sei etwa an umfassende Änderungen im Zuge der
Einrichtung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz - die Mitglieder
des Verwaltungsgerichtshofes durch Akte der Verwaltung - und nicht mehr nur
durch ein gerichtliches Erkenntnis - versetzt werden könnten. Da der bisherige
Regelungsgehalt des § 3 Abs. 2 VwGG für die Unabhängigkeit der
Richter des Verwaltungsgerichtshofes - zumal angesichts seiner Zuständigkeit
zur Rechtskontrolle von Verwaltungsakten - sehr wohl auch eine eigenständige,
unentbehrliche Bedeutung aufweist, muss einem Entfall dieser Bestimmung entschieden
entgegen getreten werden.
Zu Z. 6 (Neufassung des § 11
Abs. 2 VwGG):
Diesbezüglich sei vorerst auf die Ausführungen zur
beabsichtigten Neufassung des Art 134 Abs. 3 B‑VG verwiesen.
Soweit der Entwurf - ohne jegliche Begründung - darüber hinaus vom
geltenden Erfordernis absehen will, dass allen anderen Senaten mit Ausnahme der
mit Angelegenheiten der Finanzverwaltung befassten auch ein Mitglied mit der
Befähigung zum Dienst in der allgemeinen staatlichen Verwaltung angehören muss,
ist dem entgegen zu halten, dass von einer solchen Befähigung so lange nicht
abgesehen werden kann, solange wesentliche Verwaltungsmaterien nach wie vor
ausschließlich von Administrativbehörden vollzogen werden; überlegenswert wäre,
de lege ferenda der Befähigung zum Dienst in der allgemeinen staatlichen
Verwaltung eine mehrjährige Tätigkeit bei einem unabhängigen Verwaltungssenat
gleich zu halten.
Zu Z. 17 (Einfügung eines § 26
Abs. 1a und Neufassung seines Abs. 2):
Der Entwurf führt für eine absolute Präklusion der Beschwerdefrist
"Gründe der Rechtssicherheit" ins Treffen, dass einer etwa
übergangenen Verfahrenspartei, die von einem ihr nicht zugestellten Bescheid
Kenntnis erlangt hat, nicht zeitlich unbegrenzt das Recht zur
Bescheidanfechtung zukommen soll. Abgesehen davon, dass der Wortlaut des
vorgeschlagenen Abs. 1a gar nicht darauf abstellt, dass die übergangene
Verfahrenspartei von der Bescheiderlassung jemals Kenntnis erlangt hat, steht
die beabsichtigte Neuerung mit anderen, aus dem zitierten Fall Jancikova
abgeleiteten Intentionen des Entwurfes im Widerspruch, wonach es nicht mehr
ausreicht, schon gegen einen bloß verkündeten, jedoch noch nicht schriftlich
ausgefertigten Bescheid Beschwerde erheben zu können. Nach dem Abs. 1a
soll dagegen das Beschwerderecht nach sechs Monaten präkludiert werden, sodass
die übergangene Partei jedenfalls gezwungen wäre, auch ohne genauere Kenntnis
einen ihr nicht zugestellten Bescheid zu bekämpfen, andernfalls des
Beschwerderechts verlustig zu gehen. Gerade in Mehrparteienverfahren könnte
diese Bestimmung in bedenklicher Weise dazu führen, dass einer formalen
Rechtssicherheit der Vorzug vor Rechtsrichtigkeit eingeräumt wird. Auch würde
die vorgeschlagene kurzfristige Präklusion die aus rechtstaatlicher Sicht
verlangte Effektivität des verwaltungsgerichtlichen Rechtschutzes
beeinträchtigen. Sollte letztlich tatsächlich an die Einführung einer absoluten
Präklusion des Beschwerderechts gedacht werden, müsste eine weitaus längere
(mehrjährige) Frist gewählt werden.
Zu Z. 20 (Einfügung eines
§ 27a VwGG):
Diesbezüglich wird auf die Ausführungen zur vorgeschlagenen
Neufassung des Art 132 B‑VG verwiesen.
Zu Z. 25 (Einfügung eines § 30a VwGG):
Entgegen den Erläuterungen wird dem Verwaltungsgerichtshof nicht
erst durch den vorgeschlagenen § 30a VwGG die Möglichkeit eingeräumt,
gemeinschaftsrechtlich gebotene einstweilige Anordnungen (einstweilige
Verfügungen) zu erlassen; die Grundlagen ‑ daher die
Voraussetzungen und der Inhalt solcher vorläufiger Maßnahmen (Anordnungen)
- ergeben sich schon unmittelbar aus dem Gemeinschaftsrecht (zu den
Voraussetzungen vgl. etwa den hg. Beschluss vom
26. September 2005, Zl. 2005/10/0029, sowie das Urteil des EuGH
vom 26. November 1996, Rechtssache C‑68/95 ‑ T. Port
GmbH & Co KG gegen Bundesanstalt für Landwirtschaft und
Ernährung, RZ 47 ff).
Lässt nun § 30a Abs. 1 VwGG einerseits offen, unter
welchen Voraussetzungen sich "Verpflichtungen aus dem
Gemeinschaftsrecht" ergeben, so setzt diese Bestimmung andererseits nur
einen "drohenden unwiederbringlichen Schaden" voraus, wogegen nach
der zitierten Rechtsprechung des EuGH ein schwerer und nicht wieder
gutzumachender Schaden drohen muss; weiters ist nach der zitierten
Rechtsprechung des EuGH vor Erlassung der einstweiligen Anordnung das Interesse
der Gemeinschaft (an der Anwendung des Gemeinschaftsrechtes) angemessen zu
berücksichtigen, wogegen § 30a Abs. 1 VwGG abweichend davon von
der "Berücksichtigung öffentlicher Interessen oder überwiegender
Interessen Dritter" spricht.
Die vorgeschlagene Fassung des § 30a VwGG geht daher an
den aus der zitierten Rechtsprechung des EuGH erschließbaren Voraussetzungen
für die Erlassung einstweiliger Anordnungen vorbei.
Im Hinblick auf allenfalls weit reichende Folgen einstweiliger
Anordnungen sollte der Berichter die Möglichkeit haben, den Senat mit dieser
Angelegenheit zu befassen. Die Begründungspflicht sollte dem § 30
Abs. 2 letzter Satz VwGG entsprechen.
Unter dem Aspekt, dass der gemeinschaftsrechtliche Begriff der
einstweiligen Anordnung auch die Gewährung einer aufschiebenden Wirkung
umfasst, sollten die Regelungen der §§ 30 und 30a zusammengeführt werden.
In diesem Zusammenhang ist einmal mehr darauf hinzuweisen, dass
der Entwurf für die Bewältigung dieser zusätzlichen Aufgaben keine zusätzlichen
Ressourcen für notwendig erachtet.
Zu Z. 39 (Neufassung des § 39 VwGG):
Zunächst ist
anzumerken, dass ein rechtspolitischer Bedarf zur Änderung des § 39 VwGG nicht
besteht, zumal schon die geltende Fassung des § 39 den sich aus Art 6 EMRK
ergebenden Verhandlungserfordernissen Rechnung trägt. Der gesamte Vorschlag
erscheint daher schon deshalb entbehrlich.
Davon abgesehen weicht er auch von der
Rechtsprechung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts insofern ab, als er in
Abs. 2 Z. 1 eine Verhandlung in einer nach Art. 6 EMRK einschlägigen
Rechtssache auch von Amts wegen verlangt, während die Rechtsprechung für eine
solche Verhandlung einen entsprechenden Antrag voraussetzt (vgl. etwa das
Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 16. Dezember 1998, VfSlg. 15.385/1998,
und das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 20. Juli
2004, Zl. 2003/03/0103).
Zu Z. 42 (Einfügung eines
§ 41a VwGG):
Als weitere "Reaktion" auf das zitierte
Erkenntnis des EGMR sieht der Entwurf in einem § 41a VwGG für den
Verwaltungsgerichtshof ‑ und in einer analogen Fassung in einem
§ 86a VfGG für den Verfassungsgerichthof ‑ eine
Entscheidungsfrist, jedoch nur für Rechtssachen, die in den
Anwendungsbereich des Art. 6 Abs. 1 EMRK fallen, und die
Möglichkeit einer Setzung einer Frist zur Entscheidung durch den Präsidenten
des Verwaltungsgerichtshofes gegenüber "dem Senat" ‑ ein
"überwiegendes Verschulden des Senates oder des Berichters"
vorausgesetzt ‑ vor.
Zunächst erscheint fraglich, ob eine bevorzugte Behandlung nur
jener Angelegenheiten, die in den Anwendungsbereich des Art. 6
Abs. 1 EMRK fallen, und damit im Rahmen nur beschränkter
Entscheidungsressourcen vice versa eine verfahrensrechtliche Diskriminierung aller
anderen Angelegenheiten unter dem Aspekt des der Verfassung immanenten
Sachlichkeitsgebotes und des Rechtsstaatsprinzips - die ja für alle
Angelegenheiten maßgebend sind - haltbar ist.
Für die Möglichkeit einer Fristsetzung nach
§ 41a Abs. 2 VwGG suggerieren die Erläuterungen zum
Entwurf, dass sich diese Bestimmung an § 91 GOG anlehne; schon eine
oberflächliche Lektüre des § 91 GOG offenbart dem entgegen, dass in
der ordentlichen Gerichtsbarkeit nur die Möglichkeit einer Fristsetzung durch
den (funktionell) übergeordneten Gerichtshof vorgesehen ist, nicht jedoch
innerhalb eines Gerichtshofes durch den Präsidenten. Wohl stand im Vorfeld der
Novelle BGBl. Nr. 343/1989 zur Diskussion, dass eine Fristsetzung in
die Kompetenz der (monokratischen) Justizverwaltung fallen könnte. Aus gutem
Grund ordnete man jedoch die Entscheidung über einen solchen Rechtsbehelf der
Rechtsprechung zu, zumal eine Entscheidung der Verwaltung in Angelegenheiten
der Rechtsprechung verfassungsrechtlich problematisch ist.
Der vorliegende Entwurf eines § 41a Abs. 2 VwGG
kann sich dagegen offenbar nicht eindeutig dafür entscheiden, ob der
Rechtsbehelf der Fristsetzung in die Hand des Präsidenten als (monokratisches)
Justizverwaltungsorgan oder als neu konstituiertes Organ der Rechtsprechung
gelegt werden soll. Während die Erläuterungen zu dieser Bestimmung davon
sprechen, über den Fristsetzungsantrag sei "mit Beschluss" zu
entscheiden, und damit letzteres indizieren, würde ‑ ausgehend vom
Wortlaut des § 41a Abs. 2 VwGG vor dem Hintergrund der
übrigen Bestimmungen dieses Gesetzes ‑ eine solche Entscheidung zu den
Leitungsaufgaben des Präsidenten zählen. Die sich daraus ergebenden
Konsequenzen bedürfen wohl keiner weiteren Erörterung.
Zwar soll nach den Intentionen des Entwurfs eine Fristsetzung nach
§ 41a Abs. 2 VwGG einer möglichen Verurteilung Österreichs durch
den EGMR entgegenwirken, die vorgeschlagene Bestimmung stellt jedoch - offenbar
in typologischer Betrachtung (andernfalls hätte dieses Tatbestandsmerkmal zumeist
die Unanwendbarkeit dieser Bestimmung und damit die Ineffizienz dieses
"Rechtsbehelfs" zur Folge) - u.a. auf ein "überwiegendes
Verschulden des Senates oder des Berichters", daher der beteiligten
Organwalter ab, auf die die Rechtsprechung des EGMR bei der Beurteilung der
Verfahrensdauer nach Art. 6 Abs. 1 EMRK gerade nicht Bedacht
nimmt: Die Divergenz zwischen dem Entwurf einerseits und der Rechtsprechung des
EGMR andererseits zeigt an Hand des Falles, dass bei einem bloßen
Organisationsverschulden der Republik Österreich ‑ gedacht sei etwa an die
vom Entwurf überhaupt nicht in Betracht gezogene, völlig unzureichende
Dotierung des Verwaltungsgerichtshofes ‑ bei einem Überschreiten der
Entscheidungsfrist nach § 41a Abs. 1 VwGG ein Antrag auf
Fristsetzung mangels Verschulden des Senates oder des Berichters abzuweisen
wäre, eine Verurteilung Österreichs vor dem EGMR ‑ die übrigen
Haftungsvoraussetzungen nach Art. 6 Abs. 1 EMRK
unterstellt ‑ jedoch damit gerade nicht abgewendet wäre.
In diesem Zusammenhang sei an den Tätigkeitsbericht des
Verwaltungsgerichtshofes etwa für das Jahr 2002 erinnert, der u.a. wie folgt
ausführt:
"Im
Berichtsjahr war ein signifikanter Anstieg der Zahl der beim Europäischen
Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg eingebrachten, einen Verstoß gegen
Art. 6 EMRK geltend machenden Beschwerden wegen Überschreitung der angemessenen
Dauer eines Verwaltungsverfahrens unter Einschluss der Dauer eines
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (22 gegenüber 6 im Vorjahr) zu verzeichnen.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat bereits mehrfach
Verletzungen des Art. 6 Abs. 1 EMRK durch die Republik Österreich infolge
überlanger Verfahrensdauer vor dem Verwaltungsgerichtshof festgestellt. Der
Verwaltungsgerichtshof war und ist außerordentlich bemüht, Überschreitungen der
angemessenen Verfahrensdauer zu vermeiden. In der gegenwärtigen
Belastungssituation (vgl. hiezu auch I l. 3) ist er jedoch außer Stande, in
allen vor ihm anhängigen Beschwerdefällen die nach dem Maßstab der EMRK
angemessene Verfahrensdauer sicherzustellen. In diesem Zusammenhang ist auf die
ständige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu
verweisen, wonach Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention den
Vertragsstaaten die Verpflichtung auferlegt, ihr Gerichtssystem so zu
organisieren, dass es den Gerichten auch möglich ist, die Erfordernisse einer
angemessenen Verfahrensdauer gemäß Art. 6 Abs. 1 EMRK zu erfüllen (vgl. etwa
die Urteile vom 13. Juli 1983, Zimmermann und Steiner, EuGRZ 1983, 482;
vom 25. Februar 1993, Dobbertin, ÖJZ 1993/36 [MRK], und vom 6. Mai 2003,
Andrzej und Barbara Pilka). In der bestehenden strukturellen
Überlastungssituation des Verwaltungsgerichtshofes ist es daher gemäß Art. 6
Abs. 1 EMRK Sache des Gesetzgebers, entsprechende Abhilfemaßnahmen zu treffen
(so ausdrücklich auch der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom
5. Dezember 2001, B 4/01). Solche Maßnahmen sind längst überfällig
..."
Im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof eingetretene
Verzögerungen werden im Sinne der vorgeschlagen Bestimmung in der Regel daher
selbst dann nicht "auf ein überwiegendes Verschulden des Senates oder des
Berichters zurückzuführen" sein, wenn in objektiver Hinsicht eine dem Art.
6 Abs. 1 EMRK widersprechende Verfahrensverzögerung vorliegt.
Die vorgeschlagene Bestimmung ist somit schon von ihrer Konzeption
her untauglich, die Problematik der Dauer der Beschwerdeverfahren vor dem
Verwaltungsgerichtshof zu lösen, vielmehr wird mit der Bindung von
Entscheidungskapazität durch das Fristsetzungsverfahren das Gegenteil bewirkt.
Die Bestimmung stellt daher keinen wirksamen Rechtsbehelf im Sinne der Art 13
und 35 Abs. 1 EMRK dar.
Im Übrigen ist zu betonen, dass bereits derzeit im
Verwaltungsgerichtshof bei der Reihung der Beschwerdesachen ausgehend vom
Grundsatz der Behandlung nach der Reihenfolge des Einlangens der Beschwerden
auf die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
entwickelten Kriterien für die Angemessenheit der Verfahrensdauer (diese sind:
die Schwierigkeit des Falles, die Behandlung des Falles durch die mit dem
Verfahren befassten Behörden und Tribunale, das Verhalten des
Beschwerdeführers, die Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für den
Betroffenen) soweit wie möglich Bedacht nehmen. Dabei ist freilich zu beachten,
dass dies von den Richtern des Verwaltungsgerichtshofes nur im Rahmen der
bestehenden, vom Verwaltungsgerichtshof nicht zu verantwortenden notorischen
Überlastungssituation bewerkstelligt werden kann.
Ferner erhebt sich die Frage, welche Konsequenz mit einer
Fristsetzung gegenüber dem Senat, dh. dem gesamten Spruchkörper verbunden sein
soll: geht nunmehr die nach Gesetz und Geschäftsverteilung einem bestimmten
Mitglied zugewiesene Aufgabe, einen Berichterantrag (Entwurf) auszuarbeiten und
zur Beschlussfassung zu beantragen, auf alle übrigen Mitglieder über? Oder
haben sie dem zuständigen Berichter an die Hand zu gehen oder in sonstiger
Weise näher zu treten?
Letztlich stellt sich in rechtspolitischer Hinsicht die Frage, was
‑ abgesehen vom Versuch einer Bevorzugung der unter
Art. 6 Abs. 1 EMRK fallenden Rechtssachen zu Lasten anderer
Verfahren ("Loch‑auf‑Loch‑zu‑Politik") ‑ bei einem notorisch
völlig überlasteten Gerichtshof mit einem Rechtsbehelf wie dem vorgeschlagenen
Fristsetzungsantrag erreicht werden soll.
Zu Z. 59 (Einfügung eines § 56a VwGG):
De lege lata ist ein nachträglicher Wegfall des
Rechtsschutzinteresses bei der Entscheidung über die Kosten des
Beschwerdeverfahrens nicht zu berücksichtigen; würde hiebei die Entscheidung über
die Kosten einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern, so ist darüber nach
freier Überzeugung zu entscheiden. Diese dem § 50 Abs. 2 ZPO
nachempfundene Regelung soll ‑ offenbar ohne Beachtung der Überlastung des
Verwaltungsgerichtshofes ‑ einen unverhältnismäßigen Aufwand für die
Entscheidung über die Kosten verhindern und damit Entscheidungskapazität für
die vom Gesetzgeber vorrangig gewollte Entscheidungen in den Hauptsache
vorbehalten.
Nach dem nun vorgeschlagenen § 56a soll der
Verwaltungsgerichtshof im Falle des nachträglichen Wegfalles des
"Rechtsschutzbedürfnisses" keinen Aufwand mehr für die Entscheidung
in Angelegenheiten des Ersatzes von Verfahrensaufwand scheuen dürfen,
ungeachtet des notorischen Engpasses an Entscheidungskapazität. Abgesehen
davon, dass sich schon damit die im Vorblatt zu den Erläuterungen abgegebene
Schätzung finanzieller Auswirkungen durch die Novelle als geschönt und
unrichtig erweist, bürdet § 56a VwGG dem Verwaltungsgerichtshof ‑ anders
als Rechtsmittelgerichten der ordentlichen Gerichtsbarkeit ‑ auf, in
Fällen ohne fortbestehendes Rechtsschutzinteresse (Rechtsschutzbedürfnis) rein
hypothetische Sachentscheidungen auszuführen und zu begründen. Das Argument,
dass das Tatbestandsmerkmal des "unverhältnismäßigen" Aufwandes unbestimmt
sei, lässt unberücksichtigt, dass das Kriterium der Verhältnismäßigkeit -
abgesehen vom Gemeinschaftsrecht - auch im nationalen Recht in verschiedensten
Zusammenhängen (vgl. etwa § 30 Abs. 2 VwGG) völlig unbeanstandet
Anwendung findet und verfassungsrechtliche Bedenken gegen die derzeit geltende
Regelung weder vom Entwurf näher argumentiert werden noch erkennbar sind.
Zu Z. 65 (Anfügung eines § 59
Abs. 5 VwGG):
Nach dieser Bestimmung ist der Ersatz der
Aufwendungen dem Beschwerdeführer als unterlegene Partei auf Antrag insoweit
nachzusehen, als dadurch sein notwendiger Unterhalt und der Personen, für die
er nach dem Gesetz zu sorgen hat, gefährdet würden. Die Erläuterungen zum
Entwurf begründen dies damit, dass im Einzelfall unbillige Härten ausgeschlossen
werden sollen. Der Entwurf verkennt, dass der Anspruch auf Ersatz von
Aufwendungen ‑ vergleichbar dem Kostenersatz der Parteien vor den
ordentlichen Gerichten ‑ ein Anspruch der obsiegenden Partei gegenüber der
unterlegenen Partei ist, nicht jedoch ein solcher des Bundes gegenüber der
Partei auf Gebühren, die ‑ etwa im Bereich der ordentlichen
Gerichtsbarkeit nach dem GEG ‑ nachgesehen werden könnten.
Gefährdet die Verfahrensführung den notwendigen Unterhalt des
Beschwerdeführers, besteht nach § 61 VwGG die Möglichkeit der
Gewährung von Verfahrenshilfe. Die darüber hinausgehende Möglichkeit, der
unterlegenen Partei den Ersatz von Aufwendungen an die gegnerische obsiegende
Partei nachzusehen, bedeutet vice versa, dass der obsiegenden Partei ein Anspruch
auf Ersatz dieser Aufwendungen genommen wird und stellt im Rahmen eines
gerichtlichen Mehrparteienverfahrens mit Aufwandersatz (Kostenersatz) einen
Systembruch dar.
Selbstredend wäre die Entscheidung über eine solche Nachsicht - da
der Entscheidungsaufwand in Fragen des Aufwandersatzes offenbar keine Rolle
mehr spielt (vgl. § 56a des Entwurfes) - nunmehr Angelegenheit des
Senates, der sich mit den Einkommens‑ und Vermögensverhältnissen des
Beschwerdeführers eingehend zu beschäftigen hätte, nachdem er allenfalls nach
Wegfall des Rechtschutzinteresses (Rechtschutzbedürfnisses) eine in der
Hauptsache hypothetische Sachentscheidung begründet hätte.
Letztlich bleibt in rechtspolitischer Hinsicht fraglich, weshalb
einer obsiegenden gegnerischen, gegebenenfalls ebenso bedürftigen
mitbeteiligten Partei ein Anspruch auf Aufwandersatz genommen werden sollte.
Sofern in Anbetracht der dargelegten Bedenken am
Vorhaben festgehalten wird, den Verwaltungsgerichtshof betreffende Bestimmungen
zu ändern, wird im gegebenen Zusammenhang Folgendes angeregt:
§ 36 Abs. 2 zweiter Satz VwGG sollte
dahingehend neu gefasst werden, dass auch eine mehrmalige Verlängerung der
Frist nach dem ersten Satz dieser Bestimmung möglich ist, wodurch eher der
Aufgabenstellung nach Art. 129 B‑VG Rechnung getragen werden könnte.
Im § 61 Abs. 1 VwGG sollte für die Voraussetzungen
und die Wirkungen der Bewilligung der Verfahrenshilfe in
Verwaltungsstrafverfahren, die in den Anwendungsbereich des Art. 6
Abs. 1 EMRK fallen, aus systematischen Gründen auf die sinngemäße
Anwendung der Vorschriften der Strafprozessordnung verwiesen werden.
Letztlich sollten die in den letzten Jahren gewonnenen Erfahrungen
mit dem unabhängigen Finanzsenat Anlass zu Überlegungen geben, auch
hinsichtlich seiner Entscheidungen die Möglichkeit einzuräumen, die Behandlung
einer Beschwerde abzulehnen. Schließlich ist eine Valorisierung des in
§ 33a VwGG vorgesehen Betrages angebracht, zumal etwa der in
§ 51c VStG für die Zuständigkeit des Einzelmitgliedes des
unabhängigen Verwaltungssenates vorgesehene Betrag auf € 2.000,-
hinaufgesetzt wurde.
Dr. Markus Thoma
Dr. Dieter Beck
Dr. Meinrad Handstanger
Dr. Heidemarie Zehetner