Vereinigung der Mitglieder
der Unabhängigen Verwaltungssenate
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Muthgasse
64
A-1190
Wien
( (43 1) 4000/ 38624
Ê (43 1)
4000 99 38624
Der Vorsitzende
Betrifft: Entwurf eines Bundesgesetzes, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz, das Einführungsgesetz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen 1991, das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, das Verwaltungsstrafgesetz 1991, das Verwaltungsvollstreckungsgesetz 1991, das Zustellgesetz, das Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985, das Verfassungsgerichtshofgesetz 1953, das Richterdienstgesetz, die Exekutionsordnung, das Bankwesen-gesetz und das Vereinsgesetz 2002 geändert werden (Verfahrens- und Zustellrechtsanpassungsgesetz 2006);
Die Standesvertretung der UVS-Mitglieder erstattet zu dem im Betreff angeführten Begutachtungsentwurf nachfolgende
Stellungnahme
Der vorliegende Gesetzentwurf ist zu umfangreich, um seitens der Standesvertretung der UVS-Mitglieder binnen der gesetzten Frist eine fundierte Stellungnahme zu sämtlichen vorgeschlagenen Neuerungen im Verwaltungsverfahrensrecht abgeben zu können. Die folgende Stellungnahme beschränkt sich daher auf einige ausgewählte Fragen, denen aus der Sicht der Standesvertretung in der Vollzugspraxis besonders große Relevanz zukommt.
I.)
Zu den vorgeschlagenen
verfahrensbeschleunigenden Maßnahmen (Art. 1 Z 17, Art. 3 Z 42 und Art. 7 Z 20)
Die Standesvertretung der UVS-Mitglieder hegt grundsätzlich Verständnis für die aufgrund der jüngsten Judikatur des EGMR notwendig gewordene Verankerung verfahrensbeschleunigender Maßnahmen im Verwaltungsstrafverfahren. Vor dem Hintergrund der an den Unabhängigen Verwaltungssenaten bislang gewonnenen Erfahrungen, wonach im Verwaltungsstrafverfahren nur in Ausnahmefällen das Parteiinteresse auf einen möglichst raschen Verfahrensabschluss, viel öfter dagegen auf das möglichst lange Hinausschieben der mit Bestrafung in der Regel verbundenen Zahlungsverpflichtung, somit auf eine Verzögerung des Verfahrens gerichtet ist, wird hinsichtlich der vorgeschlagenen Maßnahmen auf folgende Problemkreise hingewiesen:
1.) Mehrparteienverfahren
Mit der Neufassung des § 62 AVG (Art. 3 Z 42) soll in Verbindung mit der neuen Regelung des Art. 132 B-VG (Art. 1 Z 19) § 27a VwGG (Art. 7 Z 20) in Mehrparteien-verfahren die Möglichkeit zur Erhebung einer Säumnisbeschwerde an den VwGH nach 8 Monaten möglich werden. Diese Verkürzung der Entscheidungsfrist erscheint insofern problematisch, als gerade in Mehrparteienverfahren oft eine aufwendige Sachverhaltsermittlung notwendig ist und auch in höherem Maße Kammerzu-ständigkeiten gegeben sind, was zwangsläufig zu höherem Verfahrensaufwand führt.
Auch erscheint diese neu geschaffenen Säumnisbeschwerde in hohem Maße missbrauchsanfällig, da auf Grund der von den UVS gewonnen Erfahrungen Beschuldigte in Verwaltungsstrafverfahren – anders als im gerichtlichen Straf-verfahren – in der Regel kein Interesse an einer möglichst raschen Entscheidung haben, hingegen häufig ausschließlich der Verfahrensverzögerung dienende Partei-anträge zu beobachten sind. Die Erhebung von Säumnisbeschwerden aus bloßen Kostengründen erschiene daher nahe liegend.
Als effektive Verfahrensbeschleunigung wird hingegen vorgeschlagen, an Stelle der Möglichkeit einer Säumnisbeschwerde nach acht Monaten, den Parteien die Möglichkeit einzuräumen, mittels Fristsetzungsantrag, eine behördliche Ent-scheidung binnen 15 Monaten (eine kürzere Frist erscheint unrealistisch) zu erwirken, wobei ein solcher Antrag spätestens gleichzeitig mit der Berufung einzubringen wäre. Sollte diesem Antrag aus alleinigem Verschulden der Behörde nicht nachgekommen werden, könnte 15 Monate nach Einlangen der Berufung Säumnisbeschwerde erhoben werden.
2. Einparteienverfahren (Verwaltungsstrafverfahren, in denen nur dem
Beschuldigten
das
Recht der Berufung zukommt)
Um den Anforderungen des EGMR im Hinblick auf eine zügige Verfahrensführung gerecht zu werden, sollte anstatt der vorgeschlagenen Regelung, wonach die schriftliche Ausfertigung und Bescheidzustellung bei sonstiger Verjährung binnen 15 Monaten erfolgen muss, den Parteien das Recht eingeräumt werden, anlässlich der Verkündung des Berufungsbescheides die schriftliche Ausfertigung desselben längstens bis Ablauf der Frist des § 51 Abs. 7 VStG zu beantragen (Frist-setzungsantrag). Nur im Fall einer solchen Antragstellung sollte das Straferkenntnis (der verkündete Berufungsbescheid) de lege außer Kraft treten, wenn nicht innerhalb dieser Frist eine schriftliche Ausfertigung erstellt wird.
3.) Zwingende schriftliche Bescheidausfertigung
Was die in § 62 AVG vorgesehene zwingende Erstellung schriftlicher Bescheidaus-fertigungen betrifft, zeigt die Praxis, dass im Verwaltungsstrafverfahren in vielen Fällen das Bedürfnis danach überhaupt nicht besteht, vor allem bei Berufungen gegen die Strafhöhe. Häufig sind alle Verfahrensparteien mit einer in der mündlich verkündeten Entscheidung einverstanden und geben deutlich zu erkennen, dass kein Bedürfnis nach einer schriftlichen Ausfertigung besteht. Vor allem in Bagatellver-fahren ist häufig festzustellen, dass Parteien, die trotz ordnungsgemäßer Ladung unentschuldigt der mündlichen Verhandlung fernbleiben, kein besonderes Interesse an dem von ihnen initiierten Berufungsverfahren haben und daher auch auf eine Bescheidausfertigung keinen Wert legen.
Es wird daher vorgeschlagen, im Verwaltungsstrafverfahren von der vorge-schlagenen generellen Pflicht zur schriftlichen Ausfertigung Abstand zu nehmen und vorzusehen, dass von der Erstellung der schriftlichen Aus-fertigung des mündlich verkündeten Bescheides abgesehen werden kann, wenn
Nur für den Fall der Erhebung einer Beschwerde an einen der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts wäre ausnahmslos die Erstellung einer Bescheidausfertigung binnen einer vom Höchstgericht bestimmten Frist vorzusehen.
Die dadurch frei werdenden Kapazitäten könnten der Beschleunigung anderer Verfahren dienen.
4.) Zustellung der
schriftlichen Bescheidausfertigung
Auf ein aus der Sicht der Praxis besonders wichtiges Problem bei der Zustellung der schriftlichen Bescheidausfertigung sei in diesem Zusammenhang noch hingewiesen: Um eine fristgerechte Zustellung der schriftlichen Bescheidausfertigung zu gewährleisten und allfällige Zustellprobleme infolge Ortsabwesenheiten oder Vollmachtswechsel von vorneherein hintanzuhalten wird DRINGEND angeregt, die höchstgerichtliche Judikatur zu § 51 Abs. 7 VStG gesetzlich festzuschreiben, wonach allein schon durch die Zustellung des Berufungsbescheides an die erstinstanzliche Behörde die Verjährungsfrist gewahrt wird.
Z 4 (§ 5 AVG)
Nach § 5 Abs. 3 AVG sollen bei Gefahr in Verzug die für die Entscheidung des Kom-petenzkonfliktes zuständigen Behörden, zu denen nach Z 1 der vorgeschlagenen Regelung auch ein UVS zählen kann, die notwendigen Amtshandlungen vornehmen. In diesem Zusammenhang gibt die Standesvertretung zu bedenken, dass die UVS außerhalb des Weisungszusammenhangs der Verwaltungsbehörden stehen, sodass es ihnen, um allfällige notwendigen Amtshandlungen durchführen zu können, an der notwendigen Anordnungsbefugnis gegenüber anderen Behörden fehlt und sie auch selbst über keine Ressourcen zur Vornahme allfälliger Amtshandlungen verfügen.
Die partielle Übertragung der Zuständigkeit zur Entscheidung von Kompetenz-konflikten (weisungsgebundener Behörden) an den UVS scheint im Übrigen entbehrlich.
Z 10 (§ 13 AVG)
Die Neufassung dieser Regelung wird ausdrücklich begrüßt, da aus Sicht der Standesvertretung im Zusammenhang mit der Bestimmung des § 51 Abs. 3 VStG damit (wie vor BGBl. I Nr. 10/2004) klargestellt wird, dass die Einbringung einer Berufung zwar mündlich erfolgen kann, die telephonische Einbringung einer Berufung im Verwaltungsstrafverfahren aber unzulässig ist.
Z. 40 ( §57 Abs. 2, § 63 Abs. 5 und § 64a Abs. 2 AVG)
Wann man die Verlängerung der Rechtsmittelfrist für Berufung, Vorlageantrag und Vorschreibung von Geldleistungen von zwei auf vier Wochen ins Auge fasst, so erschiene es aus Gründen der Einheitlichkeit geboten, auch die Einspruchsfrist gegen Strafverfügungen (§ 49 Abs. 1 VStG) bzw. auch die Fristen für sonstige Rechtsbehelfe wie Antrag auf Wiederaufnahme des Verfahrens (§ 69 Abs. 2 AVG) oder Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 71 Abs. 2 AVG) auf vier Wochen zu verlängern. Die Verlängerung der Fristen steht aber in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Ziel der Verfahrensbeschleunigung.
Z 42 (§ 62 AVG)
Abgesehen von den unter Punkt I der Stellungnahme aus dem Blickwinkel des Verwaltungsstrafrechts geäußerten Bedenken gegen die Neufassung dieser Be-stimmung wird noch darauf hingewiesen, dass bei der Behandlung von Schub-haftbescheiden der Unabhängige Verwaltungssenat binnen Wochenfrist zu ent-scheiden hat. Bislang konnte diese Frist oft nur durch Ausschreibung einer mündlichen Verhandlung und Verkündung des Schubhaftbescheides gewahrt werden. Die zusätzliche Erstellung einer schriftlichen Ausfertigung und Zustellung des verkündeten Bescheides binnen Wochenfrist scheint vom Zeithorizont her in vielen Fällen nicht bewältigbar. Auch bei aufwändigen Maßnahmenbeschwerden und größeren Betriebsanlagengenehmigungsverfahren wird die Erstellung einer schrift-lichen Bescheidausfertigung innerhalb der vorgesehenen, mit acht Monaten bemessenen Entscheidungsfrist nur schwer möglich sein.
Z 45 (67d Abs. 3 AVG)
Aus Sicht der Standesvertretung erscheint es zielführend, der Partei des Verfahren die Möglichkeit einzuräumen, auf die Einhaltung der als Vorbereitungszeit vorge-sehenen 14 Tage zu verzichten, da gerade in AVG – Verfahren durchaus Fälle denkbar sind (z.B. Erteilung von Bewilligungen), in denen Parteien an einer möglichst raschen Durchführung einer Verhandlung und Entscheidung interessiert sind.
Z 60 ( § 79a Abs. 4 bis 9 AVG)
Da die geltende Kostenregelung der Komplexität vieler Maßnahmenbeschwerden nicht gebührend Rechnung trägt, hat sich auf diesem Gebiet eine außerordentlich kasuistische und sowohl für die Beschwerdeführer als auch für die Behörden schwer abzuschätzende höchstgerichtliche Judikatur etabliert. Bezeichnend ist, dass die Kostenentscheidungen bei Maßnahmenbeschwerden auffallend häufig höchstge-richtlich behoben werden und sich bisweilen die Kostenentscheidung als schwieriger und problembeladener herausstellt als die Entscheidung in der Sache selbst. Da die Höhe des Aufwandersatzes somit von vornherein kaum abschätzbar ist, stellt die kostenmäßige Anknüpfung an den Verwaltungsakt auch ein Problem der Rechts-sicherheit für den Rechtsschutz suchenden Bürger dar.
Vorgeschlagen wird daher eine Anknüpfung an den in Beschwerde gezogenen einheitlichen Vorgang („zeitlich und örtlich zusammenhängender Vorfall“), wobei an den Verwaltungsakt nur noch insoweit angeknüpft wird, als kollektive Verwaltungs-akte wie die Auflösung einer Versammlung oder objektbezogene wie die Haus-durchsuchung eine Kostenpflicht nur insgesamt einmal entstehen lassen (auch wenn sich etwa 100 gleicher Maßen Betroffene über die Auflösung der selben Versammlung beschweren). Dagegen richten sich z.B. Festnahmen, Wegweisungen, Identitätsfeststellungen, Personendurchsuchungen u.ä. immer gegen eine individuell bestimmte Person, weshalb bei einer Beschwerde mehrerer Festgenommener auch jede einzelne Festnahme gesondert zu prüfen ist.
Es ergeht daher die Anregung, folgende Rechtsvorschriften in das AVG aufzu-nehmen:
1.In § 79a Abs. 2 AVG wird die Wortfolge "Wenn der angefochtene Verwaltungsakt ..." durch "Wenn ein angefochtener Verwaltungsakt ..." ersetzt.
2. Nach § 79a Abs. 3 werden folgende zwei Absätze eingefügt:
"(3a) Für jeden in Beschwerde gezogenen, zeitlich und örtlich
zusammenhängenden Vorfall, bei dem ein- oder mehrmals unmittelbare
verwaltungsbehördliche Befehls- und Zwangsgewalt ausgeübt wurde, ist ungeachtet
der Zahl der in ihrer Rechts-sphäre gleichermaßen betroffenen Beschwerdeführer
nur der einfache Aufwand-ersatz zuzusprechen, wenn die Beschwerden in einem
Schriftsatz erhoben werden oder die Unterschrift des selben Rechtsanwaltes
aufweisen.
(3b) Hängt die Rechtmäßigkeit der Ausübung unmittelbarer
verwaltungsbehördliche Befehls- und Zwangsgewalt hingegen von Umständen ab, die
in der Person des einzelnen Beschwerdeführers liegen, so gebührt der oder den
obsiegenden Partei(en) Aufwandersatz je Beschwerdeführer und zeitlich sowie
örtlich zusammen-hängendem Vorfall."
Im Gegenzug könnte überlegt werden, die mit Verordnung gemäß § 79a AVG (dzt. UVS- Aufwandersatzverordnung 2003, BGBl. II Nr. 334/2003) festzulegenden Pauschbeträge für das Obsiegen der belangten Behörde an die für den obsiegenden Beschwerdeführer anzugleichen. Dieser wäre schließlich bereits dann als obsiegend zu betrachten, wenn ein in Beschwerde gezogener Verwaltungsakt (uU: von mehreren) für rechtswidrig erklärt wird. (Für die Rechtswidrigkeit des einzelnen Verwaltungsaktes genügt es wiederum schon bisher, dass lediglich ein Teil davon – also etwa nur die Handfesselung bei einer Festnahme – rechtswidrig ist).
Z 12 (§ 9 Abs. 3a)
Durch die vorgeschlagene Neuregelung könnten sich auch neue Missbrauchs-möglichkeiten ergeben. So ist zu befürchten, dass in vielen Fällen zunächst nur der verwaltungsstrafrechtliche Verantwortliche der Behörde bekannt gegeben wird und dieser erst gegen Ende der Verjährungsfristen bekannt gibt, dass er zur Tatzeit verhindert war, wobei eine solche Behauptung in der Praxis nur schwer nach-zuprüfen sein wird.
Z. 14 (§ 9 Abs. 7 VStG)
Mit der vorgeschlagenen Regelung wird die Parteistellung der Haftenden im Ver-waltungsstrafverfahren ausdrücklich normiert. Eine weitere Klarstellung, ob es sich um eine ex-lege-Haftung (in diesem Sinne insb. VwGH 2000/03/0231) handelt, oder ob die Haftung eines Ausspruches im Straferkenntnis bedarf (vgl. VS VwGH 99/09/0002 und deutlich etwa VwGH 2001/09/0165) wäre im Hinblick auf die unklare bzw. divergierende Judikatur wünschenswert. Zu bedenken ist auch, dass diese Parteistellung wohl dazu führt, dass viel mehr Verwaltungsstrafverfahren als bisher als „Mehrparteienverfahren“ (die nicht unter § 51 Abs. 7 VStG fallen) zu führen sein werden. Die Kostenregelung des § 64 VStG sollte konsequenter Weise dahingehend geändert werden, dass auch dem Haftpflichtigen (und nicht nur dem „Bestraften“), der ein erfolgloses Rechtsmittel ergreift, Kosten auferlegt werden können (der bestrafte §9/1-Verantwortliche kann sonst jedes Kostenrisiko vermeiden, indem er nur im Namen der haftpflichtigen Person Berufung erhebt).
Z 17 (§§ 18a und 18b):
Die Abschöpfung der Bereicherung im Verwaltungsstrafverfahren ist abzulehnen, da den Verwaltungsstrafbehörden, insbesondere dem UVS, die Möglichkeiten zur Ermittlung des Ausmaßes der Bereicherung fehlen. Es ist zu befürchten, dass die vorgeschlagene Regelung weitgehend ohne praktische Anwendung bleiben würde, andererseits aber beträchtliche verfahrensrechtliche Probleme bzw. Unklarheiten, insbesondere im Hinblick auf die Parteistellung möglicherweise bereicherter Personen, aufwerfen kann.
Z 19 (§ 22) iVm Z 25 (§ 30 Abs. 3 und 4)
Zunächst ist unklar, was im vorgeschlagenen § 22 Abs. 1 VStG unter „von einer Verwaltungsbehörde“ gemeint ist. Selbst wenn man mit den Erläuterungen davon ausgeht, dass darunter solche (anderen) Verwaltungsbehörden gemeint sind, die das VStG nicht anzuwenden haben, so macht diese generelle Subsidiarität (zB einer Bestrafung wegen § 5 StVO oder § 28 AuslBG) etwa gegenüber Disziplinarbehörden wenig Sinn.
Es erscheint im Hinblick auf § 30 Abs. 3 letzter Satz fraglich, ob es im Sinne der EMRK zulässig ist, eine Entscheidung, mit welcher ein (Verwaltungs-)Strafverfahren bereits (durch Einstellung) beendet wurde, zu beheben, das Verfahren zu unterbrechen und neuerlich zu überprüfen, ob die Tat - von deren Begehung der Beschuldigte bereits einmal rechtskräftig freigesprochen wurde - eine von einem Gericht oder einer Verwaltungsbehörde zu ahndende strafbare Handlung bildet.
Zu Z 47 (§ 64 VStG)
Neben rechtlich aufwändigen und komplexen Verwaltungsstrafverfahren, die mit gerichtlichen Strafverfahren durchaus vergleichbar sind, fallen immer noch zahlreiche Bagatellverfahren, vor allem im Bereich des ruhenden Verkehrs sowie betreffend weniger gravierende Übertretungen straßenpolizeilicher und kraftfahrrechtlicher Vorschriften an. Diese Verfahren machen vor allem im Bereich städtischer Ballungs-räume einen beträchtlichen Teil des vom UVS zu bewältigenden Arbeitspensums aus. Dabei sticht ins Auge, dass von einigen wenigen Einzelpersonen gerade im Bereich des ruhenden Verkehrs besonders viele Verfahren geführt werden und die UVS in diesem Rechtsgebiet immer wieder von derselben Person mit Anträgen und Verfahren eingedeckt werden, wobei diese Personen in Anbetracht der geringen Strafen, die bei Übertretungen im ruhenden Verkehr verhängt werden, de lege lata ein nur sehr geringes Kostenrisko tragen. Bei solchen Berufungen fällt zudem auf, dass sie sich nur in den seltensten Fällen als berechtigt erweisen.
Um dem entgegenzuwirken erscheint es sinnvoll, eine Untergrenze für den Berufungskostenbeitrag zur Hintanhaltung von rein querulatorischen Berufungen in Bagatellverfahrene einzuführen, wobei der Kostenbeitrag bei mindestens 50,-- Euro anzusetzen wäre; gleichzeitig könnte auch eine Obergrenze von maximal 1.000,-- Euro eingezogen werden. Dazwischen sollte der Berufungskostenbeitrag nach wie vor mit 20% der verhängten Geldstrafe bemessen werden.
Außerdem erscheint vor dem Hintergrund, dass durch Zeugenladungen im Ausland, die nach der Judikatur des VwGH vor allem in Berufungsverfahren nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz regelmäßig zu veranlassen sind, hohe Zeugengebühren anfallen können – man denke etwa an chinesische Staatsangehörige. Es erscheint daher aus der Sicht der UVS zielführend, die Kosten solcher vom Berufungswerber beantragter Zeugen, deren Ladung mitunter nur aus Gründen der Verfahrensverzögerung begehrt wird, im Fall der Abweisung der Berufung dem Berufungswerber aufzuerlegen.
Die Standesvertretung der Mitglieder der Unabhängigen Verwaltungssenat begrüßt grundsätzlich die geplante Abschaffung des de lege lata zwingenden Richterdrittels bei der Besetzung des Verwaltungsgerichtshofes. Zugleich wird jedoch auch in Zukunft die Aufnahme von Richtern aus der ordentlichen Gerichtsbarkeit sowohl an den UVS als auch am Verwaltungsgerichthof befürwortet, zumal sich das dadurch bewirkte Einbringen von Erfahrungen aus der ordentlichen Gerichtsbarkeit in den Verwaltungsbereich, der vor dem Hintergrund des Art. 6 EMRK und der dazu ergangenen Rechtsprechung des EGMR zunehmend gerichtsförmig auszugestalten sein wird, bestens bewährt hat. Eine Bestimmung, wonach ein bestimmter Teil der Mitglieder des Verwaltungsgerichtshofes aus der ordentlichen Gerichtsbarkeit kommen soll bzw. die Befähigung zum Richteramt haben soll, könnte vor diesem Hintergrund erwogen werden.
Hochachtungsvoll
Mag. Gero Schmied