Univ.-Doz. Dr. Wolfgang Kleewein                                                                   Wien,  19. 3. 2007

Arsenal, Objekt 12/45

1030 Wien

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An das

Präsidium des Nationalrates

1017 Wien, Dr.-Karl-Renner-Ring 3

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STELLUNGNAHME

zum Entwurf eines

Bundes-Umwelthaftungsgesetzes (B-UGH)

Zahl: BMLFUW-UW.4.1.9/0001-I/5/2007

Einleitend sei klargestellt, dass diese Stellungnahme die persönliche Meinung des Autors wiedergibt, der sich im Rahmen seiner Lehrtätigkeit an der Universität Graz mit Fragen der Umsetzung der Richtlinie 2004/35/EG vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden ins österreichische Recht befasst hat.

1.  Bundesstaatliche Kompetenzverteilung:

Der vorliegende Entwurf eines Bundes-Umwelthaftungsgesetzes (B-UHG) sieht auf Grund der geltenden bundesstaatlichen Kompetenzverteilung lediglich die Umsetzung von Teilen der UHRL ins österreichische Recht vor. Wie in den Erläuterungen zutreffend ausgeführt wird, ist der Bund zwar zur Gesetzgebung in Bezug auf Gewässerschäden (Art 10 Abs 1 Z 10 B-VG) und überwiegend auch in Bezug auf gesundheitsgefährliche Bodenschäden zuständig (Art 10 Abs 1 Z 8, 9, 10 und 12 B-VG), nicht jedoch für Schäden an geschützten Arten und natürlichen Lebensräumen (Art 15 Abs 1 B-VG). Sollten die Länder nach dem Vorbild des Bundes auf eine Umsetzung in einzelnen Materiengesetzen (Naturschutzgesetze, IPPC-Anlagengesetze, Bodenschutzgesetze) verzichten und je ein eigenes Umwelthaftungsgesetz beschließen, wäre die UHRL nach dem Modell 9 + 1 ins österreichische Recht umgesetzt.

Da Umweltgefahren und Umweltschäden aber weder an Bundesländergrenzen noch an Grenzen zu anderen Mitgliedstaaten halt machen, wäre eine Änderung der verfassungs-rechtlichen Kompetenzverteilung zu befürworten, die eine einheitliche Regelung für alle drei von der RL erfassten Arten von Umweltschäden erlaubt. Als Vorbild könnte die zur Umsetzung der UVP-RL geschaffene Kompetenzverteilung dienen (Art 11 Abs 1 Z 7 B-VG), wobei die Vollziehung wegen der örtlichen Nähe in erster Instanz den BVB übertragen werden sollte. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang auch an einen bei den Beratungen des Österreich-Konvents diskutierten Vorschlag zur Schaffung einer allgemeinen Zuständigkeit des Bundes zur Umsetzung von Gemeinschaftsrecht (Schlussbericht, Band 1, Teil 3, Ausschuss 5).

2.  Anwendungsbereich:

Die Erläuterungen gehen mE zutreffend davon aus, dass der Bodenschutz von mehreren Bundeskompetenzen – insbesondere auf dem Gebiet des Anlagenrechts – mit umschlossen ist, wobei das Kriterium der Gesundheitsbeeinträchtigung die Relevanzschwelle bildet. Die UHRL erzwingt die Schaffung eines verwaltungsrechtlichen Haftungsregimes zum Schutz des Bodens, das in Österreich bislang gefehlt hat (vgl die viel weiter gehenden Regelungen des dt Bundes-Bodenschutzgesetzes).

Da sich die Sanierung von Bodenschäden nach den geltenden Bodennutzungs-vorschriften und voraussichtlichen Bodennutzungen richtet (Anhang II Z 2 der RL), welche die Gemeinden in Erfüllung von Aufgaben der örtlichen Raumplanung festlegen, stellt sich die Frage, weshalb zwar die nach dem B-UHG zuständige Behörde die Gemeinde über das Sanierungsziel (§ 9 Abs 4), nicht aber umgekehrt die Gemeinde diese Behörde über die geltende Flächenwidmung und den Zeitpunkt der nächsten Planrevision informieren soll. Plant die Gemeinde beispielsweise, die zu sanierende Fläche von Industrie- in Wohngebiet umzuwidmen, ändert sich grundlegend das anzustrebende Sanierungsziel. Die Gemeinden sollten deshalb dazu verpflichtet werden, die geltende Flächenwidmung und den maßgeblichen Planungshorizont bekannt zu geben.

Stilistisch verbesserungswürdig sind die Definitionen für Gewässer- und Bodenschäden, in denen das Wort „Tätigkeit(en)“ je viermal vorkommt (§ 2 Abs 1 Z 1 und 2). Nach dem ersten Beistrich sollte es statt „die durch die Ausübung einer der in Anhang 1 (in Z 2 ergänzt durch: Z 1 bis 11) angeführten Tätigkeiten verursacht werden, sofern die Tätigkeit im Rahmen einer beruflichen Tätigkeit (§ 3 Z 4) erfolgt, … “ jeweils „die durch die Ausübung einer der in Anhang 1 (in Z 2 ergänzt durch: Z 1 bis 11) angeführten beruflichen Tätigkeiten (§ 3 Z 4) verursacht werden, … “ heißen.

Angesichts des von Klärschlamm ausgehenden Gefahrenpotentials ist es begrüßenswert, dass die Haftung für die Ausbringung von normgerecht behandeltem Klärschlamm aus städtischen Abwasserbehandlungsanlagen zu landwirtschaftlichen Zwecken nicht ausgeschlossen wird („Klärschlammprivileg“ in Anhang III Z 2 aE UHRL).

3.  Kausalität und Zurechnung:

Im Umweltrecht haben Kausalitätsfragen eine zentrale Bedeutung. Der Entwurf übernimmt jene Regelung der UHRL (Art 4 Abs 5), nach der in Fällen nicht klar abgegrenzter Verschmutzung nur dann eine Haftung besteht, wenn zwischen dem Schaden und dem Tätigwerden einzelner Betreiber ein ursächlicher Zusammenhang festgestellt werden kann (§ 2 Abs 2). Die Regel sind freilich Sachverhaltskonstellationen, in denen die Kausalität bloß mit einer mehr oder weniger hohen Wahrscheinlichkeit feststellbar ist. Das gilt in erster Linie für multikausale Schadensfälle. Der Entwurf berücksichtigt dieses Problem in der Weise, dass die Behörde „von jedem als Verursacher in Betracht kommenden Betreiber“ Auskünfte über alle bedeutsamen Aspekte des Sachverhalts bzw alle zur Beurteilung der Situation erforderlichen Auskünfte verlangen kann (§ 5 Abs 3 und § 6 Abs 2). Zu Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen soll aber nur herangezogen werden, wer als Verursacher feststeht. Für die Kosten dieser Maßnahmen sollen „mehrere verursachende Betreiber“ solidarisch haften (§ 8 Abs 4).

Da sich die Kausalität in Umweltschadensfällen selten mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nachweisen lässt, bleibt fraglich, ob das amtswegige Vorgehen (Offizialmaxime) das Fehlen einer Verursachungsvermutung rechtfertigen kann (Art 11 Abs 2, § 9 Abs 2). Detaillierte Regelungen sowohl zur Kausalitätsvermutung als auch zur Haftung mehrerer enthalten die zivilrechtlichen Schadenersatzbestimmungen verschiedene Materiengesetze (§ 26 WRG, §§ 53, 54 ForstG, §§ 79d, 79e, 79k Abs 3 und 4 GTG, § 162 BergG). Da das Verwaltungsrecht keine allgemeinen Regeln zur Lösung dieser Fälle bereitstellt, könnte man es den Behörden und damit letztlich der Rsp des VwGH überlassen, entsprechende Regeln zu entwickeln.

Eine nähere Betrachtung zeigt, dass die UHRL und der Entwurf selbst mit Wahrscheinlichkeiten operieren. Denn die Vermeidungspflicht wird durch die „unmittelbare Gefahr eines Schadens“, also die „hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass ein Umweltschaden in naher Zukunft eintreten wird“, ausgelöst (Art 5 iVm Art 2 Z 9, § 5 iVm § 3 Z 3). Eine hinreichende Wahrscheinlichkeit ist aber nicht mit Gewissheit gleichzusetzen, die auch in den Fällen eines bereits eingetretenen Umweltschadens schwer zu erlangen sein wird. Aus diesem Grund wäre die Statuierung einer Kausalitätsvermutung zu erwägen, nach der die zeitliche und örtliche Schadensnähe, die Eignung zur Schadensverursachung und die Beschaffenheit der nachteiligen Auswirkungen maßgebend sind. Der Betreiber sollte diese Vermutung allerdings durch den Nachweis der Unwahrscheinlichkeit seiner Verursachung entkräften können (vgl § 26 Abs 5 WRG, § 54 ForstG, §§ 79d und 79k Abs 4 GTG).

Was die multikausalen Schadensfälle anlangt, hat der VwGH (19.5.1994, 93/07/0162 RdU 1995/27 Anm Raschauer/Kerschner; 26.6.1996, 96/07/0010), wenn sich die Anteile der einzelnen Verursacher nicht bestimmen lassen, im wasserrechtlichen Auftragsverfahren Solidarhaftung und hinsichtlich der Heranziehung eines Verpflichteten behördliches Auswahlermessen angenommen. Demnach muss die Behörde schon bei der Erlassung des Leistungs- und nicht erst des Kostenbescheides eine bestimmte Person herausgreifen. In einem anderen Erk ging der VwGH (24.10.1995, 95/07/0113 VwSlg 14.353/A) hingegen davon aus, dass ein abfallwirtschaftsrechtlicher Behandlungsauftrag mehreren Personen zugleich (zur ungeteilten Hand) erteilt werden kann, wenn eine quantitative Zurechnung der gesamten Abfallmenge auf einzelne Verursacher nicht möglich ist. In einem solchen Fall müsste die Behörde spätestens bei der Kostenexekution einen Verpflichteten herausgreifen.

Was den Kostenersatz (§ 117 WRG) betrifft, hat die Judikatur eine Solidarverpflichtung angenommen, weil die Kostenersatz- an die Handlungspflicht anknüpft (OGH 23.3.1999, 1 Ob 207/98t RdU 2000/39 Anm Pilgerstorfer). Anderes gilt bei der Vorschreibung von Barauslagen und Kommissionsgebühren, weil es hier Kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung (§ 76 Abs 2 AVG) auf die Verschuldensanteile ankommt (VwGH 14.12.1995, 91/07/0070 Anm Raschauer). Dem Entwurf liegt zwar ein einheitlicher Kostenbegriff und eine einheitliche Zuständigkeit zu Grunde (Art 2 Z 16 UHRL, §§ 3 Z 12, 9 Abs 1, 12 Abs 5 des Entwurfs), doch enthält er keine Vorgaben für die in der Rsp bisher nicht einheitlich gelösten multikausalen Schadensfälle. Die Erlassung eines B-UHG wäre eine gute Gelegenheit, gerechte und möglichst einfache Regeln zu normieren.

Diese könnten etwa so aussehen:

· Falls sich die einzelnen Verursachungsanteile nicht bestimmen lassen oder eine anteilsmäßige Beseitigung der Gefahr bzw des Schadens unmöglich oder untunlich ist, haften im Auftragsverfahren mehrere Verursacher solidarisch. Die Behörde greift in Ausübung zulässigen Auswahlermessens (nach zeitlicher und örtlicher Schadensnähe, Eignung zur Schadensverursachung und Beschaffenheit der nachteiligen Auswirkungen) einen der solidarisch Haftenden heraus, und erteilt ihm den Vermeidungs- bzw Sanierungsauftrag.

· Sind die Anteile hingegen bestimmbar und ist eine anteilsmäßige Gefahren- bzw Schadensbeseitigung möglich und tunlich, erteilt die Behörde den einzelnen Verursachern separate Vermeidungs- bzw Sanierungsaufträge.

· Ergreift die Behörde selbst die erforderlichen Maßnahmen (Ersatzvornahme) und lassen sich die Anteile nicht bestimmen, haften die einzelnen Verursacher solidarisch für die Kosten.

· Bei bestimmbaren Anteilen hat die Behörde anteiligen Kostenersatz vorzuschreiben, weil eine Teilung der Kosten viel leichter möglich ist als eine Teilung der Leistungspflichten. Hat ein Betreiber nur zu einem geringen Anteil zum Umweltschaden beigetragen, wäre es unter Aspekten des Gleichheitssatzes bedenklich, wenn er dennoch für den ganzen Schaden einstehen müsste, und auf den internen Regress im Zivilrechtsweg verwiesen wäre (§ 8 Abs 8 des Entwurfs und §§ 896, 1042 ABGB).

4.  Vermeidungs- und Sanierungstätigkeit:

Der Entwurf stellt anders als der nicht ganz so eindeutige Richtlinientext klar, dass der Behörde dann, wenn der Betreiber die erforderlichen Maßnahmen nicht oder nicht rechtzeitig ergreift, kein Handlungsermessen dahingehend zusteht, ob sie Vermeidungs- bzw Sanierungsmaßnahmen anordnet oder nicht (§ 5 Abs 4 und § 6 Abs 3, arg: „hat die Behörde“). Die unmissverständliche Normierung einer Pflicht zur Vorschreibung von Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen ist im Interesse der Rechtssicherheit sehr zu begrüßen.

Unklar ist das Verhältnis zwischen den behördlichen Schadensbegrenzungs- (vgl § 6 Z 1 des Entwurfs eines dt UmweltschadensG) und Sanierungsaufträgen (§ 6) und den vom Betreiber auf Grund eigener „Erhebungen“ bzw „Ermittlungen“ (Formulierungsdivergenz) der Behörde anzuzeigenden Sanierungsmaßnahmen (§ 7). Den Erläuterungen ist zu entnehmen, dass der Betreiber zunächst Schadensbegrenzungsmaßnahmen ergreifen (§ 6 Abs 1 Z 2 - „Vorkehrungen“) und einen Sanierungsplan ausarbeiten muss (§ 6 Abs 1 Z 3 iVm § 7 Abs 1 – „vorgesehene Sanierungsmaßnahmen“). Ergreift der Betreiber die erforderlichen Schadensbegrenzungs- oder Sanierungsmaßnahmen nicht oder nicht rechtzeitig, muss die Behörde mit Bescheid Maßnahmen auftragen oder – bei Gefahr im Verzug – unmittelbar, dh durch verfahrensfreien Verwaltungsakt anordnen und gegen Ersatz der Kosten durch den Betreiber nötigenfalls unverzüglich durchführen lassen (§ 6 Abs 3). Der Betreiber darf die von ihm ins Auge gefassten Sanierungsmaßnahmen also offenbar erst ergreifen, nachdem er der Behörde den Sanierungsplan angezeigt hat und die Betroffenen angehört worden sind (§ 7 Abs 1). Reichen die angezeigten Maßnahmen nicht aus, hat die Behörde ergänzende Maßnahmen vorzuschreiben, die über die bisher getroffenen Anordnungen hinausgehen können (§ 7 Abs 2).

Ein Normenwiderspruch ist darin zu erblicken, dass der Betreiber einerseits keinen Sanierungsplan mehr vorlegen muss, wenn schon die Behörde tätig geworden ist (§ 7 Abs 1), die Behörde aber andererseits über die bisherigen Anordnungen hinausgehende Maßnahmen auftragen muss, wenn die im angezeigten Sanierungsplan vorgesehenen nicht ausreichen (§ 7 Abs 2). In diesem Punkt wäre eine Auflösung des aufgezeigten Widerspruchs angebracht.

Der Rechtssicherheit nicht förderlich wäre es, wenn der Gesetzgeber den Betreiber darüber im Unklaren lassen würde, wann er mit den Sanierungsarbeiten beginnen darf sowie ob die Behörde die angezeigten Maßnahmen zur Kenntnis nehmen oder genehmigen muss, und wenn ja, in welcher Form dies zu geschehen hat. Obwohl die UHRL eine behördliche „Zustimmung“ zu den bzw „Entscheidung“ über die vom Betreiber vorgeschlagenen Sanierungsmaßnahmen verlangt (Art 7 Abs 1 und 2), ist eine bescheidförmige Kenntnisnahme oder Genehmigung des Sanierungsplanes nicht vorgesehen (vgl dagegen § 79 Abs 3 GewO). Eine solche Genehmigung hätte zwar den Nachteil, dass sie sich als behördliche Erlaubnis nicht zwangsweise durchsetzen lässt (Aichlreiter, Zielvorgaben als neuer Typus von Nebenbestimmungen in Bescheiden, ZfV 1994, 299; ders, Zur verfahrensrechtlichen Umsetzung von Sanierungskonzepten gem § 79 Abs 3 GewO, WBl 1994, 260), doch stünde dem der Vorteil größerer Rechtssicherheit gegenüber. Sind die vom Betreiber vorgesehenen Maßnahmen ungeeignet, müsste die Behörde dem Sanierungsplan die Genehmigung versagen. Weichen die ergriffenen Maßnahmen vom genehmigten Sanierungsplan ab, müssten sie insoweit untersagt werden. Zusätzliche Aufträge wären dann zu erteilen, wenn die erforderlichen Maßnahmen nicht bereits im Genehmigungsbescheid als (vollstreckbare) Auflagen vorgeschrieben sein sollten.

Die für Vermeidungstätigkeiten aufgestellte Regel, wonach Maßnahmen, die Gegenstand einer behördlichen Anordnung oder eines behördlichen Auftrages sind, keiner Bewilligung bedürfen, und nach der bei Eingriffen in Rechte Dritter § 72 WRG sinngemäß anzuwenden ist (§ 5 Abs 5), wird für Sanierungstätigkeiten in nicht ganz einsichtiger Weise zweimal wiederholt (§ 6 Abs 4 und § 7 Abs 3).

Der in den Anhängen 2 und 3 des Entwurfs wiedergegebene Anhang II der UHRL zur Sanierung von Umweltschäden an Gewässern und am Boden ist mE ausreichend konkret, um der Behörde die Vorschreibung durchsetzbarer Verpflichtungen zu ermöglichen. Eine wesentliche Verbesserung gegenüber dem geltenden Recht (vgl § 138 WRG und VwGH 25.5.2000, 97/07/0054) ist darin zu erblicken, dass Maßnahmen aufgetragen werden können, die über eine bloße Wiederherstellung des früheren Zustands hinausgehen.

5.  Kosten der Vermeidungs- und Sanierungstätigkeit:

Die Regelungen des Entwurfs über den Kostenersatz (§ 8) sind zum Teil strenger als jene der UHRL (Art 8), zum Teil wird von den nach der RL zulässigen Haftungsfreistellungen kein Gebrauch gemacht. So wird dem Betreiber die Möglichkeit genommen, sich bei von Dritten verursachten Schäden (Art 8 Abs 3 lit a UHRL) wie auch im Fall eines genehmigten Betriebs und bei Eintritt eines Entwicklungsrisikos von der Haftung zu befreien (Art 8 Abs 4 lit a und b). Ferner wird ein Durchgriff auf die hinter Kapitalgesellschaften stehenden Personen zugelassen, und eine Haftung des gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolgers normiert (§ 8 Abs 5 und 6, vgl auch Art 2 Z 6 UHRL). Aus innerstaatlichen Rechtsvorschriften wird die Zustandsstörerhaftung des Liegenschaftseigentümers und seiner Rechtsnachfolger übernommen (§§ 31 Abs 4 und 138 Abs 4 WRG, § 74 Abs 1 und 2 AWG 2002).

            Etwas kompliziert mutet die der Behörde eingeräumte Ermächtigung an, dem Betreiber die „Stellung einer Sicherheit in Form einer dinglichen Sicherheit“ (besser wäre: Stellung einer dinglichen Sicherheit) in Höhe des geschätzten Vermeidungs- oder Sanierungsaufwands vorzuschreiben (§ 8 Abs 2). Trägt die Behörde dem Betreiber mit Leistungsbescheid die Stellung einer dinglichen Sicherheit auf, so begründet dies nämlich bloß einen Anspruch auf Einräumung eines Pfandrechts. Die Eintragung ins Grundbuch muss der Betreiber selbst vornehmen, was als unvertretbare Leistung mittels Androhung und Verhängung von Zwangsstrafen (§ 5 VVG) durchgesetzt werden müsste (unechtes gesetzliches Pfandrecht, vgl etwa § 343 ABGB). Vorzugswürdig wäre ein echtes gesetzliches Pfandrecht an der zu sanierenden, im Eigentum des Betreibers stehenden Liegenschaft, wie es etwa zu Gunsten bestimmter Abgaben (zB der Grundsteuer) existiert, und das ohne Rücksicht darauf, ob es im Grundbuch eingetragen ist, allen Hypotheken im Rang vorgeht.   

Erklärungsbedürftig bleibt, weshalb die hinter Kapitalgesellschaften stehenden, vom Betreiber und seinen Organen verschiedenen Personen, die gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolger sowie die Liegenschaftseigentümer und deren Rechtsnachfolger nur für die Vermeidungs- und Sanierungskosten (§ 8 Abs 5 bis 7), nicht jedoch für die primären Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen haften (§§ 5 und 6). Die Erläuterungen begründen dies für die Konzernmutter durchaus plausibel damit, dass sie keine Verfügungsgewalt über die Betriebsmittel habe und deshalb auch nicht zu solchen Tätigkeiten herangezogen werden könne. Für den gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolger verfängt dieses Argument allerdings nicht. Den Liegenschaftseigentümer und seine Rechtsnachfolger kann die Behörde schon nach geltendem Anlagenrecht sowohl mit Sanierungsmaßnahmen beauftragen als auch zum Kostenersatz heranziehen (§ 31 Abs 4 und § 138 Abs 4 WRG, § 74 Abs 1 und 2 AWG 2002). Um dem Gleichheitssatz zu entsprechen und eine möglichst weitgehende Harmonisierung des Anlagenrechts zu erreichen, sollten der Liegenschaftseigentümer und seine Rechtsnachfolger auch für die Erfüllung der primären Vermeidungs- und Sanierungspflichten haften.

In Hinblick auf die in den Erläuterungen zitierte strenge Rsp des VwGH erscheint es auf den ersten Blick konsequent, wenn der Entwurf die in der RL vorgesehene Kostenbefreiung für den Fall, dass Dritte den Schaden verursacht haben, nicht übernimmt. Es macht aber mE einen Unterschied, ob der Betreiber für die von ihm beauftragten Personen und Gehilfen (VwGH 22.2.1994, 93/07/0154; 14.5.1997, 97/07/0027) oder für gänzlich unbeteiligte Dritte haften muss, die kraft eigenen Willensentschlusses einen Umweltschaden oder die Gefahr eines solchen herbeiführen. Hat der Betreiber nämlich alle geeigneten Sicherheitsvorkehrungen getroffen, wäre eine Haftung weder gerecht noch vom Präventionsgedanken her sinnvoll. Hat der Betreiber alle nach der ausgeübten Tätigkeit gebotenen Sicherheitsvorkehrungen eingehalten bzw jede nach den Umständen des Falles gebotene Sorgfalt beachtet, handelt es sich um ein unabwendbares Ereignis, das keine Haftung auslösen sollte (vgl die zivilrechtliche Gefährdungshaftungsnorm des § 79c Z 2 GTG).

Da Aufträge zur Sanierung von Gewässerverunreinigungen (§ 31 WRG) auch dann zu erteilen sind, wenn eine Anlage behördlich bewilligt ist und ihren Inhaber kein Verschulden trifft, fügt sich die fehlende Entlastungsmöglichkeit bei rechtmäßigem Normalbetrieb gut ins System des österreichischen Verwaltungsrechts. Systemkonform ist ferner, dass sich derjenige, der eine umweltgefährliche berufliche Tätigkeit ausübt, nicht damit befreien kann, er habe diese Tätigkeit nach dem gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse nicht als wahrscheinliche Schadensursache vorhersehen können. Denn wer zum eigenen Vorteil eine gefährliche Tätigkeit ausübt, sollte auch dafür einstehen müssen, dass sich ein aktuell nicht vorhersehbares Risiko verwirklicht. Würde man in den genannten Fällen eine Haftungsfreistellung zulassen, müsste der Staat die Sanierungskosten tragen, was im Ergebnis zu einer Sozialisierung von Umweltrisiken führen würde (vgl auch Kerschner, Verhältnis zur zivilrechtlichen Umwelthaftung und österreichischer Gestaltungsspielraum, in: IUR/OÖ Akademie für Umwelt und Natur [Hrsg], Die neue EG-Umwelthaftung und ihre nationale Umsetzung [2005] 93, 105 f).

Ungelöst bleibt das schwierige Problem der Kostenverteilung zwischen dem Hersteller und dem Nutzer eines Produkts (Art 9 UHRL), das sich vor allem beim Einsatz gefährlicher Stoffe und Zubereitungen nach dem Chemikaliengesetz sowie von Pflanzenschutzmitteln nach dem Pflanzenschutzmittelgesetz und Biozid-Produkten nach dem Biozid-Produkte-Gesetz in der Landwirtschaft stellen dürfte. Mögliche Zurechnungskriterien wären das Vorliegen eines Produkt- oder Instruktionsfehlers auf Seiten des Produzenten und eine missbräuchliche Verwendung auf Seiten des Nutzers.

Das Fehlen einer Frist zur Rückerstattung der vorläufig von der Behörde getragenen Kosten (Art 10 UHRL) stimmt zwar mit der geltenden Rechtslage überein (§ 31 Abs 3 WRG, OGH 30.6.1998, 1 Ob 335/97 RdU 1998/137 Anm Kerschner), könnte aber insofern zu einer Ungleichbehandlung führen, als ein Privater, der anstelle des Betreibers die Kosten übernommen hat, diese nur innerhalb der zivilrechtlichen Verjährungsfrist zurückfordern kann (§ 8 Abs 8 iVm §  1042 ABGB). Es wäre deshalb sinnvoll, für die Behörde eine Frist zur Kostenerstattung zu normieren, die der allgemeinen zivilrechtlichen Verjährungsfrist von 30 Jahren entspricht.

6.  Umweltbeschwerde und Rechtsschutz:

Nach der UHRL sollen natürliche und juristische Personen einschließlich NGOs die Behörde zum Tätigwerden auffordern und eine Überprüfung vor einem Gericht oder einer anderen unabhängigen und unparteiischen öffentlichen Stelle verlangen können (Art 12 und 13). Diese Vorgabe soll laut Entwurf durch die Einräumung einer „Umweltbeschwerde“ und die Möglichkeit zur Anrufung des UVS umgesetzt werden (§§ 11 und 12).

Der Entwurf unterscheidet zwischen dem „verwaltungspolizeilichen Rechts-verhältnis“ zum Betreiber (§§ 5 bis 7) und dem „Aufforderungsverhältnis“ zum Beschwerdeführer (§ 11). Während das verwaltungspolizeiliche Auftragsverfahren ein Behördenverfahren ist, soll das Auskunftsverfahren nicht in einen Bescheid münden (vgl hingegen § 4 AuskPflG des Bundes und § 8 UIG). An die Stelle eines Mehrparteienverfahrens (vgl §§ 122, 138 WRG) soll ein Betroffenen- und Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren treten. Gegen eine rechtswidrige oder unterlassene Mitteilung steht die Beschwerde an den UVS offen (§ 12 Abs 1, 3 und 4). Stellt der UVS die Rechtswidrigkeit der Mitteilung bzw Unterlassung fest, ist die BVB verpflichtet, dem Beschwerdeführer unter Bindung an die Rechtsansicht des UVS eine rechtsrichtige Mitteilung zukommen zu lassen oder die versäumte Mitteilung nachzuholen. Die Erläuterungen sehen darin eine „innovative Lösung“. Da die Kapazität der BVB vorrangig für die Sanierung von Umweltschäden benötigt wird, soll sie nicht „mit langwierigen formgebundenen Verfahren belastet werden“.

Diese Konstruktion steht jedoch mE aus folgenden Gründen im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht und zum innerstaatlichen Verfassungsrecht:

6.1. Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht:

Die UHRL stellt die Rechte der Bürger und NGOs in den Dienst der Durchsetzung öffentlicher Interessen. Sie sollen Maßnahmen zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden erzwingen können, wenn der Betreiber oder die Behörde untätig bleibt. Zunächst hat die Behörde zu entscheiden, ob sie der Aufforderung zum Tätigwerden nachkommt oder ob sie diese zurückweist (Art 12 Abs 4). Sodann können natürliche oder juristische Personen und NGOs eine Überprüfung der behördlichen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen auf formelle und materielle Rechtmäßigkeit vor einem Gericht oder einer anderen unabhängigen und unparteiischen öffentlichen Stelle verlangen (Art 13 Abs 1). Sie müssen daher Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen beantragen und diese notfalls auch gerichtlich durchsetzen können (vgl §§ 10 und 11 des Entwurfs eines dt UmweltschadensG; Spindler, Die Umsetzung der Umwelthaftungsrichtlinie, in: Hendler ua [Hrsg], Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2006 [UTR 90] 147, 176; Dolde, Zur Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Umwelthaftung in deutsches Recht, in: Hendler ua [Hrsg], Umwelthaftung nach neuem EG-Recht [UTR 81] 169, 203).

Die in der UHRL vorgesehene „Entscheidung, der Aufforderung zum Tätigwerden nachzukommen oder diese zurückzuweisen“ (Art 12 Abs 4), wird im Entwurf zur bloßen „Mitteilung“ über die von der Behörde „als geboten erachtete Vorgangsweise“ (§ 11 Abs 4). Diese Mitteilung ist nicht mit der bescheidförmigen Entscheidung gegenüber dem Betreiber zu verwechseln (arg: „unbeschadet der gegenüber den Betreibern zu treffenden Entscheidung“). Der UVS hat nur zu prüfen, ob die Mitteilung dem Aktenstand entspricht und ob die von der Behörde gewählte Vorgangsweise im Licht des Beschwerdevorbringens gerechtfertigt und vertretbar bzw ob das Unterlassen der Mitteilung gerechtfertigt ist (§ 12 Abs 3 und 4). Mit Bescheid festzustellen ist nur die Rechtswidrigkeit einer Mitteilung oder Unterlassung, nicht aber, ob dem Betreiber ein Vermeidungs- oder Sanierungsauftrag zu erteilen ist oder nicht. Die betroffenen Personen und Umweltorganisationen können von der Behörde demnach nur eine rechtmäßige Mitteilung verlangen. Da die Durchsetzung der Vermeidungs- und Sanierungstätigkeit damit praktisch unmöglich gemacht oder zumindest übermäßig erschwert wird, sind die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen des Effektivitätsprinzips verletzt (vgl EuGH 7.1.2004, C-201/02 RdU 2004/89 Anm Mauerhofer - UVP-Antragsbefugnis aufgrund von Direktwirkung; 7.9.2004, C-127/02 RdU 2005/106 Anm Mauerhofer – NVP-Antragsbefugnis aufgrund von Direktwirkung).

Das Aufforderungs- und Prüfungsverfahren der UHRL ist in wesentlichen Punkten dem Aarhus-Übereinkommen über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten nachgebildet (Art 9 Abs 2 und 3). Dieses Übereinkommen überlässt es dem innerstaatlichen Recht, zu bestimmen, was als „ausreichendes Interesse“ und als „Rechtsverletzung“ gilt (vgl auch Art 12 Abs 1 UHRL). Der Entwurf sieht in Übereinstimmung mit den verfahrensrechtlichen Grundsätzen des AVG (§ 8) vor, dass die betroffenen natürlichen oder juristischen Personen eine Rechtsverletzung geltend machen müssen. Er räumt den Betroffenen in auffälligem Kontrast zur schwachen Rechtsposition im Verfahren überaus starke materielle Rechte ein: Geschützt werden Leben und Gesundheit, bestehende Rechte (iSd § 12 Abs 2 WRG) an Gewässern, Eigentum und sonstige dingliche Rechte, ausgenommen die Möglichkeit einer bloßen Verkehrswertminderung, am Boden (§ 11 Abs 2). Diese Rechte lassen sich aber nicht in der Weise durchsetzen, dass die Behörde den Betroffenen die „von ihr als geboten erachtete Vorgangsweise“ mitteilt.

Da Umweltorganisationen (§ 19 Abs 7 UVP-G 2000) keine Träger individueller Rechte sind, stellt sich die Frage, in welchem Umfang sie die Einhaltung objektiven Rechts verlangen können. Zwar werden an Art und Intensität der Betroffenheit im Gemeinschaftsrecht andere bzw geringere Anforderungen gestellt als im österreichischen, doch erfordert dies keineswegs eine Neukonzeption der Kategorie des subjektiven Rechts an sich (vgl Schulev-Steindl, Subjektive Rechte im öffentlichen Interesse? Anmerkungen zur Aarhus-Konvention, JRP 2004, 128, 133 ff; Öhlinger/Potacs, Gemeinschaftsrecht und staatliches Recht³, 123 f). Da der Entwurf bestimmte Rechtsgüter schützt, werden Umweltorganisationen insoweit Rechte geltend machen können, als beliebige natürliche oder juristische Personen in diesen Gütern verletzt oder zumindest bedroht sind.

Eine richtlinienkonforme Umsetzung lässt sich im Rahmen des geltenden österreichischen Verwaltungsrechts am Besten dadurch erreichen, dass den in ihren Rechten verletzten Personen sowie Umweltorganisationen Antragsrechte und die Parteistellung im verwaltungsbehördlichen Auftragsverfahren eingeräumt werden (vgl § 138 WRG, § 6 Abs 1 NÖ BO 1996, § 41 Abs 6 Stmk BauG 1995, § 7 Abs 5 Sbg BauPolG 1997, § 34 Abs 3 Ktn BO 1996). Bei Gefahr im Verzug müssen diese Personen und Organisationen einen Antrag auf Erlassung einstweiliger Verfügungen stellen können (vgl § 122 WRG). Der Gesetzgeber müsste das Verfahren zur Erlassung von Vermeidungs- und Sanierungsaufträgen demnach als Mehrparteienverfahren ausgestalten. Im Fall einer drohenden oder bereits eingetretenen Rechtsverletzung hätte die Behörde dem Betreiber auf Antrag einer Person oder Organisation einen Vermeidungs- oder Sanierungsauftrag zu erteilen. Andernfalls wäre der Antrag mangels Parteistellung als unzulässig zurückzuweisen.

6.2. Verstoß gegen verfassungsgesetzlich geschützte Grundrechte:

Das vorgesehene „Beschwerdeverfahren“ steht auch zu innerstaatlichem Verfassungsrecht in Widerspruch. Denn der einfache Gesetzgeber hat dafür zu sorgen, dass verfassungsgesetzlich gewährleistete Grundrechte verfahrensrechtlich durchsetzbar sind (vgl Holoubek, Grundrechtliche Gewährleistungspflichten [1997] 247 ff). Das gilt zuallererst für das Leben und die Gesundheit von Menschen (Art 2 und 8 EMRK), dann aber auch für rechtmäßig geübte Wassernutzungen (Fischereirechte), Nutzungsbefugnisse an Privatgewässern sowie das Liegenschaftseigentum und sonstige dingliche Rechte am Boden (Art 1 des 1. ZPEMRK, Art 5 StGG).

Schreibt das einfache Gesetz bloß vor, dass die Behörde jene Vorgangsweise mitteilen muss, die sie für geboten erachtet, ohne den Betroffenen Antragsrechte und die Parteistellung im verwaltungsbehördlichen Auftragsverfahren einzuräumen, so reicht das nicht aus, um die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Grundrechte durchzusetzen. Die Einschränkung der Parteistellung auf die Verpflichteten der Vermeidungs- und Sanierungsaufträge lässt sich auch nicht mit verwaltungsökonomischen Gründen rechtfertigen, weil der Vorteil eines geringeren Verwaltungsaufwands den Nachteil in der Rechtsverfolgung hochrangiger Güter nicht zu kompensieren vermag. Zu bedenken ist ferner, dass die RL betroffenen Dritten und NGOs gerade deshalb Rechte einräumt, um die Durchsetzung öffentlicher Interessen zu erleichtern, und nicht um sie zu erschweren. Räumt das Gesetz keine Antragsrechte und keine Parteistellung ein, so verstößt dies gegen das Sachlichkeitsgebot des Gleichheitssatzes.

6.3. Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip:

Das aus Art 18 B-VG ableitbare Rechtsstaatsprinzip verlangt vom einfachen Gesetzgeber, dass er materielle subjektive Rechte durch Einräumung korrespondierender Verfahrensrechte effektiv durchsetzbar macht (VfGH 4.10.1995, K I-9/94 VfSlg 14.295; Grabenwarter, Subjektive Rechte und Verwaltungsrecht, 16. ÖJT Band IV/1 [2006] 16 f, 95 ff; Raschauer, Anlagenrecht und Nachbarschutz aus verfassungsrechtlicher Sicht, ZfV 1999, 506, 513 ff; ders, Allgemeines Verwaltungsrecht² Rz 1101; Hengstschläger/ Leeb, AVG [2004] § 8 Rz 1). Dies ist nur dann gewährleistet, wenn jene Personen, die durch einen drohenden oder bereits eingetretenen Umweltschaden in ihren Rechten bedroht oder verletzt werden, einen Rechtsanspruch auf Erteilung eines Vermeidungs- und Sanierungsauftrages haben. Braucht die Behörde bloß „die von ihr als geboten erachtete Vorgangsweise“ mitzuteilen, haben die betroffenen Personen und Umweltorganisationen keine Möglichkeit, ihnen eingeräumte Rechte durchzusetzen. Da der freie Zugang zu Umweltinformationen nach dem UIG (§ 4 Abs 1) ohnehin jeder natürlichen oder juristischen Person ohne Nachweis eines Rechtsanspruches oder rechtlichen Interesses offen steht, fragt sich, welchen Sinn die im Entwurf vorgesehene Mitteilung haben soll.

Das Rechtsstaatsprinzip verlangt keine Mitteilung über das behördliche Vorgehen, sondern eine bescheidförmige Sachentscheidung über den Antrag auf Erteilung eines Vermeidungs- oder Sanierungsauftrages, die mit Rechtsmitteln und Beschwerde bei den Gerichthöfen des öffentlichen Rechts anfechtbar sowie im Fall der Säumnis mittels Devolutionsantrag an den UVS und mit Säumnisbeschwerde an den VwGH erzwingbar sein muss (vgl etwa die Pflicht der Baubehörde, auf Antrag von Nachbarn Beseitigungsaufträge zu erteilten: VwGH 14.3.1989, 87/05/0195; 13.11.2001, 2001/05/0036; 12.10.2004, 2004/05/0142; 31.3.2005, 2003/05/0180 uva).

Da Leben, Gesundheit und Eigentum privatrechtlichen Schutz genießen und das private Nachbarrecht Unterlassungs-, Beseitigungs- und Ausgleichsansprüche einräumt (§ 364 Abs 2 und § 364a ABGB), stellt sich die Frage, ob der stark reduzierte verwaltungsrechtliche Rechtsschutz durch einen umso effektiveren zivilrechtlichen aufgewogen und auf diese Weise das Rechtsstaatsprinzip gewahrt werden kann. Das ist mE deshalb zu verneinen, weil die UHRL dem Einzelnen – auch im öffentlichen Interesse - Ansprüche gegenüber der Behörde und nicht gegenüber Privaten einräumt (Art 3 Abs 3), und NGOs die Wahrung objektiven Rechts im Zivilrechtsweg nicht geltend machen können.    

Begrüßenswert ist, dass der Entwurf von der durch die UHRL (Art 12 Abs 5) eingeräumten Möglichkeit, das Aufforderungsverfahren bei unmittelbarer Gefahr eines Schadens auszuschließen, keinen Gebrauch macht. Es sollte betroffenen Personen gerade in solchen Fällen gestattet sein, ein behördliches Einschreiten zu verlangen, um den drohenden Schaden noch rechtzeitig abzuwenden („Vorbeugen ist besser als heilen.“).

Da Personen und NGOs trotz ihrem Recht auf Zugang zu Umweltinformationen nie über das für einen vollen Beweis notwendige Wissen verfügen werden, erscheint es konsequent, wenn sie lediglich „glaubhaft machen“ müssen, durch einen drohenden oder bereits eingetretenen Umweltschaden in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 11 Abs 3).

Zweckmäßig ist die Schaffung einer einheitlichen Zuständigkeit der UVS zur Entscheidung über Berufungen gegen Vermeidungs- und Sanierungsaufträge, Kostenvorschreibungen (vgl VfGH 15.12.1994, B 940/93, B 712/94 VfSlg 13.984), Duldungspflichten (§ 72 WRG), Verwaltungsstrafen sowie Beschwerden gegen die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt (§ 12 Abs 5 des Entwurfs). Zu bedenken ist freilich, dass für die Vollstreckung bescheidförmiger Vermeidungs- und Sanierungsaufträge das VVG gilt, weshalb über Berufungen im Vollsteckungsverfahren nicht der UVS, sondern – ausgenommen Kostenvorauszahlungs-aufträge (§ 4 Abs 2 VVG) - der jeweils zuständige LH entscheidet (§ 10 Abs 3 VVG).

Sollte sich der Verfassungsgesetzgeber zur Einführung von Landesverwaltungs-gerichten entschließen, müssten diese in Hinblick auf Art 6 EMRK anstelle der bisherigen UVS zur Entscheidung zuständig sein (vgl VfGH 2.10.1997, B 2434/95 VfSlg 14.939; Frowein, Österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit aus europarechtlichem Blickwinkel, JBl 2005, 613).

7.  Deckungsvorsorge:

Der Entwurf (§ 13) verpflichtet die Betreiber zwar dazu, „in einer Art und in einem Ausmaß, wie im redlichen Geschäftsverkehr üblich, für eine angemessene Deckungsvorsorge zu sorgen“ (besser wäre: für eine angemessene Kostendeckung zu sorgen), knüpft an eine Verletzung dieser Pflicht aber keine rechtlichen Konsequenzen. Weder wird die Unterlassung einer ausreichenden Deckungsvorsorge für strafbar erklärt (§ 14), noch wird der Betreiber, der sich ausreichend versichert, von der Pflicht zur Sicherheitsleistung befreit (§ 8 Abs 2). Die Erläuterungen bezeichnen ein Unterbleiben der Deckungsvorsorge als „objektiv sorgfaltswidrig“. Das Kriterium der Sorgfaltswidrigkeit spielt freilich nur bei einem Haftungsdurchgriff auf die hinter Kapitalgesellschaften stehenden Personen eine Rolle (§ 8 Abs 5 Z 2). Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass im zivilrechtlichen Schrifttum auch schon der Vorschlag gemacht wurde, den inhaltlich unklaren § 16 PHG, welcher der Regelung des Entwurfs als Vorbild gedient hat, ersatzlos zu streichen (vgl Posch in Schwimann, ABGB³ VII § 16 PHG Rz 7 mwN).

Univ.-Doz. Dr. Wolfgang Kleewein e.h.