Vorblatt

Problem:

Die öffentlichen Haushalte in Österreich weisen hohe Schuldenquoten aus. Dies bewirkt eine deutliche Erhöhung des Risikos, dass sich die Finanzierungsbedingungen der öffentlichen Haushalte verschlechtern; dies hat auch Auswirkungen auf die Finanzierungsbedingungen privater Wirtschaftssubjekte. Die Schuldenquoten entsprechen zu dem nicht den für Österreich geltenden unionsrechtlichen Vorschriften über die Haushaltsdisziplin (Artikel 121, 126 und 136 AEUV sowie die auf dieser Grundlage erlassenen Sekundärrechtsvorschriften).

Ziel:

Mit dem im Entwurf vorliegenden Bundesverfassungsgesetz sollen die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Führung der Haushalte von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherung, einschließlich aller zum Sektor Staat im Sinne des ESVG zählenden Rechtsträger, im Sinne der Haushaltsdisziplin verstärkt werden. Damit soll insbesondere zur Schaffung dauerhafter effizienter Finanzierungsbedingungen für die Gesamtwirtschaft beigetragen werden.

Inhalt /Problemlösung:

Mit dem im Entwurf vorliegenden Bundesverfassungsgesetz, werden

a) die Bestimmungen über die Haushaltsziele von Bund, Ländern und Gemeinden ergänzt und die Bestimmungen über die Budgetgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern sowie

b) das Bundesverfassungsgesetz über Ermächtigungen des Österreichischen Gemeindebundes und des Österreichischen Städtebundes

geändert.

Mit den unter a) genannten Bestimmungen werden konkrete gesamtstaatliche Haushaltsziele betreffend das strukturelle Defizit und den öffentlichen Schuldenstand und deren Umlegung auf Bund (einschließlich Sozialversicherung), Länder und Gemeinden festgelegt. Gemäß den unter b) genannten Regelungen sind Bund, Länder und Gemeinden verpflichtet, eine Vereinbarung über einen unbefristeten österreichischen Stabilitätspakt abzuschließen.

Alternativen:

Keine.

Auswirkungen des Regelungsvorhabens:

– Finanzielle Auswirkungen:

– Auswirkungen auf das Abgabenaufkommen:

Keine.

– Wirtschaftspolitische Auswirkungen:

Mit der Festlegung der konkreten rechtlichen Rahmenbedingungen für nachhaltig konsolidierte öffentliche Haushalte in Österreich (Bund einschließlich der Sozialversicherung, Länder und Gemeinden einschließlich aller zum Sektor Staat im Sinne des ESVG zählenden Rechtsträger) werden die Grundlagen für weiteres Wachstum und effiziente Finanzierung in der österreichischen Gesamtwirtschaft gelegt.

– Auswirkungen auf die Beschäftigung und den Wirtschaftsstandort Österreich:

Konkrete Auswirkungen auf einzelne Märkte, insbesondere den Arbeitsmarkt, ergeben sich auf Basis der im Entwurf vorliegenden B-VG-Novelle nicht unmittelbar. Diese Auswirkungen ergeben sich erst auf Grund jener Rechtsvorschriften, welche gemäß einem dem vorliegenden Entwurf entsprechenden Bundesverfassungsgesetz erlassen werden.

– Auswirkungen auf die Verwaltungskosten für Bürger/innen und für Unternehmen:

Keine.

– Auswirkungen in umweltpolitischer Hinsicht, insbesondere Klimaverträglichkeit:

Keine.

– Auswirkungen in konsumentenschutzpolitischer sowie sozialer Hinsicht:

Keine.

– Geschlechtsspezifische Auswirkungen:

Keine.

Verhältnis zu den Rechtsvorschriften der Europäischen Union:

Die vorgesehenen Regelungen dienen dazu, die unionsrechtlichen Vorschriften über die Haushaltsdisziplin umzusetzen.

Besonderheiten des Normerzeugungsverfahrens:

Gemäß Artikel 44 Abs. 2 B-VG bedarf das im Entwurf vorliegende Bundesverfassungsgesetz der in Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder und mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen zu erteilenden Zustimmung des Bundesrates.

Erläuterungen

Allgemeiner Teil

Hauptgesichtspunkte des Entwurfes:

Mit dem im Entwurf vorliegenden Bundesverfassungsgesetz, werden

a) die Bestimmungen über die Haushaltsziele von Bund, Ländern und Gemeinden ergänzt (Artikel 13, 13a und 13b B-VG) und die Bestimmungen über die Budgetgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern (Art. 51 und 97a B-VG) sowie

b) das Bundesverfassungsgesetz über Ermächtigungen des Österreichischen Gemeindebundes und des Österreichischen Städtebundes

geändert.

Die Änderung des BVG über Ermächtigungen des Österreichischen Gemeindebundes und des Österreichischen Städtebundes in Artikel 2 enthält die erforderlichen Anpassungen für den Österreichischen Stabilitätspakt, und zwar

- sollen mit dem Stabilitätspakt die näheren Vereinbarungen über die Umsetzung der neuen verfassungsrechtlichen Vorgaben getroffen werden,

- soll für den Abschluss eines Stabilitätspakts statt einer Ermächtigung nunmehr eine Verpflichtung gelten und

- soll der neue Stabilitätspakt ab dem 1. Jänner 2013 und unbefristet vereinbart werden.

Mit einer Übergangsbestimmung wird auch für den Fall vorgesorgt, dass der neue Stabilitätspakt nicht bis zum Termin 1. Jänner 2013 in Geltung tritt: Diesfalls ist der aktuelle Stabilitätspakt 2011 – soweit die Bestimmungen gemäß Art. 13a und 13b B‑VG dem nicht entgegenstehen – weiter sinngemäß anzuwenden.

Besonderer Teil

Zu Art. 1 (Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes)

Zu Art. 1 Z 1 und 2:

Gemäß dem neu gefassten Abs. 2 haben Bund, Länder und Gemeinden sicherzustellen, dass die unionsrechtlichen Verpflichtungen über die Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten eingehalten werden; diese Vorschrift orientiert sich an Art. 109 Abs. 2 des deutschen Grundgesetzes (GG).

Die Verpflichtungen betreffend primär das „strukturelle Defizit“ des gesamten Sektors Staat im Sinne des ESVG (Bund, Länder, Gemeinden, jeweils inklusive der ihren Sektoren zuzuordnenden Rechtsträger, sowie die Sozialversicherung; diese ist dem Bund zuzurechnen).

Die wichtigsten einschlägigen unionsrechtlichen Rechtsakte umfassen derzeit folgende Vorschriften:

- die Art. 121, 126 und 136 AEUV

- fünf Verordnungen und eine Richtlinie („sixpack“):

Das Sixpack im Detail:

Die Reform der haushaltspolitischen Überwachung basiert auf einem Dreisäulenkonzept:

• bessere ex-ante Koordinierung der nationalen Haushaltspolitiken und verstärkte Berücksichtigung von Schuldenquoten,

• neue, abgestufte Durchsetzungsmechanismen für Mitgliedsstaaten der Eurozone (EZ) und

• Ergänzung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes (SWP) durch Mindestanforderungen an nationale Haushaltsrahmen. Ergänzt wird die haushaltspolitische Koordinierung durch ein Rahmenwerk, mittels dessen der Aufbau makroökonomischer Ungleichgewichte verhindert, bzw. bestehende Ungleichgewichte abgebaut werden sollen.

i) Die Verordnung 1466/97 bildet den präventiven Arm des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP), dessen Ziel es ist, Mitgliedsstaaten bei der Verfolgung einer vorsichtigen Fiskalpolitik zu unterstützen. Im Zentrum des präventiven Arms steht die jährliche Erstellung von Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen, welche den Pfad zur Erreichung der mittelfristigen Haushaltsziele (MTO) darstellen sollen. In der Vergangenheit hat sich allerdings gezeigt, dass die Konvergenz in Richtung der MTO in einer Reihe von Mitgliedsstaaten nur in unbefriedigendem Ausmaß erfolgt ist. Besonders in Zeiten günstiger Konjunktur wurde die Haushaltskonsolidierung vernachlässigt. Vor diesem Hintergrund wird das MTO um eine sogenannte Ausgabenregel ergänzt. Das jährliche Wachstum öffentlicher Ausgaben darf die mittelfristige BIP-Wachstumsrate grundsätzlich nicht übersteigen - es sei denn, das MTO wurde bereits mehr als erreicht oder die die Benchmark übersteigenden Ausgaben werden durch diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen kompensiert. Bei Nichteinhaltung der Vorgaben kann eine Warnung durch die EK bzw. eine Ratsempfehlung zur Setzung korrektiver Maßnahmen erfolgen. Für Länder des Euroraums sind zusätzliche Durchsetzungsmaßnahmen vorgesehen, die in einem eigenen VO-Vorschlag geregelt werden.

ii) Durch die Verordnung 1467/97 (korrektiver Arm des SWP) soll eine rasche Beseitigung übermäßiger Defizite und Verschuldungsquoten sichergestellt werden. Als Schwellenwerte wurden für das Haushaltsdefizit 3 % und für die Gesamtschulden 60 % des BIP bzw. eine hinreichende Annäherung daran festgelegt. Bei Überschreiten der Schwellenwerte wird ein Verfahren wegen eines übermäßigen Defizits eröffnet. Bis dato wurde jedoch noch kein Verfahren basierend auf dem Schuldenkriterium eingeleitet. Das Kernelement der Reform der VO 1467/97 ist daher die Operationalisierung der Schuldenregel mittels der Einführung einer Zahlenregel: Bei einer Schuldenquote von mehr als 60 % muss sich der Abstand zum Referenzwert (d. h. 60 % des BIP) über die letzten drei Jahre jährlich im Durchschnitt um 1/20 verringern. Neben der Beschleunigung von Verfahrensschritten sind für die Mitgliedsstaaten der EZ letztendlich auch schneller greifende finanzielle Sanktionen vorgesehen.

iii) Die Reform des SWP wird durch eine Verordnung über die wirksame Durchsetzung der haushaltpolitischen Überwachung im Euroraum ergänzt. Demnach können Mitgliedsstaaten der Eurozone künftig bereits im präventiven Arm bei Verfehlungen bezüglich der Anpassung an das MTO bzw. der Ausgabenregel mit einer verzinslichen Einlage in Höhe von 0,2 % des BIP bestraft werden. Im korrektiven Arm kann bereits bei Feststellung eines übermäßigen Defizits eine unverzinsliche Einlage in Höhe von 0,2 % des BIP verlangt werden. Für den Fall, dass ein Mitgliedsstaat weiteren Ratsempfehlungen zur Beseitigung des Defizits nicht nachkommt, wird diese Einlage in eine Strafzahlung umgewandelt. Für die Entscheidung über die Verhängung von Sanktionen ist künftig ein „umgekehrtes Mehrheitsverfahren“ vorgesehen, d. h. eine Sanktion gilt als angenommen, wenn der Rat nicht innerhalb von zehn Tagen mit qualifizierter Mehrheit dagegen stimmt. Neu eingeführt wird außerdem eine Strafzahlung in Höhe von 0,2 % des BIP für die Manipulation von Statistiken.

iv) Als Ergänzung zum SWP und zur Gewährleistung eines Mindestmaßes an Qualität der nationalen haushaltspolitischen Rahmen umfasst das Legislativpaket eine Richtlinie über Mindestanforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedsstaaten in folgenden Bereichen:

a) Rechnungslegung und Statistik: Künftig muss die Rechnungslegung aller Staatssektoren die Ermittlung der Haushaltsergebnisse und Schulden nach dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) ermöglichen und eine unabhängige Rechnungsprüfung vorsehen. Viele der sich dadurch ergebenden neuen Vorschriften sind in Österreich bereits Standard.

b) Prognosen: Prognosen für die Budgetplanung müssen nach der Richtlinie realistisch und zeitnahe sein, als Referenz gibt es die Schätzungen der Europäischen Kommission (EK).

c) Mittelfristige Haushaltsplanung und numerische Haushaltsregeln: Jeder Staat hat die Budgets mittelfristig mindestens drei Jahre vorauszuplanen und seine Ziele numerisch festzulegen. Die Budgetbeschlüsse müssen sich daran halten. Ausnahmen sind klar im Voraus zu regeln, Abweichungen von der Planung zu begründen. Auch hier hat Österreich mit seinen Regelungen schon einige der neuen Elemente vorweg genommen: So hat der Bund bereits seit 2009 jährlich einen mittelfristigen Finanzrahmen (Bundesfinanzrahmengesetz) mit verbindlichen Ausgabenobergrenzen zu erstellen und zu beschließen. Der Österreichische Stabilitätspakt (ÖStP) legt für die Budgetierung verbindliche Stabilitätsbeiträge der Gebietskörperschaften fest, die Gemeinden tragen durch landesweit ausgeglichene Budgets zur Nachhaltigkeit der Haushaltspolitik bei. Verstöße führen bei allen Gebietskörperschaften nach einem Gutachten des Rechnungshofes zu einem Sanktionsverfahren. Auch mögliche Ausnahmen sind geregelt. Die mittelfristige Planung umfasst drei, ab 2013 vier Jahre. Noch nicht erfasst sind die Sozialversicherungen und auch die Befristung des ÖStP ist zu überdenken: Ohne neuen Pakt wird man im letzten Jahr wohl nicht von Zielwerten für die kommenden Jahre sprechen können. Hier besteht Nachbesserungsbedarf.

d) Transparenz - Haftungen und Beteiligungen: Das Thema Haftungen hat in letzter Zeit stark an Relevanz gewonnen. Nach der Fiskalrahmen-RL sind öffentliche Haftungen und der tatsächliche Wert von Unternehmensbeteiligungen auszuweisen.

v) Ein neuer Bestandteil der wirtschaftspolitischen Steuerung ist die Verordnung zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte. Die präventive Komponente des neuen Überwachungsrahmens umfasst einen Indikatoren basierten Warnmechanismus, sowie bei Verdacht des Bestehens übermäßiger Ungleichgewichte eine eingehende Tiefenanalyse. Bestätigt die Analyse das Bestehen signifikanter Ungleichgewichte, so wird ähnlich zum SWP ein Verfahren wegen übermäßiger Ungleichgewichte eingeleitet. Für Mitgliedsstaaten des Euroraums sind finanzielle Sanktionen vorgesehen.

vi) Die Verordnung über Durchsetzungsmaßnahmen zur Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte im Euroraum sieht vor, dass bei Missachtung von Ratsempfehlungen finanzielle Sanktionen verhängt werden können. Zunächst in Form einer unverzinslichen Einlage, bei wiederholter Missachtung der Ratsempfehlungen als jährliche Strafzahlung in Höhe von 0,1 % des BIP. Die Strafzahlung ist so lange zu entrichten, bis der Rat feststellt, dass Korrekturmaßnahmen getroffen bzw. implementiert wurden. Für die Entscheidung über die Verhängung von Sanktionen wird auch hier das umgekehrte Mehrheitsverfahren zur Anwendung kommen.

Die Verordnungen 1466/97 und 1467/97 sehen die Möglichkeit vor, außergewöhnliche Ereignisse, die sich der Kontrolle eines Staates entziehen, mit erheblichen Auswirkungen auf die Finanzlage im Rahmen des Verfahrens zu berücksichtigen.

Die Zielsetzungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und der nachhaltig geordneten Haushalte sowie die Koordinierungspflicht sind seit 2009 geltendes Recht. Das BVG betreffend den Stabilitätspakt und den Konsultationsmechanismus wird an die neuen Regelungen der Art. 13 ff B-VG angepasst; hiernach haben die Gebietskörperschaften das Koordinierungsgebot zwingend im Wege der Vereinbarung eines unbefristeten Stabilitätspaktes umzusetzen (vgl. hiezu Art II des Entwurfes).

Zu Art. 1 Z 3:

Der neu eingefügte Art 13a betrifft die Rahmenbedingungen für die Führung der öffentlichen Haushalte ab dem Finanzjahr 2017 und orientiert sich weitgehend an der deutschen Verfassungsregelung (Art 109 und 115 GG). Es gilt das grundsätzliche Gebot, die öffentlichen Haushalte strukturell auszugleichen. Dieses grundsätzliche Gebot gilt für jede Gebietskörperschaft. Nur im Falle des Bundes ist diesem grundsätzlichen Gebot entsprochen, wenn das auf den Bund entfallende strukturelle Defizit 0,35 % des nominellen Bruttoinlandsproduktes nicht übersteigt.

Abs. 2 und 3 orientieren sich ebenfalls an Art 109 und 115 GG und an den in den Erläuterungen zu Art 13 Abs. 2 erwähnten unionsrechtlichen Vorschriften. In diesem Zusammenhang werden insbesondere die unionsrechtlichen Regelungen über die konjunkturelle Bereinigung der Haushaltsdaten anzuwenden sein.

Abs. 2 ermächtigt zu Regelungen, die die konjunkturellen Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte symmetrisch berücksichtigen; diese Bestimmung betrifft die konjunkturellen Komponenten des öffentlichen Defizits.

Abs. 3 betrifft die Regelungen für das strukturelle Defizit des Bundes: Positive und negative Abweichungnen vom Zielwert für das strukturelle Defizit sind auf einem Kontrollkonto des Bundes zu erfassen. Ab dem Erreichen eines Grenzwertes in Höhe von insgesamt 1,5% des BIP sind die Belastungen dieses Kontrollkontos konjunkturgerecht zurückzuführen. Die näheren Regelungen sind im Bundeshaushaltsgesetz zu treffen.

Abs. 4 sieht für Länder und Gemeinden eine ähnliche Regelung vor: Für die Länder und Gemeinden wird ein gemeinsames Kontrollkonto mit einem Schwellwert von 0,25 % des BIP geführt. Die näheren Bestimmungen hiezu sind gemäß Abs. 6 durch den österreichischen Stabilitätspakt festzulegen; diese Vereinbarung ist gemäß Abs. 6 von den Ländern und den Gemeinden, diese vertreten durch den österreichischen Gemeindebund und den österreichischen Städtebund abzuschließen.

Abs. 5 enthält eine Regelung für Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die gesamtstaatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen; diese Ausnahmebestimmungen sind mit einem Plan zur Rückführung des erhöhten Defizites binnen einem angemessenen Zeitraum zu verknüpfen.

Die in Abs. 6 vorgesehene Ermächtigung umfasst gemäß den Abs. 2 und 4:

- die Festlegung einer Regelgrenze für das strukturelle Defizit,

- die Festlegung zulässiger Abweichungen von dieser Regelgrenze für Länder und Gemeinden und deren geordneter Rückführung. Der Wert von 0,25 % des nominellen Bruttoinlandsproduktes ist als kumulierter Wert zu verstehen, d.h. die Werte der Vorjahre sind einzubeziehen. Weiters bezieht sich der Prozentsatz auf einen Gesamtwert einschließlich aller Länder und Gemeinden.

Art. 13b entspricht Art. 16 des Österreichischen Stabilitätspaktes 2011 und Art. 109 Abs. 5 GG.

Zu Art. 1 Z 4:

Mit Art. 97a Abs. 1 werden die Länder verpflichtet, die für die Verwaltung verbindlichen Landtagsbeschlüsse über den Jahreshaushalt (Landesfinanzgesetz) oder mittelfristige Haushaltsplanungen (Landesfinanzrahmengesetz), in Form eines Landesgesetzes zu beschließen. Damit gelten für die Budgetbeschlüsse der Landtage dieselben Rechtsformen wie für jene des Nationalrates betreffend den Bundeshaushalt (Bundesfinanzrahmengesetz, Bundesfinanzgesetz).

Abs. 2 sieht vor, dass die Länder die haushaltsrechtlichen Regelungen für die Landeshaushalte und die Gemeindehaushalte an den bundeshaushaltsrechtlichen Vorschriften zu orientieren haben (vgl. Art 51 bis 51d B-VG sowie das BHG 2013 samt Durchführungsvorschriften).

§ 16 Abs.1 F VG bleibt unberührt; Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder und Gemeinden sind daher weiterhin durch Verordnung des Bundesministers für Finanzen zu regeln.

Zu Art. 1 Z 5:

Art 151 Abs. 47 regelt das Inkrafttreten.

Zu Art. 2 (Änderung des BVG über Ermächtigungen des Österreichischen Gemeindebundes und des Österreichischen Städtebundes)

Zu Art. 2 Z 1:

Art. 13, 13a und 13b B‑VG legen die Eckpunkte für die Haushaltsführung der Gebietskörperschaften, insbesondere im Hinblick auf die unionsrechtlichen Vorgaben, fest. In diesem Zusammenhang ordnet Art. 13 Abs. 2 B‑VG an, dass die Gebietskörperschaften ihre Haushaltsführung zu koordinieren haben.

Die näheren Regelungen zu den genannten Verfassungsregelungen sollen daher durch eine Vereinbarung zwischen den Gebietskörperschaften festgelegt werden. Diese umfassen insbesondere konkrete Stabilitätsbeiträge, Informationsrechte und -pflichten, Sanktionen, Organisatorisches (Sitzungsgremien, Termine etc.) sowie die Aufteilung der Konsolidierungsschritte der Gemeinden eines Landes.

Entsprechend dem zeitlichen Geltungsbereich der Art. 13a bis 13b B‑VG ist auch der Stabilitätspakt unbefristet zu vereinbaren. Er kann jedoch jederzeit im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bestimmungen abgeändert werden.

Mit Abs. 2 wird die sinngemäße Anwendung des Österreichischen Stabilitätspaktes 2011 angeordnet, soweit nicht die Art. 13 bis 13c B‑VG dem entgegenstehen. Art. 1 Abs. 2 zweiter Satz, Art. 2 bis 5 und Art. 12 bis 16 über die Stabilitätsbeiträge sowie Art. 18 bis 21 des Österreichischen Stabilitätspaktes 2011 über Inkrafttreten und Geltungsdauer sind daher jedenfalls nicht anwendbar.

Der Österreichische Stabilitätspakt 2011 tritt gemäß Abs. 2 mit Ende 2012 außer Kraft. Ab 1. Jänner 2013 soll der neue Stabilitätspakt gelten; sofern dieser jedoch noch nicht in Kraft getreten ist, ist der Österreichische Stabilitätspakt 2011 in den Grenzen des Abs. 2 sinngemäß anzuwenden.

Zu Art. 2 Z 2 und 3:

Diese Änderungen enthalten die Anpassungen, die sich aus den Änderungen beim neuen Stabilitätspakt, dessen Inhalt nunmehr im neuen Art. 1 geregelt wird, ergeben.

Zum Entfall des bisherigen Art. 4:

Das im Entwurf vorliegende geänderte BVG über Ermächtigungen des Österreichischen Gemeindebundes und des Österreichischen Städtebundes soll zugleich mit der Kundmachung der Änderungen des B-VG in Kraft treten und sodann unbefristet gelten. Der jeweilige Anwendungszeitraum ergibt sich aus den einzelnen Artikeln, eine Verknüpfung mit dem zeitlichen Geltungsbereich des Stabilitätspaktes oder der Vereinbarung über einen Konsultationsmechanismus kommt damit nicht mehr in Betracht.