Schriftliche Information gemäß § 6 EU-InfoG:
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Einreise-/Ausreisesystem (EES) zur Erfassung der Ein- und Ausreisedaten von Drittstaatenangehörigen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union
COM (2013) 95 final
1. Inhalt und Ziel der Vorlage
· Rechtsgrundlage
Rechtsgrundlage dieser Verordnung sind Artikel 74 sowie Artikel 77 Absatz 2 Buchstaben b und d des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Artikel 77 Absatz 2 Buchstaben b und d ist die geeignete Rechtsgrundlage für die weitere Ausgestaltung von Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten und die Entwicklung von Normen und Verfahren, die die Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Personenkontrollen an diesen Grenzen befolgen müssen. Artikel 74 liefert die geeignete Rechtsgrundlage für die Einrichtung und Pflege des EES und für Verfahren, die dem Austausch von Informationen zwischen Mitgliedstaaten dienen, um in den von Titel V (des dritten Teils) des Vertrags erfassten Bereichen die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten untereinander sowie mit der Kommission sicherzustellen.
· Vorschlag der EK - allgemein
Bereits 2008 hat die Kommission eine Mitteilung zum Thema „Vorbereitung der nächsten Schritte für die Grenzverwaltung in der Europäischen Union“ vorgelegt, in welcher die Einführung eines Ein- und Ausreisesystems (EES) vorgeschlagen wurde. Dieser Vorschlag ist ebenfalls Bestandteil des Stockholmer Programms aus dem Jahr 2009. Im Oktober 2011 wurde erneut eine Mitteilung seitens der EK bzgl. der Umsetzungsoptionen für das EES und das RTP vorgelegt. Am 28. Februar 2013 wurden die Legislativvorschläge vorgelegt.
Das Ein- und Ausreisesystem (EES) dient insbesondere der Verbesserung des Außengrenzmanagements und der Bekämpfung der illegalen Migration. Es soll insbesondere zur Identifizierung von Personen beitragen, die die Voraussetzungen für den Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten nicht beziehungsweise nicht mehr erfüllen. Mit dem vorgeschlagenen EES werden Zeitpunkt und Ort der Einreise und Ausreise von Drittstaatsangehörigen erfasst. Anstelle des heutigen manuellen Verfahrens (Stempel im Reisepass) wird das neue elektronische System die zulässige Dauer eines Kurzaufenthalts automatisch berechnen und einen Warnhinweis an die nationalen Behörden generieren, wenn bis zum Ablauf der Aufenthaltsdauer keine Ausreise erfolgt ist. Auf diese Weise trägt das System auch dazu bei, das Problem einer Überschreitung der zulässigen Aufenthaltsdauer bei Kurzzeitvisa anzugehen.
Bei der Kontrolle von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen der EU stützen sich die Mitgliedstaaten heute hauptsächlich auf die im Reisedokument enthaltenen Stempel. Dieses Verfahren kostet viel Zeit, liefert keine zuverlässigen Daten über Grenzübertritte, ermöglicht keine praktikable Aufdeckung von Aufenthaltsdauer-Überschreitungen und bietet keine effiziente Lösung für den Fall, dass Reisedokumente verloren gehen oder zerstört werden. Künftig werden die EU-Mitgliedstaaten den ständig wachsenden Strom von Reisenden in die und aus der EU mit den heutigen Systemen nicht mehr bewältigen können. Die Zahl der Reisenden allein an den Flughäfen wird Schätzungen zufolge bis zum Jahr 2030 um 80% von 400 Millionen im Jahr 2009 auf 720 Millionen ansteigen.
· Vorschläge der EK im Detail
- Übernahme der Entwicklung und des Betriebsmanagements der Zentraleinheit durch die IT-Agentur; die nat. Systeme müssen die Mitgliedstaaten entwickeln
- Schaffung eines zentralen Systems zur Speicherung von alphanumerischen (sofort) sowie biometrischen (nach 3 Jahren) Daten
- Erfassung von Visuminhabern sowie Drittstaatsangehörigen, die nicht der Visumpflicht unterliegen
- automatische/bessere Berechnung und Überwachung der zulässigen Aufenthaltsdauer eines jeden Reisenden sowie effizientere Grenzkontrollen
- Bereitstellung präziser Angaben zur höchstzulässigen Aufenthaltsdauer für Reisende bzw. präzise Information bzgl. Überziehung der zulässigen Aufenthaltsdauer
- Erleichterung der Identifikation illegaler Migranten
- Speicherdauer der Ein-/Ausreisedatensätze 6 Monate, danach Löschung; bei Überschreitung der zulässigen Aufenthaltsdauer 5 Jahre, danach Löschung
- Abschaffung des manuellen Abstempelns von Reisepässen im Rahmen von Grenzkontrollen und somit Ermöglichung vollautomatischer Grenzkontrollen für bestimmte Drittstaatsangehörige
- Zugriff zum System sollen nur Grenz-, Visa- und Einwanderungsbehörden bekommen
- Derzeit ist kein Datenzugang für Strafverfolgungsbehörden vorgesehen
2. Stand des Verfahrens auf europäischer Ebene
Die EK hat am 28. Februar 2013 einen Vorschlag für eine Verordnung (VO) des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Einreise-/Ausreisesystem (EES) zur Erfassung der Ein- und Ausreisedaten von Drittstaatenangehörigen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union angenommen. Die Verhandlungen darüber haben am 10./11. April 2013 in der Ratsarbeitsgruppe (RAG) Grenzen begonnen. Es wird keine Einigung vor Mitte 2015 erwartet.
Position von EP und Rat
· Position des EP
Bis dato erfolgte noch keine formelle Behandlung im EP; daher ist auch keine Positionierung des EP bekannt.
· Position des Rates
Die EK stellte dem Rat die Legislativvorschläge am 7./8. März 2013 erstmals vor. Der Rat hat demnach noch keine Position festgelegt.
Position Österreichs
· Österreichische Position
Der vorliegende Entwurf der VO über ein Einreise-/Ausreisesystem (EES) zur Erfassung der Ein- und Ausreisedaten von Drittstaatenangehörigen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union wird in Österreich zur Zeit einer eingehenden Prüfung unterzogen, die aufgrund der Komplexität des Vorhabens noch nicht vollständig abgeschlossen ist.
Bei der ersten Behandlung des Vorschlags im JI-Rat am 7./8. März 2013 hat Österreich sich wie folgt positioniert:
- Österreich hat sich stets für eine Modernisierung der Verwaltung der EU-Außengrenzen ausgesprochen
- Aufgrund der Dimensionen des Projekts wurde bereits vor Vorlage eine aussagekräftige Kosten-Nutzen-Analyse gefordert.
- Nach Vorlage des dargelegten Kostenaufwands von 1,1 Mrd. EUR stellt sich gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten die Frage des Mehrwerts.
- Die Ziele des Entry-/Exit Systems waren für Österreich stets nachvollziehbar und wurden bzw. werden auch weiterhin unterstützt
- Österreich plädiert dafür, dass ein sofortiger Zugriff der Strafverfolgungsbehörden in die Verordnung aufgenommen wird.
- Zudem sollte eine Interoperabilität der Systeme – vor allem auch mit dem SIS - geprüft werden.
3. Auswirkungen auf die österreichische Gesetzeslage
Es ergeben sich keine Auswirkungen auf die österreichische Gesetzeslage.
4. Finanzielle Auswirkungen
Im Vorschlag der Kommission für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen sind für den Fonds für die innere Sicherheit im Zeitraum 2014-2020 Mittel in Höhe von 4,6 Mrd. EUR veranschlagt. Davon sind vorläufig 1,1 Mrd. EUR für die Entwicklung eines Einreise-/Ausreisesystems (EES) und eines Registrierungsprogramms für Reisende (RTP) eingeplant, wobei davon ausgegangen wird, dass die Entwicklungskosten ab 2015 zu Buche schlagen werden.
Im Rahmen der verfügbaren Mittel würden nicht nur die zentralen Komponenten des Systems während der gesamten Laufzeit des mehrjährigen Finanzrahmens (sowohl Entwicklungs- als auch Betriebskosten auf EU-Ebene) finanziert, sondern auch die Entwicklungskosten für die nationalen (mitgliedstaatlichen) Komponenten beider Systeme. Mit der finanziellen Unterstützung der nationalen Entwicklungskosten würde sichergestellt, dass die Projekte auch bei einer schwierigen Wirtschaftslage eines Mitgliedstaats nicht gefährdet oder verzögert würden. Für das Hosting der IT-Systeme, die Unterbringung der Endnutzerausrüstung und die Büros der Betreiber auf nationaler Ebene ist ein Betrag von 146 Mio. EUR vorgesehen. Weitere 341 Mio. EUR sind für die Unterhaltung des Systems in den Mitgliedstaaten, z. B. für Hardware und für Software-Lizenzen, eingeplant.
Sobald die neuen Systeme betriebsbereit wären, könnten die Folgekosten in den Mitgliedstaaten aus Mitteln ihrer nationalen Programme bestritten werden. Es wird vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten 50 % der Mittel ihrer nationalen Programme zur Deckung der Betriebskosten von IT-Systemen zur Steuerung der Migrationsströme an den Außengrenzen der Union aufwenden. Dazu können die Verwaltungskosten für das VIS, das SIS und während der Laufzeit eingeführte neue Systeme gehören, d. h. Personalkosten, Betriebskosten, Kosten für die Anmietung sicherer Gebäude usw. Das künftige Instrument würde somit, wo nötig, eine kontinuierliche Finanzierung gewährleisten.
5. Subsidiaritätsprüfung
Gemäß Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe b des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) kann die Union Maßnahmen im Zusammenhang mit Personenkontrollen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten und der wirksamen Überwachung dieser Außengrenzen erlassen. Die derzeitigen EU-Vorschriften zum Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten müssen geändert werden, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass es gegenwärtig keine zuverlässigen Möglichkeiten zur Überwachung der Reisebewegungen der für Kurzaufenthalte zugelassenen Drittstaatsangehörigen gibt. Aufgrund der Komplexität und Schwerfälligkeit der derzeitigen Stempelpflicht sind die Behörden der Mitgliedstaaten nicht hinlänglich in der Lage, bei Grenzkontrollen oder bei Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets zu überprüfen, ob der Aufenthalt des Reisenden zulässig ist; die für diesen Zweck bestehenden nationalen Systeme sind in einem Raum ohne Binnengrenzkontrollen von sehr begrenztem Nutzen.
Im Hinblick auf eine effizientere Migrationssteuerung sollten Informationen darüber zur Verfügung stehen, wer sich im EU-Hoheitsgebiet aufhält und wer die für Kurzaufenthalte höchstzulässige Aufenthaltsdauer von 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen nicht überschritten hat, welche Staatsangehörigkeiten die sog. Overstayer besitzen und welchen Kategorien (visumpflichtig / nicht visumpflichtig) sie zuzuordnen sind und wie wirksamere Stichprobenkontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets durchgeführt werden können, um Personen zu ermitteln, die sich irregulär in diesem Gebiet aufhalten.
Es bedarf einer gemeinsamen Regelung, um harmonisierte Vorschriften zur Erfassung von Grenzübertritten und zur Überwachung der zulässigen Aufenthaltsdauer für den gesamten Schengen-Raum einzuführen.
Daher kann das Ziel des Vorschlags von den Mitgliedstaaten allein nicht ausreichend verwirklicht werden.