Univ.-Prof. Dr. FERDINAND KERSCHNER

Institut für Umweltrecht

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Univ.-Prof. Mag^a. Drⁱⁿ. ERIKA WAGNER Institut für Umweltrecht Abteilung für umweltrechtliche Grundlagenforschung

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Linz, DATUM

Stellungnahme zum Ministerialentwurf des Bundes-EnEffG

Das Institut für Umweltrecht der Johannes Kepler Universität Linz nimmt zum Ministerialentwurf (442/ME) des Bundesgesetzes über die Steigerung der Energieeffizienz bei Unternehmen und dem Bund (Bundes-Energieeffizienzgesetz – EnEffG) wie folgt Stellung:

Vorab ist festzuhalten, dass die RL 2012/27/EU, auf der das EnEffG ua basiert, in Art 1 Abs 2 eine Günstigkeitsklausel enthält, wonach es sich bei den Anforderungen der RL um Mindestanforderungen handelt und die einzelnen Mitgliedstaaten nicht gehindert werden, strengere Maßnahmen, als die RL vorsieht, beizubehalten oder zu ergreifen, solange sie mit dem Unionsrecht vereinbar sind. Insofern enthält die nachfolgende Stellungnahme auch Vorschläge, die über das Maß der RL 2012/27 hinausgehen.

Ganz generell ist aber zu konstatieren, dass der Entwurf des österreichischen Energieeffizienzgesetzes überwiegend positiv zu bewerten ist, da er die Ausnahmen und Abstriche, die die RL in einzelnen Sachzusammenhängen zulässt (zB bei der Gebäuderenovierung – Art 5/6 der RL, gestaffelte Erfüllung der Energieeinsparziele – Art 7 Abs 3 der RL, Art 7/9 der RL – Alternativen zur Einführung von Energieeffizienzverpflichtungen) zumindest nicht allzu extensiv übernimmt. Das hat auch den Vorteil, dass der Gesetzestext nicht unnötig verkompliziert wird. Jenen Bereichen, in denen der Entwurf von den Ausnahmen, die die RL zulässt (zB bezüglich ETS-Unternehmer in Hinblick auf Energieeffizienzverpflichtungen oder bezüglich Ausgleichszahlungen anstelle zu setzender Energieeffizienzmaßnahmen) Gebrauch macht, steht die Stellung nehmende Institution jedenfalls ablehnend gegenüber, da diese Ausnahmen letztlich das Ziel der Energieeffizienz als notwendiges Klimaziel bei gesamthafter Betrachtung konterkarieren. Dazu nachstehend im Einzelnen. Von weitergehenden Ausnahmen, die möglicherweise im Begutachtungsverfahren von einzelnen Gruppen eingefordert werden, ist jedenfalls sowohl in Hinblick auf legistische als auch in Hinblick auf materielle Zielsetzungen abzuraten.

Zum Entwurf im Einzelnen:

1) Festlegung von Energieeffizienzzielen über das Jahr 2020 hinaus

· Gem Art 1 Abs 1 ist es Zweck der RL 2012/27/EU, einen gemeinsamen Rahmen für Maßnahmen zur Förderung von Energieeffizienz in der EU zu schaffen, um zu gewährleisten, dass das übergeordnete Effizienzziel der Union von 20% bis 2020 erreicht wird, sowie um weitere Energieeffizienzverbesserungen für die Zeit nach 2020 vorzubereiten. Daher steht es im Einklang mit Art 1 Abs 1 letzter HS, wenn mit der gegenständlichen Stellungnahme vorgeschlagen wird, auch den Zeithorizont bis zum Jahr 2050 auszudehnen. Selbstverständlich muss der Fokus auf 2020 liegen, doch wäre es gut, bereits schon jetzt die Richtung für 2050 zur Orientierung vorzugeben und somit mehr Planungssicherheit - va für die Wirtschaft - zu schaffen. Zahlreiche einschlägige Dokumente der Kommission berücksichtigen nämlich bereits die Periode bis 2050 (vgl zB Fahrplan der Kommission für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen kohlenstoffarmen Wirtschaft bis 2050 v 8.3.2011).

§ 2 sollte daher lauten:

„Dieses Bundesgesetz bezweckt mit Fokus auf Ende 2020 und darüber hinaus bis 2050

[…]“

· In diesem Sinne wäre es sinnvoll und empfehlenswert - um dem vielfach geäußerten Wunsch nach der Festlegung längerfristiger Ziele nachzukommen - in § 4 E bereits weiter als bis zum Jahr 2016 voraus zu denken und – zumindest auf unverbindlicher Ebene - auch die Energieeinsparrichtwerte bis 2050 als (unverbindliche) Richtwerte vorzugeben. Da es – wie bereits erwähnt – im Sinne der RL ist, weitere Energieeffizienzverbesserungen für die Zeit nach 2020 vorzubereiten, widerspricht die Festlegung von unverbindlichen Zielen bereits für das Jahr 2050 als Orientierung keinesfalls der RL.

§ 4 Abs 1 und 2a sollten daher lauten:

„(1) Bis zum 31. Dezember 2016 ist ein Energieeinsparrichtwert (Endenergieeinsparrichtwert) von mindestens 80 400 Terajoule zu erreichen. In weiterer Folge wird bis 2050 ein Energieeinsparrichtwert von …… Terajoule angestrebt.“

[…]

„(2a) Bis zum Jahr 2050 wird angestrebt, die Endenergieeffizienz derart zu steigern, dass

1. bis zum Jahr 2050 der auf ein Regeljahr (Durchschnittsjahr) bezogene Endenergieverbrauch in Österreich ……Petajoule nicht übersteigt oder

2. durch die in Österreich gesetzten Energieeffizienzmaßnahmen eine Reduktion des Endenergieverbauchs um …… Petajoule bewirken.

2) Energieeffizienz bei Unternehmen (§ 9 E) und Energielieferanten

· Herzstück der RL ist Art 7, wonach die Energieverteiler und Energieeinzelhandelsunternehmen bis 2020 grundsätzlich zu Energieeinsparungen von 1,5% angehalten werden. Die Art 7 Abs 2 bis 13 der RL enthalten Durchbrechungen dieses Grundsatzes und zwar insb in Bezug auf Treibhausgasunternehmen oder alternative Energieeffizienzverpflichtungssysteme, ja sogar die Zahlung von Ausgleichszahlungen (Art 20 Abs 6) ist möglich: Gem Art 20 Abs 6 der RL können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass die verpflichteten Parteien ihren Verpflichtungen dadurch nachkommen können, dass sie zum Nationalen Energieeffizienzfonds einen Jahresbeitrag leisten, dessen Höhe den zur Erfüllung dieser Verpflichtungen erforderlichen Investitionen entspricht. Da es sich hierbei um eine Kann-Formulierung handelt, sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, eine solche Möglichkeit vorzusehen. Der Entwurf (§9 Abs 6 E) macht von dieser Möglichkeit bei ETS-Unternehmen und Unternehmen mit mind 20 Beschäftigten Gebrauch. Auch Energielieferanten können nach § 10 Abs 4 E anstelle der Durchführung von Energieeffizienzmaßnahmen eine Ausgleichszahlung leisten. Gerade in Hinblick auf Unternehmen nach § 9 Abs 5 und Energielieferanten (§ 10 Abs 4) erscheint diese Möglichkeit der Ausgleichszahlung als eine Art „Freikaufen von Effizienzverpflichtungen“. Deshalb wäre es uE wünschenswert, diese Möglichkeit sowohl für die Unternehmen als auch für die Energielieferanten aus dem EnEffG zu streichen: Es soll nämlich kein Ausstiegsszenario geschaffen werden und daher keine Möglichkeit für die in die Pflicht genommenen Parteien bestehen, sich von der Setzung von Energiemanagementmaßnahmen freikaufen zu können. Eine solche Ausstiegsmöglichkeit ist kontraproduktiv und schadet langfristig jenen Akteuren, die diese Möglichkeit in Anspruch nehmen, da sie „Chancen“ eines Technologieschubs verpassen. Um diese negativen Auswirkungen zu unterbinden, sollte daher

- bei § 9 Abs 6 daher der erste Satz gestrichen werden.

- bei § 10 der gesamte Absatz 4 weggelassen werden.

Sowie korrespondierend dazu

- bei § 28 die Z 1 gestrichen werden.

- § 29 zur Gänze entfallen.

· Wie oben bereits dargelegt, erschiene auch die Normierung einer unverbindlich anvisierten prozentuellen Einsparverpflichtung bereits jetzt für das Jahr 2050 mit der RL vereinbar, da Art 1 Abs 1 letzter HS ja - wie bereits dargelegt – besagt, dass durch diese RL weitere Energieeffizienzverbesserungen für die Zeit nach 2020 vorbereitet werden sollen.

§ 8 Abs 1 letzter Satz sollte daher folgendermaßen lauten:

„(1) ….. Für das Jahr 2050 wird vorausschauend eine anrechenbare Energieeffizienzsteigerung von …% anvisiert.

· Art 7 Abs 7 RL sieht vor, dass sich die verpflichteten Unternehmen zertifizierte Energieeinsparungen, die sie von Dritten erwerben, auf ihre Verpflichtung anrechnen lassen können. Selbstverständlich kann diese Möglichkeit kein Ersatz für die Setzung von Energieeffizienzmaßnahmen sein, eine solche Lösung hat aber den Vorteil, dass sie Dritte ins System einbindet und ihnen Anreiz gibt, selbst energieeffizient zu handeln (zB Haushalte). Soweit ersichtlich macht der Entwurf von dieser Möglichkeit nicht Gebrauch, womit unseres Erachtens eine sinnvolle Chance verpasst wird.

· Gem Art 7 Abs 4 RL muss jeder Mitgliedstaat für die Erzielung der neuen jährlichen Energieeinsparung nach objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien verpflichtete Parteien unter den in seinem Hoheitsgebiet tätigen Energieverteilern und/oder Energieeinzelhandelsunternehmen benennen. Die gänzliche Ausnahme von KMUs von der Verpflichtung zur Energieeffizienz erscheint überschießend. Denn auch Kleinstunternehmen, die in Ö zudem zahlreich vorhanden sind, verbrauchen Energie und sollten ebenso einen – freilich nur moderaten und adäquaten - Beitrag durch Setzung von Energiemanagementmaßnahmen auf dem Weg zur Energiewende leisten. Langfristig profitieren nämlich KMUs von solchen Energieeffizienzmaßnahmen, während ihnen die bisherige Ausnahmeregelung lediglich eine „Scheinsicherheit“ gibt, die ihnen langfristig in Hinblick auf die von Konkurrenten gesetzten Einsparungs-Maßnahmen zum Nachteil gereichen wird.

Vorgeschlagen wird daher: Neuformulierung des § 9 Abs 7 E in Hinblick auf KMUs.

Sinngemäß betrifft dies auch kleine Energielieferanten (§ 10 Abs 6 E).

Vorgeschlagen wird daher: Neuformulierung des § 10 Abs 6 E in Hinblick auf kleine Energielieferanten.

3) Energieeffizienz bei Energielieferanten

· Begrüßenswert ist, dass gem § 10 Abs 1 E zumindest 40 % der von den Energielieferanten gesetzten Effizienzmaßnahmen bei den Haushalten wirksam werden müssen und sich auf den im Wohnraum getätigten Energieeinsatz (Kochen, Kühlen, Beleuchung, Elektrizität) beziehen. Es ist nach den Materialien nicht nachvollziehbar, aus welchen Erwägungen heraus gerade der Wert von 40 % und nicht etwa 50% gewählt wurde. Hier erschiene eine Aufklärung für den Rechtsanwender sinnvoll.

· Überaus zu begrüßen ist, dass in § 11 Abs 1 E die Möglichkeit zum Abschluss von Selbstverpflichtungen iSd Art 6 Abs 2 lit b der RL 2006/323/G zur Setzung von Maßnahmen normiert wurde, soweit sich Unternehmen oder Unternehmensverbände gegenüber dem BMWA zur Ergreifung von Maßnahmen, die über die gesetzlichen Verpflichtungen hinausgehen verpflichten. Unklar ist, ob nach dieser Bestimmung auch Energielieferanten Selbstverpflichtungen abschließen können, wird doch in den vorhergehenden Bestimmungen streng zwischen „Unternehmen“ und „Energielieferanten“ differenziert. Dennoch erscheint kein Grund ersichtlich, warum Energielieferanten diese Möglichkeit nicht offen stehen sollte. Es ist davon auszugehen, dass dies ohnedies gemeint ist.

Demnach sollte § 11 Abs 1 E – klarheitshalber - lauten:

„(1) Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend sowie andere Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend können Selbstverpflichtungen im Sinne des Art 6 Abs 2 lit b der Richtlinie 2006/32/EG über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen und der Richtlinie für Energieeffizienz mit Unternehmen, Unternehmensverbänden sowie Energielieferanten abschließen, soweit diese über gesetzliche Verpflichtungen der Unternehmen bzw Energielieferanten nach diesem Bundesgesetz hinausgehen.“

Es müssten aber unbedingt spürbare Sanktionen bei Verletzung der Selbstverpflichtungen vorgesehen werden.

4) Vorbildcharakter des Bundes

· Art 5 Abs 1 der RL regelt explizit den Vorbildcharakter der Gebäude öffentlicher Einrichtungen. § 12 E enthält darauf aufbauend eine generelle Verankerung der Vorbildfunktion des Bundes, die nicht auf den Gebäudebereich beschränkt ist, sondern etwa auch „flankierende Maßnahmen im Rahmen seiner hoheitlichen Zuständigkeit“ betreffen. Welche hoheitlichen Zuständigkeiten damit gemeint sind, ist offen. Soweit damit die Gesetzgebung betroffen ist, ist dies allerdings eine lex imperfecta ohne jegliche rechtliche Wirkung, insb da sie auf einfachgesetzlicher Stufe steht. Um dieser sinnvollen Bestimmung noch mehr „Biss“ zu verleihen, insb eine echte Selbstbindung in Hinblick auf einfachgesetzliche Normen zu erreichen, erschiene es sinnvoll, diese Verpflichtung in Verfassungsrang quasi als Staatszielbestimmung zur Energieeffizienz zu setzen.

§ 12 Abs 1 lautet (Verfassungsbestimmung): Der Bund bekennt sich zum Ziel der Energieeffizienz im Rahmen der von ihm wahrzunehmenden hoheitlichen und privatrechtlichen Aufgaben. Er übernimmt zur Erreichung des Energieeinsparrichtwerts und beim Setzen von Energieeffizienzmaßnahmen eine Vorbildfunktion.

5) Energieauditierungsprogramme

· § 13 Abs 3 E setzt Art 8 Abs 1 der RL um. Die Bestimmung ist zu begrüßen. Art § 13 Abs 3 sieht vor, dass der Bund kleinen Unternehmen wirksame Energieauditprogramme und Energieberatungsprogramme für die Beratung zur Verfügung stellt. Es ist davon auszugehen, dass eine solche Zurverfügungstellung unentgeltlich bzw entsprechend gefördert gemeint ist. Das sollte aber klargestellt werden.

§ 13 Abs 3 sollte daher folgendermaßen lauten:

„(3) Der Bund hat kleinen Unternehmen wirksame Energieauditprogramme und Energieberatungsprogramme für die Beratung in der Betriebsstätte zur Verfügung zu stellen. Nähere Bestimmungen über diese Programme sind durch die Richtlinie gemäß § 26 zu erlassen. Für Unternehmen, die weniger als 10 Personen beschäftigen oder deren Jahresumsatz oder deren Jahresbilanz 2 Millionen Euro nicht übersteigt, sind diese Programme vom Bund unentgeltlich zu Verfügung zu stellen beziehungsweise entsprechend zu fördern.“

6) Gebäudebereich

· Durch § 15 wird Art 5 RL entsprochen. Es ist sehr zu begrüßen, dass von der Ausnahme des Art 5 Abs 6 RL, wonach der Gebäudeeffizienz allein durch Normierung des Verhaltens von Gebäudenutzern Rechnung getragen werden kann, nicht Gebrauch gemacht wurde. Ebenso zu begrüßen ist die Vorgabe einer fixen einzuhaltenden Quote.

Von diesem System sollte auf keinem Fall Abstand genommen werden.

Ebenso zu begrüßen ist, dass offensichtlich die Sanierungsquote schon mit 1.1.2014 bei Gebäuden mit mehr als 250m² ansetzt, obwohl die RL dies erst ab 9.7.2015 zwingend verlangen würde. Die Lösung des Entwurfs (Verzicht auf den ohnedies bloß vorübergehenden Schwellenwert von 500m²) erscheint aus Gründen der Administrierbarkeit ohnedies viel besser.

Die Regelung enthält allerdings auch „kleinere“ Umsetzungsdefizite:

Art 5 Abs 1 Unterabsatz 4 der RL sieht vor, dass die Mitgliedstaaten verlangen, dass die Gebäude der Zentralregierung mit der schlechtesten Gesamtenergieeffizienz bei der Durchführung von Energieeffizienzmaßnahmen Vorrang erhalten, sofern dies kostenwirksam durchführbar und technisch machbar ist. Dem wurde in § 15 nicht entsprochen. Nur in den Erläuterungen zum ME findet sich die Empfehlung darauf Bedacht zu nehmen, dass jene Gebäude, bei denen der höchste Sanierungsbedarf besteht, vorrangig saniert werden. Ein Hinweis in den Materialien genügt aber nach der st Rsp des EuGH nicht, um die Umsetzung einer RL-Bestimmung durchzuführen.

Hinsichtlich der in § 15 Abs 7 E enthaltenen Ausnahmen spricht sich die Stellung nehmende Institution dagegen aus, Gebäude der Landesverteidigung auszunehmen. Bei diesen Gebäuden handelt es sich um Bundesgebäude, die ebenso Energie verbrauchen und deren Sanierung ebenso einen Beitrag zur Energiewende leisten kann.

Des Weiteren ist fraglich, ob die in § 15 Abs 7 vorgesehene generelle Ausnahme denkmalgeschützter Gebäude überhaupt richtlinienkonform ist, da gem Art 5 Abs 2 der RL die Mitgliedstaaten beschließen können, denkmalgeschützte Gebäude „unter bestimmten Voraussetzungen“ von der Sanierungspflicht auszunehmen. Diese Voraussetzungen werden im vorliegenden E aber gerade nicht näher konkretisiert.

Offen bleibt, ob § 15 auch öffentliche Gebäude meint, die im Eigentum des Bundes stehen, sich aber im Ausland befinden. Da § 15 in dieser Hinsicht nicht differenziert, betrifft die Sanierungspflicht wohl auch öffentliche Gebäude der Republik Ö, die sich im Ausland befinden. In § 3 Abs 2 letzter Satz des deutschen EEG ist ausdrücklich vorgesehen, dass öffentliche Gebäude des Bundes im Ausland ebenfalls von der Sanierungspflicht umfasst sind. Es könnte hier noch eine Klarstellung erfolgen.

Ebenso wäre es sinnvoll, im EnEffG einen Passus nach dem Vorbild des § 3 Abs 3 des deutschen EEG betreffend öffentliche Gebäude, die der Bund gemietet oder gepachtet hat, vorzusehen, um sicherzustellen, dass auch diese Gebäude den in § 15 Abs 2 und Abs 3 E enthaltenen Anforderungen genügen.

§ 15 Abs 1 sollte daher lauten, § 15 Abs 7 S 1 dahingehend geändert sowie folgender Abs 8 (angelehnt an § 3 Abs 3 des dt. EEG) angefügt werden:

„(1) Der Bund hat jährlich 3% der gesamten Gebäudefläche, die sich in seinem Eigentum befindet, thermisch gem Abs 2 und Abs 3 zu sanieren. Dazu zählen auch jene Bundesgebäude, die im Ausland gelegen sind. Vorrangig sind die Gebäude mit der schlechtesten Gesamtenergieeffizienz zu sanieren, sofern dies kostenwirksam durchführbar und technisch machbar ist.“

[…]

„(7) Gebäude mit einer Gesamtnutzfläche von 250 m²sowie denkmalgeschützte Gebäude, soweit die Sanierung eine mit den Vorschriften des DSchG unvereinbare Veränderung darstellt, sind von dieser Verpflichtung ausgenommen.“ […]

„(8) Der Bund ist verpflichtet sicherzustellen, dass auch bereits errichtete öffentliche Gebäude, die sich in seinem Besitz, jedoch nicht in seinem Eigentum befinden, im Falle einer Sanierung den Anforderungen des § 15 Abs 2 und Abs 3 E entsprechen, soweit dies im Rahmen des bestehenden Benutzungsverhältnis rechtlich möglich ist. Bei Neuanmietung oder Pachtung von Gebäuden wird dies sichergestellt, wenn

in erster Linie Gebäude angemietet oder gepachtet werden, bei denen bereits die Anforderungen des § 15 Abs 2 und Abs 3 erfüllt werden,
in zweiter Linie Gebäude angemietet oder gepachtet werden, deren Eigentümer sich zivilrechtlich verpflichten, die Anforderungen entsprechend den vorherigen Absätzen im Falle einer Sanierung zu erfüllen.

Satz 2 gilt nicht, wenn Gebäude vom Bund nur vorübergehend angemietet oder gepachtet werden.

7) Kontrahierungspflicht über energieeffiziente elektrische Energie

· Die in § 18 Abs 1 normierte Verpflichtung der Ökostromabwicklungsstelle, die von in Abs 2 näher bestimmten hocheffizienten Anlagen erzeugte elektrische Energie zu Marktpreisen abzunehmen, wird sehr begrüßt.

· Der Hinweis auf § 34 E in § 20 Abs 1 E dürfte unzutreffend sein, da das Fördermittelkonto laut dem vorliegenden Entwurf in § 30 E geregelt ist.

§ 20 Abs 1 müsste daher korrigiert werden:

„(1) Eine Investition eines Unternehmens im Sinne des § 9 oder eines Lieferanten im Sinne des § 10 in Energieeffizienzmaßnahmen kann durch Investitionszuschuss über das Fördermittelkonto für Ersatzmaßnahmen gemäß § 30 gefördert werden, sofern […].“

8) Intelligente Messgeräte für Fern- und Nahwärme

§ 21 E enthält eine V-Ermächtigung des BM, die technischen Anforderungen an intelligente Messgeräte für Nah- und Fernwärme festzulegen. Hierbei muss sichergestellt werden, dass eine Technologie verwendet wird, die mit keinerlei gesundheitlichen Restrisiken verbunden ist. Der in den Materialien enthaltene Hinweis auf den Stand der Technik genügt nicht, um dem Vorsorgeprinzip Rechnung zu tragen. Einzelfalluntersuchungen belegen, dass bei Verwendung dieser Technik gesundheitliche Probleme der Betroffenen auftreten können. Derzeit trägt die verpflichtende Vorschreibung der Smart-Metering Technik (vgl etwa § 83, 83 ElWOG) aufgrund der mit ihr verbundenen nachweislichen Restrisiken nicht dem Vorsorgeprinzip Rechnung. Es ist auch unklar, wie die verpflichtende Umstellung auf bestehende Verträge wirkt, insb wenn der Kunde einen Umstieg auf Smart-Metering ablehnt.

Es muss im vorliegenden Entwurf klargestellt werden, dass Kunden, die einen Umstieg auf Smart-Metering Technik ablehnen (zB elektrosensible Personen), nicht verpflichtet sind, diese in Anspruch zu nehmen.

9) Stellungnahme zu §§ 83, 84 ElWOG

Der Ministerialentwurf enthält auch Vorschläge zur Änderung von §§ 83 und 84 ElWOG.

Auch in der nunmehr vorgeschlagenen Fassung ist gerade aus den oben genannten Erwägungen heraus keine Möglichkeit enthalten, dass der Kunde die Installation der Smart-Metering Technik ablehnen kann.

Derzeit trägt die verpflichtende Vorschreibung der Smart-Metering Technik (vgl etwa § 83, 84 ElWOG) aufgrund der mit ihr verbundenen nachweislichen Restrisiken nicht dem Vorsorgeprinzip Rechnung. Es ist auch rechtlich völlig unklar, wie die verpflichtende Umstellung auf bestehende Verträge wirkt, insb wenn der Kunde einen Umstieg auf Smart-Metering unter Hinweis auf gesundheitliche Gründe ablehnt. Privatautonom kann niemand zur Übernahme einer mit Restrisiken behafteten Technik in seiner Privatsphäre gezwungen werden.