Bericht des Bundesministers für Finanzen an den Nationalrat

Halbzeitbericht der Ergebnisse von GEF-7, AsEF-12, IFAD-11 sowie Endbericht zu IDA-18 und AfEF-14, GEF-6, IFAD-10

 

Seit dem IFI-Beitragsgesetz 2011 sind dem Nationalrat vom Bundesminister für Finanzen Berichte über die Wiederauffüllungen der konzessionellen Fenster der IFIs und deren Tätigkeiten und Ergebnisse zur Halbzeit und zum Ende der entsprechenden Wiederauffüllungsperiode zur Kenntnisnahme vorzulegen.

Der vorliegende Bericht stellt den Endbericht für IDA-18 (18. Wiederauffüllung der Internationalen Entwicklungsorganisation), für AfEF-14 (14. Wiederauffüllung des Afrikanischen Entwicklungsfonds), den Halbzeitbericht für AsEF-12 (12. Wiederauffüllung des Asiatischen Entwicklungsfonds), den kombinierten Endbericht von GEF 6 und Halbzeitbericht von GEF-7 sowie den kombinierten Endbericht von IFAD-10 und Halbzeitbericht von IFAD-11 dar.

 

1. International Development Association: IDA-18 Endbericht

Die Internationale Entwicklungsorganisation (engl. International Development Association, IDA) ist eine Unterorganisation der Weltbankgruppe (WBG), deren Aufgabe die Armutsbekämpfung und die Förderung wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung in Ländern mit besonders niedrigem Einkommensniveau ist. Dies sind derzeit 75 der ärmsten Länder weltweit, 37 davon befinden sich auf dem afrikanischen Kontinent. Als konzessionelles (oder „weiches“) Fenster der WBG gewährt sie diesen Ländern Langzeit-Kredite (bis zu 40 Jahre) zu besonders günstigen Bedingungen sowie nichtrückzahlbare Zuschüsse. Ausschlaggebend für den Zugang zu IDA-Mitteln ist das Bruttonationaleinkommen (BNE) pro Kopf: Um Zugang zu IDA-18-Mitteln zu erhalten, muss das BNE/Kopf unter 1.165 USD pro Jahr liegen.

Da nicht alle vergebenen Mittel aufgrund der besonders günstigen Bedingungen (Schenkungselement) zurückfließen, besteht ein dreijähriger Wiederauffüllungszyklus. Die 18. Wiederauffüllung der IDA wurde nach vier Verhandlungsrunden im Dezember 2016 beschlossen und wurde im Rahmen des IFI-BG 2017 vom Nationalrat genehmigt. Sie umfasst Beiträge von 52 Mitgliedstaaten, eine erstmalige Aufnahme von Fremdkapital sowie interne Ressourcen der Weltbankgruppe.  Das Gesamtvolumen betrug 75 Mrd. USD IDA ist damit die weltweit bedeutendste multilaterale Finanzinstitution, die Finanzmittel zur Armutsminderung und zur Erreichung der Sustainable Development Goals (SDG) bereitstellt. Österreich beteiligte sich an IDA-18 mit einem Anteil von 1,45% oder rd. 384 Mio. Euro. Dies entspricht einem gleichbleibenden Lastenanteil. Die dreijährige Umsetzungsperiode von IDA-18 lief von Juli 2017 bis Juni 2020.

Im Rahmen des „IDA Day 2020“ im Oktober 2020 wurde ein erster Bericht zu den erzielten Resultaten vom Management den Gebern vorgestellt. Aktualisierte Zahlen sind online über das IDA Results Measurement System (IDA RMS) abrufbar.

 

 

1.1. Implementierung und wichtige Errungenschaften

Mit IDA-18 wurde erfolgreich ein hybrides Finanzierungsmodel eingeführt, welches es IDA erlaubt, Anleihen zu begeben. Aufgrund der Nachfrage und AAA-Rating vermochte IDA den Hebelfaktor der eingesetzten Gebermittel von 1:2 auf 1:3 zu steigern. Damit konnte in der IDA-18 Periode (1.7.2017 bis 30.6.2020) ein neuer Rekord von Finanzierungszusagen iHv.  77,7 Mrd. USD erzielt, und der bei den Verhandlungen zur Wiederauffüllung gesetzte Zielwert von 75 Mrd.  USD übertroffen werden. Bei nominell gleichbleibenden Geberbeiträge wurden unter IDA-18 damit um 50% mehr Gelder vergeben als unter IDA-17. Seit IDA-14 konnten die Ausleihungen um 138% gesteigert werden (siehe Abb. 1). Mit diesen Mitteln wurden in den drei Jahren insgesamt 765 Projekte umgesetzt (verglichen mit 645 unter IDA-17).

 

Abbildung 1: Entwicklung des IDA Ausleihvolumens von IDA-14 bis IDA-18

Circa 70% der Mittel wurden während IDA-18 als nicht zweckgewidmete Ressourcen an IDA-Länder nach einem vordefinierten Allokationsmechanismus vergeben, der sich an anerkannten Leistungsindikatoren orientiert (Performance-Based Allocation system).  Die restlichen Mittel wurden über sog. Fenster mit einem speziellen Zweck alloziert, darunter das Crisis Response Window sowie ein neu eingeführtes regionales Unterfenster für Flüchtlinge und Zielländer (z.B. Jordanien und Libanon). Letzteres finanzierte 35 Projekte in 14 IDA-Ländern. Weiters wurden Spezial-Allokationen für den Jemen sowie für syrische Flüchtlinge in Jordanien und im Libanon beschlossen. Das Ziel, mehr Mittel an fragile und von Konflikten betroffene Staaten (FCS) zu vergeben, konnte eindrucksvoll erreicht werden: diese wurden im Vgl. zu IDA-17 auf 23 Mrd. USD verdoppelt. An afrikanische Länder flossen um 65% mehr Gelder als unter IDA-17.

Mit dem neu eingerichteten Private Sector Window (PSW) verfolgte IDA das Ziel, im Verbund mit IFC und MIGA (und deren Knowhow und Netzwerke nutzend) private Investitionen in IDA-Ländern zu unterstützen und zu fördern. Die Umsetzung gestaltete sich in der ersten Phase jedoch schwierig, sodass IDA-18 zunächst hinter den Erwartungen und den gesetzten Zielen zurückblieb. Statt der anvisierten 2,5 Mrd. USD konnten lediglich 1,4 Mrd. USD vergeben werden. Die großen Herausforderungen, die bei der Projektanbahnung und Mobilisierung von privatem Kapital in schwierigen Märkten bestehen, führten hier zu deutlichen Verzögerungen in der Zielerreichung. Hinzu kommt, dass es Verbesserungspotential in der Kommunikation, Koordination und Zusammenarbeit mit IFC und MIGA in der ersten Phase gab.

Ein Ziel unter IDA-18 war es auch, Projekte in speziellen, für die Armutsreduktion besonders relevanten Themenbereichen zu finanzieren. Diese fünf Schwerpunktthemen waren Geschlechtergleichstellung; Klimawandel; FCS; Arbeitsplätze und wirtschaftliche Transformation; sowie gute Regierungsführung und institutionelle Entwicklung. An jedes dieser Spezialthemen waren „policy commitments” geknüpft, die alle umgesetzt bzw. erreicht wurden. Darin zeigt sich einerseits, dass es seitens der Empfängerländer Nachfrage nach Projekten in diesen Bereichen gab – dass also die Spezialthemen gut gewählt, weil relevant waren. Die policy commitments zum für Österreich besonders wichtigen Spezialthema „Klimawandel“ halfen dabei, Klimamaßnahmen noch stärker in Programmierung, Reformbemühungen, Entwicklungsplanung und Investitionskonzipierung zu verankern. Knapp 21% der Finanzierungen unter IDA-18 kann als Klimafinanzierung gezählt werden (vs. 7% unter IDA-17) und 78% aller Projekte verzeichneten positive Klima-Nebeneffekte.

Die letzten Monate des IDA18-Zyklus waren von der COVID-19-Krise dominiert. IDA schnürte ein Notfallpaket, im Zuge dessen Mittel neu zugeteilt oder umprogrammiert wurden, um IDA-Ländern bei der Stärkung ihrer Gesundheitssektoren und der Bewältigung der Pandemie zu helfen. In Summe wurden unter IDA-18 6,4 Mrd. USD für den Kampf gegen die COVID-19-Pandemie und ihre sozialen und wirtschaftlichen Folgen zur Verfügung gestellt.

1.2. Ergebnisse und Zielerreichung

IDA berichtet zum Grad der Zielerreichung in einem Results Measurement System (RMS) (siehe Beilage), wobei die Indikatoren zur Ergebnismessung in drei Ebenen gegliedert sind. Fast alle Indikatoren erlauben eine gesonderte Betrachtung der Entwicklung in FCS. Auf Ebene zwei kommt es zudem zu einer geschlechterspezifischen Messung der Entwicklungsergebnisse.

Gesamthaft betrachtet, zeigt sich in punkto erzielter Resultate ein überwiegend positives Bild. In den meisten Bereichen wurden die gesteckten Ziele erreicht. Auch zu den „Twin Goals“, den übergeordneten Zielen der WBG, leistete IDA-18 einen positiven Beitrag: So ist der Anteil der in extremer Armut lebenden Bevölkerung in IDA-Ländern von knapp 32% auf 27% gesunken (Stichwort: „end extrem poverty“) und das BIP/Kopf der untersten 40% der Einkommenspyramide um 1,3% gewachsen (Stichwort: „promote shared prosperity“).

Als weitere Highlights nennt IDA in ihrem (vorläufigen) Umsetzungsbericht u.a., dass für knapp 32 Millionen Menschen der Zugang zu Wasser und für fast 23 Millionen die verfügbaren sanitären Einrichtungen verbessert wurden. IDA-finanzierte Projekte haben weiters rund 26 Millionen Menschen Zugang zu Elektrizität verschafft, die Kapazität zur Generierung erneuerbarer Energie in IDA-Länder um 7,4 GW erhöht und für ca. 16 Millionen Städter/innen die Lebensbedingungen verbessert. Jedoch hat die einsetzende COVID-19-Krise Entwicklungsfortschritte verzögert bzw. in vielen Fällen auch rückgängig gemacht.

Ergebnisse auf den drei Ebenen^[1]:

Ebene 1: Fortschritt in den IDA Ländern

Auf der ersten Ebene werden auf aggregierte Weise wirtschaftliche und soziale Fortschritte in IDA-Ländern gemessen und dabei auf eine Reihe von Indikatoren in Bereichen wie Wirtschaftswachstum und -struktur, Nachhaltigkeit und Resilienz, Bildung, Gesundheit und Inklusion zurückgegriffen. Auch Fortschritte in der Erreichung der zwei strategischen WBG-Ziele (Auslöschen extremer Armut, Erhöhung d. gemeinsamen Wohlstands) werden erfasst.

Insgesamt war bei 23 von 33 „Ebene 1-Indikatoren“ (knapp 70%) der Wert besser als vor IDA-18. So erhöhte sich das durchschnittliche kaufkraftbereinigte Pro-Kopf-Einkommen in IDA-Ländern von  10.008 USD auf  10.543 USD , der Anteil der Bevölkerung mit Zugang zu Elektrizität stieg von 50% auf 60%, Einschulungs- und Sekundarschulabschlussraten konnten gesteigert werden während Kinder- und Müttersterblichkeitsraten zurückgingen. In punkto CO₂-Emissionen pro Kopf und dem Anteil der schädlicher Luftverschmutzung ausgesetzten Bevölkerung konnten zwar Fortschritte erzielt werden, jedoch nur geringfügige. Bei Jugendbeschäftigung und der Verringerung von Einkommensungleichheit mussten leider sogar Rückschritte hingenommen werden.

Ebene 2: Durch IDA erzielte Entwicklungsresultate

Auf dieser Ebene wird – in die Kategorien Wachstum, Nachhaltigkeit und Inklusion untergliedert – ermittelt, inwieweit IDA-Projekte erfolgreich zu Entwicklungsfortschritten beigetragen und direkt zu einer Verbesserung in einer Vielzahl von Bereichen wie Bildung, Gesundheit, Zugang zu Infrastruktur (Wasser, Straßen) geführt haben. Hier lag der Zielerreichungsgrad bei zwei Drittel.

So wurden bspw. mit IDA-Mitteln über 1,5 Mio. Hektar landwirtschaftlicher Fläche mit Be- und Entwässerungssystemen versorgt, über 105 Mio. Kinder geimpft und immunisiert und mehr als 6 Millionen Lehrer/innen rekrutiert oder ausgebildet. Im Infrastrukturbereich hinken so manche Ergebnisse den Erwartungen hinterher. So wurden mit IDA-Ressourcen weitaus weniger neue Straßen gebaut oder alte rehabilitiert (nämlich knapp 20.000km) als eigentlich geplant (Zielwert war 80.000-100.000). Auch der Zuwachs an Menschen mit verbessertem Zugang zu Wasser (+32 Mio.) fiel geringer aus als erhofft (Zielwert von 35-45 Mio.). Gemäß Auskunft der Weltbank lassen sich diese Abweichungen u.a. damit erklären, dass es in IDAs Portfolio eine Verschiebung weg von traditionellen Infrastrukturprojekten (z.B.: Straßenbau) hin zu einem verstärkten Fokus auf Humankapital und Digitalisierung gab, was auch Veränderungen in Nachfrage den Prioritäten der Empfängerländer geschuldet sei.

Ebene 3: Organisatorische und operative Effektivität

Die dritte Ebene bewertet sowohl die operative als auch die organisatorische Effektivität von IDA. Dazu werden unter anderem Indikatoren herangezogen, die die Performance des Projektportfolios, die Qualität von Projekten, deren pünktliche Umsetzung und die Ergebnisorientierung der Operationen erfassen. Darüber hinaus werden die Rückmeldungen von Klienten und Begünstigten, die finanzielle Nachhaltigkeit und die Umsetzung der fünf IDA-18 Spezialthemen gemessen.

Auf Portfolio-Ebene hat IDA die RMS Performance-Standards übertroffen und weist betreffend die finanzielle Nachhaltigkeit eine stabile Performance auf. Das unabhängige Evaluierungsbüro der WBG (das IEG) hat bei 84% der Projekte die Performance von IDA als zumindest zufriedenstellend bewertet und knapp 77% der IDA-18-Projekte zufriedenstellende Entwicklungsergebnisse attestiert. Die Indikatoren zum Feedback von Klienten und Begünstigten sind durchwegs positiv und stehen über oder zumindest nahe an den gesetzten Zielwerten. Für die Effizienz von IDA spricht, dass die Einnahmen von IDA ausreichten, um die Administrationskosten vollständig abzudecken.

Pro futuro setzt sich Österreich weiter dafür ein, dass die Systeme und Praktiken zu Monitoring und Evaluierung (M&E) von IDA-Projekten weiter gestärkt werden, um deren Qualität weiter zu verbessern. Auch sollten die Erkenntnisse aus Evaluierungen bei der Konzipierung der Projekte noch stärker berücksichtigt werden. Damit könnte nicht zuletzt die Ausschüttungsquote („disbursement ratio“), deren Zielwert knapp nicht erreicht wurde, weiter verbessert werden.

 

2. Afrikanischer Entwicklungsfonds: AfEF-14 Endbericht

Der Afrikanische Entwicklungsfonds (AfEF) stellt als konzessionelles Fenster der Afrikanischen Entwicklungsbank-Gruppe den ärmsten afrikanischen Ländern Kredite zu besonders günstigen Bedingungen sowie zum Teil auch nicht-rückzahlbare Zuschüsse zur Verfügung. Zu den Mitteln des AfEF-14 haben 38 Länder südlich der Sahara Zugang, die Kriterien dafür basieren auf jenen der Weltbank/IDA. Der AfEF ist der zweitgrößte multilaterale Entwicklungsfonds, der am afrikanischen Kontinent tätig ist und stellt eines der wichtigsten Instrumente bei der Verfolgung der Nachhaltigen Entwicklungsziele (SDGs) und der 2030-Agenda auf multilateraler Ebene dar.

Die Mittel des AfEF werden regelmäßig in einem dreijährigen Zyklus wieder aufgefüllt. Die 14. Wiederauffüllung deckt dabei aufgrund eines verspäteten Inkrafttretens sowohl von AfEF-14 als auch AfEF-15 den Zeitraum April 2017-Juni 2020 ab. Für AfEF-14 konnten Ressourcen in der Höhe von 4,57 Mrd. UA (Units of Account, d.s. ca. 5,7 Mrd. Euro) mobilisiert werden. Diese bestanden aus Geberbeiträgen von 28 Ländern im Ausmaß von 3,34 Mrd. UA, konzessionellen Geberkrediten, sowie Rückflüssen und einem Transfer aus dem Nettoeinkommen der Afrikanischen Entwicklungsbank.  Erstmalig kamen darüber hinaus auch die Instrumente des konzessionellen Geberkredites (durch Frankreich) und des Brückenkredites (durch Japan und Indien) zur Anwendung. Unter den Geberländern befanden sich mit Angola, Ägypten und Südafrika auch drei afrikanische Länder. Der österreichische Anteil an der Wiederauffüllungssumme des AfEF-14 betrug 116 Mio. Euro, das sind 2,2% der Geberbeiträge. 

 

 

 

2.1.      Implementierung und wichtige Errungenschaften

Die für AfEF-14 zur Verfügung stehenden Ressourcen beliefen sich auf 4,57 Mrd. UA (d.s. ca. 5,7 Mrd. Euro). Wenn man die aus AfEF-13 nicht verwendeten Ressourcen, die in AfEF-14 überführt wurden, dazurechnet, waren es 4,98 Mrd. UA. Am Ende der AfEF-14 Periode waren davon 3,93 Mrd. UA an Projekt- und Programmfinanzierungen vergeben worden, das sind 86% (bzw. 79%) der Ressourcen. Nicht verwendete Ressourcen setzen sich im Wesentlichen aus Allokationen an Länder, die sich in Zahlungsrückständen befinden und diese in der AfEF-14 Periode nicht bereinigten, sowie erst zu einem sehr späten Zeitpunkt empfangenen Geberbeiträgen zusammen.

 

AfEF-14 Ressourcen wurden im Einklang mit den vereinbarten strategischen Schwerpunkten, die sowohl für die Afrikanische Entwicklungsbank (AfEB) auch den AfEF gelten, verwendet. Dies sind insbesondere die sogenannten „High Fives“: Light up and power Africa, Feed Africa, Industrialize Africa, Integrate Africa, Improve the Quality of Life for the People of Africa als auch die fünf Querschnittsmaterien: Geschlechtergleichheit, Fragilität, Governance, Klimawandel, Privatsektor. In diesem Sinne flossen 30% der Ressourcen in Aktivitäten im Transport-Sektor, 20% wurden einem multi-Sektor Ansatz, der auch Budgethilfeoperationen umfasst, sowie institutioneller Unterstützung zugerechnet. In landwirtschaftliche Aktivitäten flossen 19%, 15% in den Bereich Energie, den sozialen Sektoren wurden 8% der Mittel zugerechnet und der Bereich Wasser und Siedlungshygiene erhielt 5% der AfEF-14 Ressourcen. Darüber hinaus kam der Großteil der Mittel den ärmsten afrikanischen Ländern zugute. Von den insgesamt während AfEF-14 genehmigten Projekt- und Programmfinanzierungen im Ausmaß von 3,93 Mrd. UA gingen 3,67 Mrd. UA direkt im Wege der unten näher beschriebenen Komponenten an die empfangsberechtigten Länder. Nur ein geringer Teil kam diesen mittelbar über Allokationen für Privatsektor- und regionale Operationen zugute. Von diesen direkt zugewiesenen Mitteln gingen 87% (3,18 Mrd. UA) an ADF-only Länder, das sind Länder, die aufgrund ihrer schlechten wirtschaftlichen und sozialen Situation nur Zugang zu den konzessionellen Ressourcen des AfEF haben. Fragile Länder oder Länder in fragilen Situationen erhielten davon 2,04 Mrd. UA, oder 56%.

 

Wie schon unter AfEF-13 wurde dem Wunsch der Geber entsprechend ein leistungsbezogenes Allokationssystem, das Entwicklungsleistung und Bedarf als Verteilungsgrundlage der finanziellen Ressourcen berücksichtigt, beibehalten. Insgesamt wurden 2,31 Mrd. UA direkt im Wege dieses Systems den 38 empfangsberechtigten Ländern zugeteilt, 97% davon (2,24 Mrd. UA) wurden im Laufe der AfEF-14 Periode in Form von 155 Projekten und 20 Budgethilfe-Operationen genehmigt, womit dieser größte Teil der AfEF-14 Komponenten fast völlig ausgeschöpft wurde. Die Budgethilfe-Operationen machten 17% der leistungsbezogenen Allokationen aus und bewegen sich somit im Rahmen der strategischen Vorgabe von bis zu 25%.

 

Als weitere Komponente wurde unter AfEF auch wieder die aus drei Säulen bestehende Transition Support Facility (TSF) eingerichtet. Diese zielt darauf ab, Länder in fragilen Situationen zu unterstützen und wurde mit 711 Mio. UA dotiert. Hier wurden 120 Projekte im Gesamtausmaß von 800,46 Mio. UA genehmigt. Dies ist um rd. 80 Mio. UA mehr als ursprünglich geplant. Hintergrund ist ein Ressourcentransfer um eine Budgethilfeoperation in Somalia in gleichem Ausmaß durchführen zu können. Damit wurde ein Wiederengagement der AfEB-Gruppe in Somalia, das sich in Zahlungsrückständen gegenüber der Bank-Gruppe befand, ermöglicht. Konkret hatten es ein Überbrückungskredit von Großbritannien und finanzielle Unterstützung der EU ermöglicht, dass Somalia, das signifikante wirtschaftliche und soziale Reformen umgesetzt hatte und so auf dem Weg war den HIPC decision point zu erreichen, die Zahlungsrückstände bei der Bank-Gruppe auszugleichen. Mittel in Höhe von 323,29 Mio. UA, die am Ende der AfEF-14 Periode noch unter der 2. Säule der TSF für den Ausgleich von Zahlungsrückständen im Rahmen einer in absehbarer Zeit möglichen Entschuldung des Sudans und von Zimbabwe zur Verfügung standen, wurden in den AfEF-15 transferiert.

 

Im Rahmen der Komponente für regionale Vorhaben wurden 64 Operationen im Gesamtwert von 759,06 Mio. UA genehmigt, das sind 89% der vorhandenen Ressourcen, knapp 15% davon gingen in 17 Vorhaben zur Stärkung regionaler öffentlicher Güter. Allokationen an die Projekvorbereitungsfazilität wurden vollständig durch 8 Vorauszahlungen im Ausmaß von 7,83 Mio. UA ausgeschöpft. Unter der PSF, einer Risikogarantiefazilität, die Privatsektorfinanzierungen in Niedrigeinkommensländern steigern soll, wurden durch 24 Kreditrisikopartizipationen im Ausmaß von 314,94 Mio. UA AfEB-Mittel für Privatsektoroperationen in AfEF-Ländern im Gesamtwert von 1,15 Mrd. UA gehebelt, wobei aufgrund von Diversifikationsbemühungen neue Länder wie Burkina Faso, der Tschad, Mozambique und der Sudan von der PSF profitierten. Außerdem gingen 41% der PSF Ressourcen in Länder in fragilen Situationen, in denen Privatsektorinvestitionen besonders schwer zu mobilisieren sind.

 

 

2.2. Ergebnisse und Zielerreichung

Fortschritte bei der Erzielung von Entwicklungserfolgen in AfEF-Ländern werden im Rahmen des für die gesamte Bank-Gruppe geltenden Resultatsmesssystems (Results Measurement Framework, RMF) gemessen und in einem jährlichen Bericht publiziert (siehe auch Beilage).  Der Zielerreichungsgrad wird dabei anhand von vordefinierten Indikatoren auf vier Ebenen dargestellt.

Auf Ebene 1 wird der gesamthaft erzielte Entwicklungsimpakt auf dem afrikanischen Kontinent gemessen, wobei sich die Bank thematisch an den oben bereits erwähnten High Fives orientiert, denen ihrerseits wieder die SDGs zugrunde liegen. Betrachtet man die AfEF-Länder separat, so fällt auf, dass diese im Energiesektor während der AfEF-14 Periode gute Fortschritte erzielen konnten. So konnte der Prozentsatz der Bevölkerung mit Zugang zu Elektrizität von 24% in 2015 auf 37% im Jahr 2019 erweitert werden. Im landwirtschaftlichen Bereich konnten in AfEF-Ländern zwar grundsätzlich auch Fortschritte erziel werden, allerdings stieg die Anzahl der an Hunger leidenden Menschen in der dreijährigen AfEF-14 Periode und in AfEF-Ländern dennoch auf 198 Mio. an. Beunruhigend ist weiters, dass auch die Unterentwicklung bei Kindern unter fünf Jahren sowohl in AfEF-Ländern, als auch am Rest des afrikanischen Kontinentes zunahm. Die Industrialisierung schritt zwar ebenfalls voran; die wirtschaftliche Diversifizierung verbesserte sich – am gesamten Kontinent jedoch kaum und die globale Wettbewerbsfähigkeit sank geringfügig sowohl für AfEF- als auch andere afrikanische Länder. Auch die regionale Integration stagnierte bzw. war v.a. in den AfEF-  Ländern rückläufig. Hinzu kam, dass das in den letzten Jahren erzielte Wirtschaftswachstum sehr heterogen war. Ungleichheit, gemessen am GINI-Index, blieb mit 41% gleich hoch wie in der Vorperiode; die allgemeine Ausbildungsrate in Afrika lag im Vergleich mit anderen Regionen ebenfalls zurück. Auch der Zugang zu sauberem Trinkwasser hat sich allgemein verschlechtert.

Ebene 2 veranschaulicht den Entwicklungsimpakt, der unmittelbar durch Aktivitäten der AfEF-Gruppe erzielt wird. Sie gibt somit wieder, inwiefern durchgeführte Projekte erfolgreich zu Entwicklungsfortschritten beitragen. Indikatoren werden auch hier nach den High Fives gruppiert. Eine Betrachtung erzielter Erfolge zeichnet ein gemischtes Bild. Im Bereich der Industrialisierung wurden z.B. alle Ziele erreicht und teilweise auch weit übertroffen. So gelang es etwa in der dreijährigen AfEF-14 Periode 156.400 Mikro-Klein- und Mittelbetriebe mit Finanzdienstleistungen zu unterstützen, das sind weit mehr als die anvisierten 62.700. Bei den Querschnittsbereichen wurden die Ziele jedoch bei allen vier Indikatoren unterschritten. Es konnten nur 14 anstatt geplanter 16 Länder bei einer Verbesserung der Transparenz und Rechenschaftspflicht im öffentlichen Sektor unterstützt werden. Auch erwartete Ziele im Zusammenhang mit grenzübergreifenden Infrastrukturaktivitäten blieben (teilweise nur knapp) hinter den Erwartungen zurück. Im Energie- und landwirtschaftlichen Sektor sind die Resultate ebenso gemischt. 1.206 km an neuen oder verbesserten Elektrizitätsdistributionsnetzen überstiegen deutlich die geplanten 803 km, Ziele in Bezug auf neu installierter Energie- und neu installierter erneuerbarer Energiekapazität konnten aber nicht verwirklicht werden.

Auf Ebene 3 wird gemessen inwieweit die AfEB und der AfEF seine Aktivitäten effektiv verwaltet. Hierunter fallen etwa Indikatoren zur Qualität der Aktivitäten oder zur Portfolio Performance. Hier sind die Ergebnisse überwiegend positiv. Wie geplant wurden in 90% der AfEF-14 neu konzipierten Projekte Klimaschutzmaßnahmen berücksichtigt, 91% verfügten über ein Gender-informiertes Design. Außerdem basieren 17% aller Beschaffungsverträge auf nationalen Ländersystemen. Auch beim Anteil der nicht erfolgreichen Operationen, zeichnete sich mit 7% ein klarer Rückgang zu 2015 mit 18% ab.

Die vierte Ebene legt dar, wie effizient die AfEB-Gruppe als Institution ist. Dies umfasst auch den AfEF, da dieser von der AfEB administriert wird. Die AfEB schneidet auch in diesem Segment gut ab. Verbesserungswürdig ist allerdings die niedrige Frauenquote im Management der Bank, die 2019 nur bei 26% und daher unter dem Ziel von 33% lag.

3. Asiatischer Entwicklungsfonds: AsEF-12 Halbzeitprüfung

Der 1973 bei der Asiatischen Entwicklungsbank (AsEB) eingerichtete Asiatische Entwicklungsfond (AsEF) hatte bis zu Beginn des AsEF-12, die Aufgabe sowohl zinsbegünstige Kredite wie auch Zuschüsse an die bedürftigsten asiatischen Mitgliedsländer zu vergeben. Mit dem Inkrafttreten der sogenannten „Verschmelzung“ am 1.1.2017 wurde die Überführung aller Kreditforderungen des AsEF in die Aktiva der Bilanz der AsEB vollzogen und damit eine Verdreifachung des Kapitals der AsEB erzielt. Dies ermöglichte es der Bank pro futuro alle zinsbegünstigen Kredite an ihre ärmeren regionalen Mitgliedsländer aus ihrem Eigenkapital zu bedienen. Die 12. Wiederauffüllung des AsEF für die Periode 2017-2020 unterscheidet sich daher grundsätzlich von den vorangegangenen Wiederauffüllungen. Sie ist die Erste, in der der AsEF als reine Zuschussfazilität vor allem die vulnerablen und in ihrer Schuldentragfähigkeit stark beeinträchtigte kleine Inselstaaten im Pazifik und sowie post-Konflikt Länder wie Myanmar und Afghanistan bedient.

Die deutliche „Verkleinerung“ des AsEF spiegelt sich auch in stark reduzierten Geberbeiträgen wieder. Durch die „Verschmelzung“ ist es der Bank zusätzlich möglich, den AsEF mit einem erhöhten AsEB Einkommenstransfer zu bedienen. Die Wiederauffüllungssumme in der Höhe von 3,8 Mrd. USD setzt sich aus Eigenmittel der Bank in der Höhe von 1,2 Mrd. USD und Gebermittel in der Höhe von rd. 2,6 Mrd. USD zusammen. Dies entspricht mehr als einer Verdoppelung des Eigenmitteltransfers der Bank und nahezu einer Halbierung der Gebermittel, wobei Letztere zu mehr als 50% von regionalen Mitgliedern beigesteuert werden.

Für Österreich hatte dies unter Beibehaltung seines Lastenanteils in der Höhe von 0,74% eine Beitragsreduktion von mehr als 10 Mio. Euro zur Folge. Der Beitrag Österreichs lag bei rund 21 Mio. Euro im Vergleich zu 32 Mio. Euro in der Vorperiode. 

Beim Abschluss der Verhandlungen zum AsEF-12 gingen die Geber davon aus, dass sich mittelfristig die Gebermittel sukzessive weiter reduzieren werden. Dies gelang bei der im Herbst 2020 abgeschlossenen Wiederauffüllung für den AsEF-13. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob die massiven negativen wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19 Pandemie dieses Ziel nicht verzögern werden.

Bestandteil der Zustimmung aller Geber zur Verschmelzung war, dass die AsEB weiterhin über die Gesamtheit der Resultate, die die AsEB durch ihre konzessionellen Finanzierungen erzielt, berichtet, da frühere Gebermittel in den konzessionellen Kreditforderungen die Verschmelzung erst ermöglichten. Dieser Bericht bezieht sich daher auf die Gesamtheit der konzessionellen Unterstützung der AsEB an ihre ärmeren und ärmsten Mitgliedsländer.

 

3.1. Implementierung und wichtige Errungenschaften

In den letzten Jahrzehnten verringerte sich die Armut im asiatisch-pazifischen Raum unter anderem dank des kräftigen jedoch sehr heterogen auftretenden Wirtschaftswachstums. Während China und Indien globale Akteure auf der wirtschaftlichen und politischen Weltbühne sind, konnten AsEF-Staaten wie Afghanistan oder Tadschikistan bislang nur wenig vom ökonomischen Fortschritt in der Region profitieren. Generell hat sich die Anzahl der Menschen im asiatisch–pazifischen Raum, die unter der absoluten Armutsgrenze von 1,9 USD/Tag leben, von 1,5 Mrd. Menschen im Jahr 1990 auf 264 Mio. reduziert. Dies spiegelt sich auch in der gestiegenen Lebenserwartung von 71,8 Jahren im Jahr 2018 im Vergleich zu 65,8 Jahre im Jahr 2000 sowie im deutlichen Rückgang der Kindersterblichkeit von Kindern von unter fünf Jahren auf 30 pro 1000 Lebendgeburten im Vergleich rd. 70 pro 1000 wieder. Dieser Fortschritt und damit die deutliche Reduktion der Anzahl der Länder, die aufgrund ihrer Armut, ihrer Fragilität bzw. Schuldentragfähigkeit nur nichtrückzahlbare Zuschüsse erhalten, war die Grundlage für den mit dem AsEF-12 in Kraft getretenen Paradigmenwechsel in der Finanzierung der konzessionellen Unterstützungen der AsEB. Damit ist es möglich, die Unterstützung für die ärmsten Länder um 70% zu steigern, und diese Länder mit insgesamt 16 Mrd. USD oder 40% mehr an konzessionellen Mittel zu unterstützen. Seitens der Geber hatte man sich in den Verhandlungen zum  AsEF-12 vor allem auf folgende prioritären Sektoren geeinigt: (a) Einbeziehung der Geschlechtergleichstellung Projekte, (b) verstärkte Unterstützung von fragilen und post - Konflikt – Ländern, (c) Nahrungsmittelsicherheit, (d) Privatsektorentwicklung, (e) Verbesserung von guter Regierungsführung und institutionellen Kapazitäten, (f) Verbesserung der Resilienz gegenüber den Auswirkungen des Klimawandels und von Naturkatastrophen und (g) Verbesserung des Zugangs zu regionalen öffentlichen Gütern.

Die Verteilung des überwiegenden Teils (62%) der Mittel auf die 27 Länder, die Zugang zu konzessionellen Finanzierungen hatten, erfolgte durch einen vordefinierten Allokationsmechanismus, der gemäß anerkannten Leistungsindikatoren erstellt wird („Performance Based Allocation“/PBL). Neun Länder waren aufgrund ihrer Fragilität bzw. Schuldentragfähigkeit reine AsEF Länder, vier sogenannte Mischländer, denen sowohl nichtrückzahlbare Zuschüsse wie auch konzessionelle Kredite aus Eigenmittel der Bank zugeteilt wurden. Weitere 14 Länder erhielten konzessionelle Kredite oder einen Mix aus konzessionellen Krediten und Krediten zu marktnahen Bedingungen aus Eigenmittel der Bank. Positiv zu vermerken ist auch, dass die Entwicklungsfortschritte in Vietnam und Sri Lanka ab 2019 zu einer Graduierung dieser Länder aus der konzessionellen Unterstützung führten. Ausnahmen vom PBL erhielten aufgrund ihrer Sondersituationen Afghanistan und Myanmar. Afghanistan als post-Konflikt Land bekam Zuschussmittel in der gleichen Höhe (858 Mio. US‑Dollar) wie in der Vorperiode; Myanmar wurde aufgrund seiner fragilen politischen Situation eine 40% höhere Allokation als beim AsEF‑XI für konzessionelle Ausleihungen zuerkannt. Für kleine pazifische Inselstaaten wurde die ursprüngliche Minimumallokation von 6 Mio. USD im Jahr auf 13 Mio. USD für die Jahre 2019-2020 angehoben. Damit konnte gerade in kleinen pazifischen Inselstaaten auch vor dem Hintergrund des Klimawandels nachhaltige Schlüsselinfrastruktur u.a. im Energiesektor finanziert werden. Bangladesch erhielt vor dem Hintergrund der Flüchtlingskrise der Rohingya, eine Sonderallokation in der Höhe von 100 Mio. USD. Die Mittelabsorbtion ist als generell als sehr gut zu bezeichnen. Zur Halbzeit waren auf Länderbasis bereits 49% der Zuschussmittel kommittiert.

38 % der AsEF Mittel wurden durch thematische Sonderallokationen strategisch besonders wichtigen Zielsetzungen zugedacht. So wurde ein mit 200 Mio. USD dotierter Mechanismus eingeführt, der Präventionsmaßnahmen für Naturkatastrophen und die Auswirkungen des Klimawandels erhöhen soll. Die Soforthilfefazilität für Naturkatastrophen, die im AsEF-XI als Pilot eingeführt wurde, wurde mit 218 Mio. USD dotiert und fortgeführt. Auch diese Sonderallokationen wurden seitens der anspruchsberechtigen Länder sehr gut aufgegriffen und waren zur Halbzeit zu rd. 40% kommittiert.

3.2. Ergebnisse und Zielerreichung

Die AsEB berichtet zum Grad der Zielerreichung in einem 2019 neu adaptieren und an neuen Strategie 2030 orientierten Corporate Results Framework (CRF). Die 60 Indikatoren zur Ergebnismessung, die in vier Ebenen gegliedert sind, reflektieren die sehr stark mit den AsEF Zielen in Einklang stehenden Zielsetzungen der geltenden Gesamtstrategie der Bank, wie auch den Bezug zur Erfüllung der nachhaltigen Entwicklungsziele. Wie bei anderen Institutionen, berichtet Level 1 über die Entwicklungsfortschritte der Region im Gesamten. Level 2, 3 und 4 messen die Erfüllung der durch die Strategie 2020 bzw. ab 2019 durch die Strategie 2030 gesetzten Ziele, wobei Level 2 die Resultate der im jeweiligen Zeitraum abgeschlossenen Projekten misst, Level 3 die Fortschritte und Performance laufender Projekte und Level 4 die organisatorische und operationelle Effizienz bzw. Effektivität der Institution beurteilt. Gesamthaft betrachtet zeigt sich in punkto erzielter Resultate ein überwiegend positives Bild. 

Ergebnisse auf den vier Ebenen^[2]:

Ebene 1: Fortschritt in den AsEF Ländern

Auf der ersten Ebene werden auf aggregierte Weise wirtschaftliche und soziale Fortschritte in den Ländern gemessen, die konzessionelle Unterstützung seitens der AsEB erhalten. Die erzielten Ergebnisse auf dieser Ebene sind jedoch nicht monokausal auf Unterstützungen der AsEB zurückzuführen, sondern setzen diese und die jeweils vereinbarten strategischen Schwerpunkte in einen Gesamtkontext. So wird hier nicht nur das anhaltende Wirtschaftswachstum in der Höhe von ca. 4,5 % des BIPs, die durchaus niedrige Arbeitslosenrate in der Höhe von rd. 3,1% für 2018 und 2019 mit einer allerdings leicht höheren Rate von rd. 4,4% bei Frauen oder die positive Entwicklung in Bezug auf gute Regierungsführung abgebildet. Der hier vor allem in den ärmeren Ländern Asiens feststellbare anhaltende Zuwachs an CO2 Emissionen und der Zuwachs an Todesopfern, die auf durch den Klimawandel häufiger auftretende Naturkatastrophen zurückzuführen sind, zeigen die Notwendigkeit auf, die Anstrengungen in diesem Zusammenhang zu erhöhen.

Ebene 2: Projektresultate bei abgeschlossenen Projekten

Generell ist die Zielerreichung in Bezug auf Armutsminderung, Schaffung von Arbeitsplätzen sowie Verminderung von gerade Asien stark ausgeprägten sozialen Ungleichheiten sehr gut. Im Jahr 2019 wurden hier alle Ziele erreicht. Beispielsweise konnten allein im letzten Jahr rd. 3,7 Mio. Menschen durch konzessionelle Projekte der AsEB von einem verbesserten Zugang zu Sozialleistungen inkl. Gesundheit und Bildung profitieren.  Weiters zeigt sich, dass die AsEB in den letzten Jahren deutliche Fortschritte in Bezug auf die verstärkte Einbeziehung von gezielten Projektkomponenten zur Förderung von Frauen gemacht hat. So wurden allein im Jahr 2019 durch Projekte der AsEB mit konzessionellen Mittel 56.000 qualifizierte Arbeitsplätze für Frauen geschaffen und über 9000 Frauen im Abschluss einer sekundären bzw. tertiären (Schul)-Ausbildung gefördert. Durch eine Steigerung des Mitteleinsatzes von 10% auf 15% während des AsEF-12, ist davon auszugehen, dass sich der positive Trend im Bereich Ausbildung fortsetzt. Im Bereich Klimafinanzierung und Katastrophenschutz fielen die Ergebnisse gemischt aus. In Bezug auf die Anzahl der Menschen, die von verbesserten Infrastruktur in diesem Bereich profitieren wurde die Zielvorgabe im Jahr 2019 mit 3,1 Mio. Menschen zu 70% erreicht. Bei der Reduktion der Treibhausgase liegt man mit 27% Erfüllung der Zielvorgaben deutlich unter den Erwartungen bei den abgeschlossenen Projekten. Vor dem Hintergrund, dass in der Periode 2017-2019 83% aller kommittierten AsEF-12 Mittel, Aspekte zur Abschwächung der Auswirkungen des Klimawandels oder von Naturkatastrophen enthielten, sollte sich dies pro futuro verbessern. Bei den Schwerpunkten Nahrungsmittelsicherheit und ländlicher Entwicklung wurden alle Zielvorgaben erfüllt bzw. übererfüllt. Herausfordernd gestaltet sich für die AsEB nach wie vor das Ziel von 80% an erfolgreich bzw. 40 % an zeitgerecht abgeschlossenen Projekten. Hier fehlten 2019 jeweils 10 Prozentpunkte zur Zielerreichung. Auch die Nachhaltigkeit der abgeschlossenen Projekte, sollte in den nächsten Jahren verbessert werden. Zwar konnte im Jahr 2018 eine Steigerung der Erfolgsrate von drei Prozentpunkten in Bezug auf die abgeschlossenen Projekte der AsEB auf 77% festgestellt werden. Im Jahr 2019 sank diese jedoch wiederum auf 70%. Vor dem Hintergrund, dass bis zum Jahr 2024 eine Erfolgsrate von 80% angestrebt wird, sind hier noch einige Anstrengungen notwendig.

Ebene 3: Fortschritte und Performance bei laufenden Projekten

Durch AsEF-12 Projekte im Infrastruktur- wie auch im sozialen Sektor werden die Lebensbedingungen von über 3 Mio. Frauen und Mädchen verbessert werden. Rd. 66% aller AsEF- 12 Mittel, die bis Mitte 2019 kommittiert wurden, unterstützen die Gleichstellung von Frauen; dies im Vergleich von 32% in der Vorperiode. Auch die Anzahl der Projekte die Maßnahmen zur Abfederung und Verlangsamung des Klimawandels unterstützen stieg von jährlich 58% in den Jahren 2016 - 2018 auf 63% im Jahr 2019. Weiters hat sich die Bank in den Verhandlungen zum AsEF-13 dazu verpflichtet, das Volumen auf der Klimafinanzierung auf 35% anzuheben, das momentan zwischen 16 - 20% jährlich schwankt. In Bezug auf den Schwerpunkt Nahrungsmittelsicherheit ist davon auszugehen, dass sich der positive Trend fortsetzt, da bis zum Ende der Periode, Projekte in der Höhe von über 700 Mio. USD mit einem speziellen Fokus auf Nahrungsmittelsicherheit und ländliche Entwicklung vorgesehen sind. Auch in Bezug auf die Projektqualität und Effizienz zeichnet sich ein positiver Trend durch Verbesserungen im Design und damit verbunden einer Reduktion der Zeitspanne von Konzept bis effektiver Auszahlung ab. Letztere lag 2019 bei 29 Monaten im Vergleich zu 33 im Jahr 2018. Weiters wurde seitens des BMFs der Zielfortschritt überprüft, ob das bei den AsEF-12 Verhandlungen angeführte Ziel von 374.000 Haushalten (= Zielwert für die volle Periode von AsEF-12) tatsächlich erreicht werden kann. Laut Auskunft des Evaluierungsdepartments der AsEB profitierten in der Periode 2017 bis 2019 288.000 Haushalte vom Zugang mit Strom. Bis zum Jahr 2019 lag die AsEB damit mit ihrer Zielerreichung im Plan und schon jetzt deutlich über der Referenzperiode 2011-2014. Die AsEB geht in ihrer Hochrechnung davon aus, dass das Ziel von 374.000 Haushalten bis Ende 2020 zur Gänze erreicht werden wird. Es zeichnet sich beispielsweise auch bereits jetzt ab, dass das Ziel von 14.000 neuen oder sanierten Straßenkilometern in der Periode AsEF-12 nicht erreicht werden wird. Gemäß Auskunft des Evaluierungsdepartments der AsEB wurden in der Periode 2017 bis 2019 ca. 7000 Straßenkilometer neu gebaut bzw. erneuert. Bis zum Jahr 2019 lag die AsEB damit mit ihrer Zielerreichung etwas unter dem Plan, wiewohl ebenso wie beim Zugang zur Elektrizität schon jetzt deutlich über der Referenzperiode 2011-2014. Anzumerken ist weiters, dass der Großteil der neuen bzw. erneuerten Straßen in den ländlichen Gebieten der ärmsten und vulnerabelsten Ländern Asiens erfolgte, was in Bezug auf die Implementierung von Infrastrukturprojekten eine besondere Herausforderung darstellt. Teilweise wurden auch geplante und damit in die Basisschätzung miteingeflossene große Projekte von den jeweiligen Regierungen verschoben bzw. die Prioritäten neu gesetzt. Aufgrund von Lock Downs in vielen Projektländern, ist davon auszugehen, dass es zusätzlich zu den neuen Prioritäten der Regierungen, die im heurigen Jahr zu einer Programmierung der vorhandenen Budgetmittel im Gesundheit- und Sozialbereich führten, bei den laufenden Projekten zu deutlichen Verzögerungen kommen wird.

Ebene 4: Organisatorische und operative Effizienz

Die Steigerungen der Involvierung der Vor-Ort Büros der Bank in der Projektabwicklung auf 89% und auf 58% der Projekte die zur Gänze durch die Vor-Ort Büros implementiert werden (Stichwort: besseres Projektdesign und Monitoring Nachhaltigkeit) ist eine sehr positive Entwicklung der Bank. Gerade vor dem Hintergrund der Pandemie macht sich die in den letzten Jahren verstärkt in Angriff genommene Aufwertung der Vor-Ort Büros der Bank sehr bezahlt. Bemerkenswert in diesem Zusammenhang sind auch die leichten Verbesserungen in Bezug auf die Zeitspanne die Ausschreibungen bis zu effektiven Zuschlag benötigen. Allerdings ist diese mit deutlich über dreihundert Tagen immer noch sehr hoch.

Der Anteil von Frauen in internationalen Jobs liegt derzeit bei rd. 36%. Hier setzen sich insbesondere die europäischen Geber für deutlich höhere Ambitionen ein.

 

4. Globale Umweltfazilität: GEF-6 Endbericht, GEF-7 Halbzeitprüfung

Die Globale Umweltfazilität (GEF) ist ein internationaler Finanzierungsmechanismus zur Behebung globaler Umweltprobleme im Bereich Klimaänderung, biologische Vielfalt, Ozonloch, Internationale Gewässer, Landverödung und persistente organische Stoffe. GEF wurde 1991 gegründet, hat heute 184 Mitglieder und ist der größte Financier für globale Umweltprojekte. Die Finanzierung erfolgt durch einen in der Weltbank eingerichteten Treuhandfonds, der von den 40 Gebern alle vier Jahre wieder aufgefüllt wird.

GEF finanziert mittels nichtrückzahlbarer Zuschüsse Projekte in ca. 140 Entwicklungs- und Transformationsländern, die die Behebung von globalen Umweltproblemen zum Ziel haben. Zugang zu den Mitteln haben alle Entwicklungs- und Transformationsländer, die (i) die Konventionen, die GEF bedient, ratifiziert haben und deren jeweilige Kriterien erfüllen, oder (ii) die sich für Finanzierung durch die Weltbank (IBRD/IDA) oder UNDP Technische Assistenz qualifizieren. Die Kriterien der Vergabe sind in einem transparenten Ressourcen-Allokationssystem festgelegt.

In der 6. Wiederauffüllungsperiode der GEF von 1. Juli 2014 bis 30. Juni 2018 betrug das Gesamtvolumen rd. 4,43 Mrd. USD; in der 7. Wiederauffüllungsperiode der GEF von 1. Juli 2018 bis 30. Juni 2022 rd. 4,1 Mrd. USD Österreich ist GEF nach der Pilotphase 1994 beigetreten. Österreich hat 50,28 Mio. Euro zu GEF-6 und 50,5 Mio. Euro zu GEF-7 beigetragen Dies entspricht einen Anteil von rd. 1,8% an der Gesamtsumme.

GEF Projekte werden von 18 Implementierungsagenturen – darunter viele UN-Organisationen und internationale Finanzinstitutionen – durchgeführt. GEF finanziert nur die Kosten der globalen Umwelt und keine lokalen Umweltkosten, womit die meisten Projekte nur bei Vorhandensein einer Ko-Finanzierung mit einer internationalen Organisation umgesetzt werden.

 

Zusammenfassende Wertung von GEF-6 und Halbzeit von GEF-7 Die Endergebnisse von GEF-6 und Halbzeitergebnisse von GEF-7 (Stand: Juni 2020) können insgesamt als erfolgreich eingestuft werden. Besonders hervorzuheben sind: 1.)    Deutliche Verbesserung der Kriterien bei der Mittelvergabe. Das Ressourcen-Allokationssystem das im Zuge der sechsten und siebten Wiederauffüllungsperiode verfeinert wurde, stellt eine hohe Transparenz in der Mittelvergabe und damit Planbarkeit für die Projektvorbereitung sicher. Dies fördert die Eigenverantwortung der Länder und ermöglicht durch den erhöhten Anteil an regionalen/globalen Programmen die Nutzung von Synergien.  2.)    Seit GEF-6 und den damals eingeführten innovativen multisektoriellen Integrated Approach Programs (IAPs) stieg der Anteil an Projekten, die mehrere Themenbereiche behandeln, was deren Nachhaltigkeit verbessert. 3.)    GEF-6 erreichte in Bezug auf das Projektdesign, die Qualität der Implementierung und Ausführung sowie die Höhe der Ko-Finanzierung qualitativ gute Ergebnisse.  Verbesserungspotenzial gab es laut Evaluierungsendbericht in der (finanziellen) Nachhaltigkeit von Projekten. Das GEF-Sekretariat ist bemüht diesen Punkt während GEF-7 zu verbessern. Dies gilt auch für die Ausschöpfung des Potenzials bei der Zusammenarbeit mit dem Privatsektor, das ebenso ein wichtiges (Verbesserungs-)Thema während der 2. Halbzeit von GEF-7 darstellt. 4.)    Die GEF Zusammenarbeit zwischen GEF Sekretariat und 18 Implementierungsagenturen ist gut und effizient geführt sowie mit einer transparenten Governance ausgestattet. Fortschritte gab es unter GEF-6 und der ersten Halbzeit von GEF-7 vor allem auch in den Bereichen Gender und Kommunikation/Öffentlichkeitsarbeit. 5.)    In Bezug auf die Resultatsmessung konnten bei GEF-6 die gesetzten Ziele de facto (neun von zehn) erreicht werden. Der Fortschritt bei den 11 Bereichszielen unter GEF-7 ist auf gutem Weg: drei der Ziele wurden in der ersten Halbzeit bereits mehr als erreicht. Besonders hervorzuheben ist hier die Vermeidung von insgesamt über 2500 Mio. Tonnen von CO2 Äquivalent in GEF-6 und bis zur Halbzeit von GEF-7, was einer Zielerreichung von ca. 190% in GEF-6 entspricht. 6.)    In Bezug auf COVID-19 ist anzumerken, dass die Pandemie auch eine Gefahr für das fragile System zwischen Umwelt und Mensch darstellt. GEF verfolgt in diesem Zusammenhang einen systemischen Ansatz: GEF-Aktivitäten sind zentral um die Gesundheit der Umwelt sicherzustellen, die wiederum die Basis für menschliche Gesundheit ist.

4.1. GEF-6 und bisherige GEF-7 Implementierung: wichtige Errungenschaften bzw. Fortschritte

Mechanismus der Mittelvergabe

Die Kriterien der Mittelvergabe sind bei GEF in einem transparenten Ressourcen-Allokationssystem festgelegt, mit dem die Mittel nach einem ausgleichenden Zuteilungsschlüssel aus Performance, Bedarf und Schaffung von globalen Vorteilen für die Umwelt zwischen Ländern und Themenbereichen verteilt werden.

In den GEF-6 Wiederauffüllungsverhandlungen wurde eine Verbesserung des Zuteilungsschlüssels beschlossen. Diese beinhaltete eine stärkere Gewichtung nach dem Grad der Entwicklung eines Landes (BIP Indikator), die Anpassung der Ober- und Untergrenzen für die einzelnen Themenbereiche, sowie mehr Flexibilität bei der Verschiebung von Mitteln innerhalb eines Landes. Für GEF-7 wurde der BIP Indikator zum Vorteil der Länder mit niedrigerem BIP weiter erhöht. Für LDCs und SIDS gab es jeweils eine Vorabzuteilung. So wurde in GEF-6 - bei ca. gleichbleibendem Gesamtvolumen - die Unterstützung für die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs) von 14% auf 19% und für kleine Inselentwicklungsstaaten (SIDS) von 8% auf 9% erhöht.

Insgesamt kann dieser Mechanismus der Mittelvergabe auch im Vergleich zu einem first-come first serve System als effektiv eingestuft werden. Er stellt eine hohe Transparenz in der Mittelvergabe sicher, fördert die Eigenverantwortung der Länder und ermöglicht eine gute Planbarkeit für die Projektvorbereitung. Hinzu kommt, dass kleinere sowie kapazitätsschwache Länder besonders berücksichtigt werden.

Grad der Mittelverwendung

Gemäß GEF-6 Evaluierungsendbericht kamen die Mittel unter GEF-6 folgenden Themenbereichen zu Gute: 26% für Klimawandel, 24% für biologische Vielfalt, 13% für Chemikalien und Abfall, 10% für internationale Gewässer und 9% für Landverödung. UNDP implementierte den größten Anteil der Projekte (30%), gefolgt von der Weltbank (21%) und UNEP (13%). Die restlichen 15 Implementierungsagenturen setzten die übrigen 32% der GEF-finanzierten Projekte um. In Bezug auf die geographische Verteilung kamen 26% Afrika zugute, 23% Lateinamerika und Karibik, 7% für Asien und 7% für Europa und Zentralasien. Im Vergleich zur Vorperiode stieg unter GEF-6 der Anteil an Projekten, die mehrere Themenbereiche behandeln, von 29% auf 52%. Der Anteil der regionalen/globalen Programme erhöhte sich ebenso deutlich von 10% auf 20%.

Zur Halbzeit von GEF-7 (Juni 2020) waren bereits 61% der Ressourcen für GEF-7 kommittiert, wobei die Mittelaufteilung für die einzelnen Umweltbereiche wie folgt vorgesehen ist: 32% für biologische Vielfalt, 20% für Klimawandel, 15% für Chemikalien und Abfall, 12% für Landverödung,  11% für internationale Gewässer, 4% für das Corporate Programm und 3% für Nicht-Grant Instrumente. Die Reduktion für den Themenbereich Klimawandel wurde aufgrund der Errichtung des Green Climate Fund (GCF) und der impliziten Arbeitsteilung zwischen GEF und GCF beschlossen. Hinzu kommt die erhöhte Abdeckung dieses Themas durch integrierte Programmierungsansätze in anderen Bereichen. Tatsächlich hatten zur Halbzeit von GEF-7 85% aller GEF-Projekte einen Klimabezug. UNDP implementiert – wie auch unter GEF-6 – den größten Anteil der bisher genehmigten Projekte unter GEF-7 (30%), gefolgt von Weltbank (20%), FAO (15,4%) und UNEP (14,9%). In Bezug auf die geographische Verteilung ist 27% für Sub-Sahara Afrika, 26% für Lateinamerika und die Karibik, 23% für Ost-Asien und Pazifik, 11% für Europa und Zentralasien, 8% für Süd-Asien und 5% für MENA vorgesehen.

Relevanz für die globale Umwelt

GEF ist der einzige internationale Finanzierungsmechanismus, der sich nicht nur mit dem Klimawandel, sondern gezielt mit mehreren globalen Umweltherausforderungen (Luftverschmutzung, Abholzung der Wälder, Rückgang der natürlichen Habitate und Verlust von Biodiversität, Verschmutzung der Gewässer und Meere, wie auch Landverödung, etc.) im Sinne eines systemischen Ansatzes auseinandersetzt. Auch in Bezug auf COVID-19 verfolgt GEF einen systemischen Ansatz. Da die Pandemie auch eine Gefahr für die Fragilität zwischen Umwelt und Mensch darstellt, sind GEF-Aktivitäten zentral, um die Gesundheit der Umwelt sicherzustellen, die wiederum die Basis für menschliche Gesundheit ist.

Der Evaluierungsendbericht für GEF-6 bestätigt, dass GEF durch den breiten Aufgabenbereich und die Rolle als Finanzierungsmechanismus für mehrere Umweltkonventionen eine einzigartige Rolle in der globalen Umweltfinanzierungsarchitektur einnimmt. Zusätzlich finanziert GEF Projekte zu internationalen Gewässern und nachhaltigem Waldmanagement, die eine Reihe von globaler und regionaler Vereinbarungen unterstützen. Weiters unterstützt GEF Länder dabei die zugrundeliegenden Triebkräfte für Umweltdegradierung zu bekämpfen.

GEF unterscheidet sich von anderen Umweltfinanzierungsmechanismen durch seine Fähigkeit mittels 18 Implementierungsagenturen in mehr als 140 Empfängerländern zu arbeiten und damit nationale Prioritäten zu unterstützen.

Projektimplementierung und Impakt

Der Evaluierungsendbericht von GEF-6 stellt fest, dass GEF insgesamt eine gute Durchführung von Projekten gewährleistet, insbes. in Bezug auf das Projektdesign, die Qualität der Implementierung und Ausführung, und die Höhe der Ko-Finanzierung (d.h. Finanzierung die zusätzlich zu GEF Projektfinanzierung getätigt wird). Das Ko-Finanzierungsverhältnis hat sich während GEF-6 deutlich erhöht (GEF-6: 8,8:1,0 vs. GEF-5: 5,5:1). Unter GEF-7 setzte man das Ziel für ein Ko-Finanzierungsverhältnis von mind. 7:1, was zur Halbzeit von GEF-7 mit 8,3:1 bereits übertroffen werden konnte, sehr gut um.

GEF Projekte haben unter GEF-6 und GEF-7 insgesamt erfolgreich dazu beigetragen den vom Menschen verursachten Druck auf Ressourcen zu reduzieren. Eine Herausforderung bei der Implementierung ist es, die Nachhaltigkeit von GEF-Projekten zu gewährleisten. Unter GEF-6 lieferten nur knapp 63% der Projekte Resultate, die nachhaltig wirkten, dies v.a. aufgrund schwacher finanzieller Nachhaltigkeit. Dies trifft insbesondere für Projekte in Afrika zu und wird oft mit limitierten institutionellen Kapazitäten begründet. Unter GEF-7 wurde daher das Bemühen zur Gewährleistung der Verbesserung der Nachhaltigkeit von vielen Gebern, darunter auch Österreich, weiter vorangetrieben.

Unter GEF-6 wurden weiters sog. Integrated Approach Programs (IAP) als innovative Instrumente entwickelt.  Durch die gleichzeitige Verfolgung mehrerer Zielbereiche konnte die Zusammenarbeit mit externen Partnern (lokale Institutionen, nationale, regionale und internationale NGOs) verbessert werden. Die IAPs wurden unter GEF-7 fortgesetzt und zur Halbzeit nehmen 60 Länder an den insgesamt 3 IAPs teil, manche Länder in mehr als einem Programm.

Finanzierung, Governance, Richtlinien/Strategien und interne Systeme

Insgesamt ist die GEF Kooperation zwischen GEF Sekretariat und den 18 Implementierungsagenturen gut geführt. Unter GEF-6 wurden die Implementierungsagenturen auf insgesamt 18 erhöht. Damit hat GEF einen größeren Mix an Agenturen, um neue, innovative Projekte und Finanzierungen zu ermöglichen. Die effektive Einbindung von externen Partnern (NGOs, indigene Bevölkerung, lokale Gemeinschaften, Privatsektor) wird auch unter GEF-7 fortgesetzt. So wurden in der ersten Halbzeit von GEF-7 bei 86% der Projektdesigns NGOs konsultiert, bei 76% der Privatsektor und bei 46% indigene Bevölkerung (diese sind nicht von allen Projekten direkt betroffen, daher auch der geringere Prozentsatz). Verbesserungspotenzial stellt der Evaluierungsendbericht von GEF-6 in Bezug auf interne Entscheidungsprozesse (z.B. Projektevaluierungen, Vorbereitung von IAPs) fest.

Interne Einschränkungen (z.B. Projektzyklus, Prozesse, Fristen, Personalkapazität, usw.) und der eher geringe Bekanntheitsgrad der GEF führten dazu, dass das Potenzial mit dem Privatsektor zusammenzuarbeiten unter GEF-6 nicht vollständig genützt werden konnte. Dies soll durch eine in Ausarbeitung befindliche Privatsektorstrategie verbessert werden. Durch verstärkte Kommunikation soll weites der Bekanntheitsgrad der GEF in der Öffentlichkeit angehoben werden.

Die GEF Gender Mainstreaming Policy, ist zentral für die Bemühungen Gender in allen Programmen und Projekten zu verankern. Genderaspekte wurden in GEF-6 bei 98% der Projekte im Projektdesign berücksichtigt (im Vgl. GEF-5: 57%). Auch die Anzahl an Frauen, die von GEF-Projekten profitieren, nahm in den letzten Jahren zu. In der ersten Hälfte von GEF-7 wurden Aktivitäten mit Gender-Bezug noch weiter verstärkt. So haben zur Halbzeit von GEF-7 99% aller Projekte Gender beim Projektdesign berücksichtigt, 88% Projekte werden Gender-Indikatoren messen, und 94% der Projekte sollen Gender Gaps schließen.

4.2. Ergebnisse und Zielerreichung

In der GEF-6 Wiederauffüllungsperiode wurden zehn Bereichsziele festgelegt, die den Impakt der Projekte unter GEF-6 erfassen und deren Erreichung mit Indikatoren gemessen wurde. Die Corporate Scorecard, die unter GEF-6 geschaffen wurde, zeigt, dass unter GEF-6 fünf von diesen zehn Zielindikatoren (besseres Management von Land und Meeren; besseres Management von Süßwasserbecken; Reduktion von CO2 Emissionen; Länder mit besserer sektorieller Planung basierend auf Umweltabkommen; Länder mit verbesserten Umweltinformationssystemen) teils weit übertroffen wurden. Besonders hervorzuheben ist hier die Vermeidung von 1419 Mio. Tonnen CO2 Äquivalent, was einer Zielerreichung von ca. 190% entspricht. Bei vier Zielen (besseres Management von produktivem Land; nachhaltigere Fischerei; Reduktion von POPs; Reduktion von Quecksilber) lag GEF etwas darunter (64-95%). Nur beim Phasing-out von ozonabbauenden Substanzen landete GEF weit unter dem Ziel (9%) – in dem Themenbereich wurden jedoch auch deutlich weniger Ressourcen als geplant verwendet (11,1 Mio. USD anstatt der programmierten 25 Mio. USD).

In der GEF-7 Wiederauffüllungsperiode wurden 11 Bereichsziele festgelegt, die sehr eng an die zehn Indikatoren von GEF-6 angelehnt wurden, und einen zusätzlichen Indikator beinhalten, der die Anzahl der Menschen misst, die von GEF Investitionen profitieren (aufgeschlüsselt nach Geschlecht). Unter GEF-7 wurden in der ersten Halbzeit bereits drei der 11 definierten Kernindikatoren erreicht. Die Integrated Approach Programs leisteten einen wichtigen Beitrag zur Zielerreichung. Besonders hervorzuheben ist hier auch die ausgezeichnete Performance im Bereich Reduktion von CO2 Emissionen durch GEF-Projekte iHv. rd. 1.158 Mio. Tonnen, was einer bisherigen Zielerreichung von 78% des GEF-7 Zieles entspricht.

 

5. Internationaler Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung: IFAD-10 Endbericht, IFAD-11 Halbzeitüberprüfung

 

5.1. IFAD-10 Endbericht

 

Die zentralen Aufgaben des Internationalen Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (IFAD) sind Nahrungsmittelsicherheit, sowie die Bekämpfung von Armut und Hunger im ländlichen Raum, wo 80% der weltweit Ärmsten leben. IFAD kommt somit eine kritische Rolle bei der Erreichung von SDG 1 (Beendigung von Armut) und SDG 2 (Beendigung von Hunger) zu. Der Fonds vergibt sowohl zinsbegünstigte Kredite mit langen Laufzeiten und tilgungsfreien Perioden an seine weniger entwickelten Mitgliedsländer, als auch nicht-rückzuzahlende Zuschüsse an die ärmsten Länder mit hohem Verschuldungsgrad. Die Mittel dafür werden alle drei Jahre von Gebern wiederaufgefüllt.

Die 10. Wiederauffüllung des IFAD (IFAD-10) für die Periode 2016-2018 wurde im Dezember 2015 abgeschlossen. 101 Länder, darunter einige Empfängerländer, trugen zu IFAD 10 ca. 1,1 Mrd. USD bei. Österreich leistete einen Beitrag in der Höhe von 16 Mio. Euro, das entspricht einem Lastenanteil von ca. 2%.

Zusammenfassende Wertung von IFAD-10 In Summe kann IFAD 10 als sehr erfolgreich bewertet werden. Besonders hervorzuheben sind folgende Ergebnisse: 1.)    Das dreijährige Programmvolumen konnte während IFAD-10 und im Vergleich zu IFAD-9 durch die Mobilisierung von Geberkrediten und verbessertem Rückflussmanagement von Krediten von 3 Mrd. USD auf 3,3 Mrd. USD gesteigert werden. Dies trotz Rückgang der Gebermittel um ca. 300 Mio. USD. 2.)    Zusätzliche Mittel wurden auch für Sonderprogramme, wie beispielsweise das ASAP Programm (Adaptation for Smallholder Agriculture Programme), das die ländliche Bevölkerung bei der Anpassung an den Klimawandel unterstützt, mobilisiert. 3.)    Die unabhängige Wirkungsanalyse der IFAD-Projekte in der Periode der 10. Wiederauffüllung fällt sehr positiv aus. So konnten alle strategischen Ziele erreicht werden und etwa die für IFAD-10 als wichtigste Zielgröße definierten 40 Mio. Menschen, die sich wirtschaftlich verbessern mit den erreichten 62 Mio. Menschen weit übertroffen werden. Darüber hinaus konnte durch die Projekte und Maßnahmen eine Verbesserung der Produktionskapazitäten von 47 Mio. Menschen erzielt werden, 50 Mio. Menschen erhielten einen verbesserten Zugang zu Märkten und 26 Mio. Menschen konnten ihre Anpassungsfähigkeit gegenüber wirtschaftlichen, sozialen und umweltbedingten Krisen und Schocks verbessern. 4.)    Zu würdigen sind auch umfassende Bemühungen IFADs in den Bereichen Klimaschutz und Gender, die Umsetzung einer verstärkten Vor-Ort Präsenz in den Projektländern, sowie Verbesserungen in Bezug auf die Effizienz im Personal – und Organisationsmanagement. Zudem schaffte es IFAD durch gezielte Maßnahmen die Qualität seiner Projekte zu verbessern, sowie durch neue Partnerschaften den Privatsektor gezielt einzubinden. Es gibt jedoch auch Verbesserungspotential, insbesondere in Bezug auf die Effektivität und die Nachhaltigkeit der Projekte. Als besonders herausfordernd erwiesen sich in diesem Zusammenhang Länder, die mit fragilen Situation zu kämpfen haben und wo dadurch nur schwache nationale Implementierungskapazitäten vorhanden sind. Diesem Umstand wurde bereits Rechnung getragen und Reformen, u.a. zur Verbesserung nationaler Kapazitäten im Bereich Finanzmanagement und Vergabe, eingeleitet. Es wurden auch höhere Ziele für nationale Ko-Finanzierungen festgelegt, um das Ownership für Projektaktivitäten bei den Regierungen zu stärken.

5.1.1.Implementierung und wichtige Errungenschaften

Durch Wiederauffüllungsmittel der Geber, interne Mittel aus Rückflüssen, sowie Kredite, die u.a. von der Kreditanstalt für Wiederaufbau mobilisiert werden konnten, wurde ein Programmvolumen in der Höhe von ca. 3,3 Mrd. USD für die dreijährige 10. Wiederauffüllungsperiode des IFAD ermöglicht. Zusätzlich konnten in dieser Periode 2,9 Mrd. USD an Ko-Finanzierungen mobilisiert werden. Davon kamen 68% von den Empfängerländern, 27% stellten Ko-Finanzierungen anderer international tätiger Akteure dar. Ende 2018 war IFAD mit 206 aktiven Projekten in 92 Ländern weltweit aktiv. Die Mittelallokation wurde überwiegend gemäß einem Mechanismus vorgenommen, bei dem die Leistung und Reformbereitschaft der Entwicklungsländer im Vordergrund steht.

 

Unter IFAD-10 wurde der Grundstein für wichtige institutionelle Reformen der Finanzarchitektur des Fonds gelegt, die unter IFAD-11 weiter vorangetrieben wurden. So wurde auf Empfehlung des unabhängigen Evaluierungsbüros das allgemeine Risikomanagement und das interne Controlling der Organisation gestärkt. Weiters wurde der „Agri-Business Capital Fund“ mit dem Ziel errichtet, Privatsektorinvestitionen in Klein- und Mittelbetriebe zu fördern um damit Arbeitsplätze vor allem für Frauen und Jugendliche in ländlichen Gebieten zu schaffen. Aufgrund von Überlegungen zur Verbesserungen der operativen Effizienz und Resultatsteigerung, wurde die Vorort Präsenz durch eine Dezentralisierungs-Agenda zügig vorangetrieben.

Im Bereich Klimaschutz wurde in 100% der Projekte der Klimaschutz umfassend berücksichtigt. In Kohärenz dazu wurden in allen Länderstrategien Klimaanpassungs- bzw. Klimaschutzmaßnahmen vorgesehen. Außerdem erhielt IFAD durch die Akkreditierung beim Green Climate Fund Zugang zu zusätzlichen Ressourcen.   

5.1.2. Ergebnisse und Zielerreichung

IFAD misst seine erreichten Ziele basierend auf vordefinierten Indikatoren, die in ein Resultatsmesssystem integriert sind (Results Measurement Framework, RMF). Das RMF für IFAD-10 ist in fünf Ebenen gegliedert. Auf der ersten Ebene werden Fortschritte in Bezug auf die Erreichung von SDG 1 (Beendigung von Armut) und 2 (Beendigung von Hunger) bzw. deren Unterziele, sowie aggregierte globale Ausgaben in Verbindung mit dem landwirtschaftlichen Sektor zusammengetragen um IFAD’s Engagement in einen thematischen Kontext zu rücken.  Diese Werte werden aber weder von IFAD selbst gemessen, noch können Entwicklungen unmittelbar und ausschließlich auf IFAD’s Aktivitäten zurückgeführt werden. Eine Darstellung der Fortschritte dieser Ebene entfällt daher. 

Auf Ebene 2 werden die Ergebnisse und der Impakt von IFAD-Projekten auf Länderebene dargestellt und somit ermittelt inwieweit die Projekte von IFAD erfolgreich und nachhaltig zu Entwicklung beitragen. Der Bericht zur erzielten Wirkung von IFAD-10 stellt der Organisation ein gutes Zeugnis für die 104 im Zeitraum von 2016-2018 abgeschlossenen Projekte aus. So konnten sich etwa während der IFAD-10 Periode 62 Millionen Menschen wirtschaftlich verbessern, 47 Mio. verfügten über verbesserte Produktionskapazitäten, 50 Mio. über verbesserten Zugang zu Märkten und 26 Mio. Menschen konnten ihre Anpassungsfähigkeit gegenüber wirtschaftlichen, sozialen und umweltbedingten Krisen und Schocks verbessern.

Auch die Bewertung der Projektperformance, zeichnet insgesamt ein gutes Bild.  Etwa 84% der Projekte, und somit weit mehr als die geplanten 50%, erhielten eine zufriedenstellende oder bessere Beurteilung bezüglich ihrer Aktivitäten im Bereich Anpassung an den Klimawandel. Bei einigen Indikatoren wurde nur knapp der Zielwert verfehlt, dazu zählt z.B. die Geschlechtergleichstellung, wo 88% der Projekte als zufriedenstellend oder besser bewertet wurden, in Bezug auf Innovation und Möglichkeiten für ein scaling-up waren es 89%, beide hatten einen Zielwert von 90%. Auch die Effektivität der Projekte lag mit 83% Zufriedenheit knapp unter den anvisierten 90%. Eindeutig Verbesserungsbedarf gibt es jedoch in den Bereichen Nachhaltigkeit und Effizienz, wo die Ziele mit etwas mehr als 10% unterschritten wurden. Dies war vor allem in West- und Zentralafrika der Fall, wo es eine starke Konzentration an fragilen Staaten gibt, die oft über schwache Implementierungskapazitäten verfügen, sowie Herausforderungen im Bereich Governance und Ownership bestehen. Laut einem Bericht des unabhängigen Evaluierungsbüros von IFAD gibt es eine starke Korrelation zwischen diesen Herausforderungen und der Performance von Projekten im Bereich Nachhaltigkeit und Effizienz. IFAD trug diesem Umstand bereits Rechnung und leitete umfassende Reformen ein, die sich auch mit den im Rahmen von IFAD-11 eingegangenen Verpflichtungen decken. Dazu zählen Bemühungen zur Verbesserung nationaler Kapazitäten im Bereich Finanzmanagement und Vergabe oder höhere Ziele für nationale Ko-Finanzierungen.

Ebene 3 misst den Output von IFAD Projekten auf Länderebene. So konnten mit Ende 2018 plangemäß 114,7 Mio. Menschen im Rahmen von IFAD Projekten erreicht werden, 51% davon Frauen. Das Ziel 80.000-120.000 Unternehmen business-unterstützende Services zukommen zu lassen, wurde mit 163.637 erreichten Unternehmen stark übertroffen, ebenso überstieg die Anzahl der aktiven Kreditnehmerinnen und Kreditnehmer mit 11,95 Mio. (davon 53% Frauen) eindeutig das Ziel von 5-7,5 Mio. Menschen. Jedoch konnten mit 2,63 Mio. Menschen deutlich weniger Mitglieder kleinbäuerlicher Haushalte als geplant dabei unterstützt werden mit den Auswirkungen des Klimawandels zurechtzukommen. Zu beachten ist hier jedoch, dass sich diese Zahl ausschließlich auf die sehr konservativ geschätzten Begünstigten des ASAP Programms bezieht. Dieses Programm wurde für die Unterstützung der Anpassung von Kleinlandwirten und Kleinlandwirtinnen an die Folgen des Klimawandels 2012 mit dem Ziel ins Leben gerufen, bis Ende 2024 6,35 Mio. Menschen zu erreichen. Trotz der katalytischen Rolle von ASAP beim Mainstreaming von Klimaaktivitäten in reguläre IFAD-Operationen, werden letztere jedoch unter diesem Indikator nicht gezählt. Insofern ist der Indikator wenig aussagekräftig in Bezug auf das reguläre IFAD-Portfolio. Wie bereits oben erwähnt, werden seit IFAD-10 in allen Projekten und Länderstrategien Klimaschutzmaßnahmen umfassend berücksichtigt. Aus diesen Gründen wurde daher für IFAD-11 die Berichterstattung zur Klimafinanzierung verstärkt und besser strukturiert. Sechs Indikatoren wurden diesbezüglich in das IFAD-11 RMF inkludiert und ein explizites Klimafinanzierungsziel (25%) etabliert.

Ebene 4 erhebt die operationelle Effektivität der Länderprogramme und Projekte indem es deren Qualität, sowohl im Design- als auch im Implementierungsstatus wiederspiegelt, sowie andere Indikatoren im Zusammenhang mit dem Portfolio-Management aufzeigt. Sehr erfreulich anzumerken ist hier, dass die Projektqualität als hoch bezeichnet werden kann. So wurde etwa die Gesamtqualität von 94% der Projekte als zufriedenstellend oder besser bezeichnet; 97% der Projekte erhielten die eine zufriedenstellende Bewertung in Bezug auf Umweltaspekte und den Klimawandel. Einzig die Qualität der Projekte in fragilen Situationen, verfehlte mit 82% das Ziel von 85% knapp. Bei den Indikatoren zur Messung der Qualität der Länderprogramme erreichte IFAD jeweils 100% und übertraf daher auch hier die gesteckten Ziele. Diese guten Wertungen in Bezug auf die Qualität der Operationen sind umso relevanter, wenn man bedenkt, dass das Programm-Volumen unter IFAD-11 mit 1,3 Mrd. Euro im Jahr 2017 bzw. 1,2 Mrd. Euro im Jahr 2018 so hoch wie noch nie war.

Das ambitionierte Ziel eine Ko-Finanzierungsrate in Bezug auf das Gesamtportfolio von 1:1,2 zu erreichen, gelang über den Dreijahreszyklus nicht, erreicht wurden 1:0,87. Allerdings führte der verstärkte Fokus auf diesen Aspekt und die Implementierung einer Strategie zur Erreichung von Ko-Finanzierungen dazu, dass sich diese von 0,76 im Jahr 2017 auf 1,1 im Jahr 2018 verbesserte. Insbesondere nationale Ko-Finanzierungen der Empfängerländer, die für die Nachhaltigkeit der Entwicklungseffekte besonders relevant sind, stiegen an. 

Ebene 5 misst IFAD’s institutionelle Effektivität und Effizienz und gibt Aufschluss über personelle und administrative Themen der Organisation. So verbesserte sich im Laufe von IFAD-10 die institutionelle Effizienz der Organisation gemessen am Anteil der administrativen Kosten, der 7,8% betrug und somit besser war als die anvisierten 8,2%. Die Offensive zur verstärkten Vorort Präsenz trägt ebenfalls zur Effizienz der Institution bei. Per Ende 2018 befand sich 67% der operationellen Belegschaft in Länderbüros und regionalen Hubs, eine deutliche Steigerung im Vergleich zu 47% im Jahr davor. 

5.2. IFAD-11 Halbzeitüberprüfung

Für die 11. Wiederauffüllung des IFAD (IFAD-11) sagten 98 Länder ihre Unterstützung in der Gesamthöhe von 1,1 Mrd. USD für die Periode 2019-2021 zu. Diese Summe enthält auch ein Zuschuss-Element der konzessionellen Geberkredite, die erstmals von Finnland, Frankreich und Indien als Teil der Wiederauffüllung an IFAD vergeben wurden. Österreich leistete, wie bei IFAD-10, einen Beitrag in der Höhe von EUR 16 Mio., das entspricht einem Lastenanteil von ca. 2%.

Zusammenfassende Wertung zur Halbzeit von IFAD-11 Die bisherige Implementierung von IFAD-11 kann als sehr zufriedenstellend bezeichnet werden. Besonders hervorzuheben sind folgende Punkte: 1.)    Es gab Konsens der Mitglieder über die wichtige Rolle der Institution bei der Erreichung der SDGs insbesondere bei der Beendigung von Hunger (SDG 2) und der Beendigung von Armut (SDG 1). Zum Zeitpunkt der Evaluierung lebten etwa 740 Mio. Menschen weltweit in extremer Armut, 79% davon in ländlichen Gebieten. Darüber hinaus stieg die Anzahl der weltweit von Hunger betroffenen Menschen entgegen einem vorherigen Rückwärtstrend wieder an. 2018 waren bereits 820 Mio. Menschen Nahrungsmittelunsicherheit ausgesetzt, 2015 waren es noch 785 Mio.   2.)    Die spezielle Rolle und Fähigkeit IFADs in den entlegensten und oft fragilen Gegenden zu arbeiten und die ärmste und am stärksten gefährdete Bevölkerungsschicht zu erreichen, wurde von den Gebern gewürdigt.   3.)    Gem. dem Jahresbericht 2019 des unabhängigen Evaluierungsbüros über Resultate und Entwicklungseffekte von IFADs Operationen und dem Bericht des Multilateral Organisation Performance Assessment Networks (MOPAN), der die Tätigkeiten des Fonds in den Jahren 2017-2018 untersuchte, erzielte IFAD insgesamt sehr gute Ergebnisse; Verbesserungspotential besteht jedoch nach wie vor bei der Nachhaltigkeit und der Effizienz der Projekte.   4.)    Im ersten Jahr von IFAD-11 konnten gute Ergebnisse verzeichnet werden. 131,7 Mio. Menschen konnten mit den getätigten Investitionen erreicht werden, davon 47% Frauen und 20% Jugendliche. Diese Anzahl liegt bereits über dem mit 120 Mio. Menschen definierten Ziel für 2021. Die meisten der Indikatoren des Resultatsmesssystems verbesserten sich gegenüber dem Basiswert und sind auf gutem Weg die für das Ende der IFAD 11 Periode gesteckten Ziele zu erreichen. Verbesserungen sind z.B. bei den Bewertungen der Qualität der Projekte im Designstadium und bei der Mobilisierung von Ko-Finanzierungen feststellbar. Letztere waren mit einer Rate von 1:2,05 im Jahr 2019 ausgesprochen hoch.   5.)    Auch die für 2019 gesteckten Ziele in den vier Mainstreaming-Bereichen (Gender, Jugend, Klima, Ernährung) wurden (teilweise stark) übertroffen.    6.)    Insgesamt hat IFAD bereits 75%, das sind 37 von 50, der für IFAD-11 eingegangenen Verpflichtungen erreicht. Trotz diesem sehr positiven Resümee über das erste Implementierungsjahr von IFAD-11 ist jedoch damit zu rechnen ist, dass sich die Covid-19 Pandemie negativ auf die weitere die Erreichung der gesteckten Ziele auswirken könnte.

 

5.2.1. Bisherige Implementierung und Fortschritte

Wiederauffüllungsmittel in Höhe von 1,1 Mrd. USD, sowie interne Mittel aus Kreditrückflüssen und Kredite von Gebern oder Geberorganisationen, führten zu einem Programmvolumen (Programme of Loans and Grants, PoLG) in der Höhe von ca. 3,5 Mrd. USD von IFAD-11. Bei nahezu gleicher Wiederauffüllungssumme unter IFAD-10 bedeutet dies im Vergleich eine Steigerung des PoLG von ca. 200 Mio. USD. Im Jahr 2019 wurde bereits ein PoLG von 1,67 Mrd. USD geschnürt, das größte in der Geschichte des Fonds. Daraus resultierten 34 neue Projekte und 13 zusätzliche Finanzierungsvorschläge in 40 Ländern.

Um seinen Beitrag zur Erreichung der SDGs zu maximieren, entwickelte IFAD für die 11. Wiederauffüllungsperiode ein neues Business Modell, das die Erzielung von Resultaten und den Entwicklungsimpakt in den Vordergrund seiner Tätigkeit rückt. Hierzu wurde eine Reihe an Reformen innerhalb der Organisation angestoßen.  Diese sollen durch 14 Verpflichtungen mit 50 konkreten Aktionen, die die vier Säulen des neuen IFAD Business Models wiederspiegeln: 1) Ressourcenmobilisierung; 2) Allokation von Ressourcen; 3) Verwendung von Ressourcen; und 4) Transformation von Ressourcen, umgesetzt werden. Nach dem ersten Jahr der dreijährigen Implementierungsperiode wurden bereits 75% der Verpflichtungen, das sind 37 von 50 konkreten Aktionen erfolgreich umgesetzt.

Im Bereich Ressourcenmobilisierung wurden 50% der Aktionen umgesetzt.  Durch das Instrument der konzessionellen Geberkredite gelang eine Verbreiterung der Ressourcenbasis. Erhebliche Fortschritte wurden auch im Bereich der Mobilisierung von Ko-Finanzierungen gemacht. Nach der Implementierung einer Strategie und eines Maßnahmenplanes, gelang es im Jahr 2019 eine Ko-Finanzierungsrate von 1:2,05 zu erreichen, die weit über dem Ziel von 1:1,4 liegt, das sich IFAD für die IFAD-11 Periode gesetzt hat. Dieses gute Ergebnis spiegelt nicht nur IFADs erfolgreiche Bemühungen wieder, sondern lässt auch auf das Vertrauen, sowohl internationaler Partner als auch nationaler Regierungen in die Institution schließen. Darüber hinaus beschloss der Fonds eine neue Strategie für die Kooperation mit dem Privatsektor. Durch eine Statutenanpassung ist es IFAD möglich direkte Privatsektorfinanzierungen durchzuführen.

In Bezug auf die Allokation von Ressourcen, konnte bereits 80% der IFAD-11 Zusagen erfüllt werden. Um mehr Ressourcen denjenigen Ländern zukommen zu lassen, die sie am meisten brauchen, wurde die Anzahl der Länder, die unter IFAD-11 Kernressourcen erhalten im Vergleich zu IFAD-10 reduziert.  Basierend auf Selektivitätskriterien und einem Mechanismus, bei dem die Leistung und Reformbereitschaft der Entwicklungsländer im Vordergrund steht (Performance Based Allocation System, PBAS), wurden zu Beginn des Zyklus 80 anstatt wie unter IFAD-10 102 Länder ausgewählt. Davon gingen planmäßig 53% an Niedrigeinkommensländer, 37% an Länder des unteren Endes mittleren Einkommens und 10% an Länder des oberen Endes mittleren Einkommens. 25% der Ressourcen gingen in Länder, die sich in einer fragilen Situation befinden und fast 60% an Subsahara Afrika.  Die Reduktion der Länder die PBAS-Ressourcen erhalten führte dazu, dass die Allokationen besonders bedürftiger Länder um mehr als 150% anstiegen.

Unter der dritten Säule des neuen Business Models, Verwendung von Ressourcen, subsumiert IFAD Bemühungen sich von einem Projekt-zentrierten Ansatz zu einem programmatischen zu bewegen, der auf holistische Art und Weise Bedürfnissen einzelner Länder entspricht. 84% der hier vorgesehenen Aktionen, die hauptsächlich interne Systeme und Verfahren betreffen, konnten bereits abgeschlossen werden. So spielen nun Länderstrategiepapiere eine zentralere Rolle als zuvor in der Partnerschaft mit den Empfängerländern und sind eine Voraussetzung um IFAD-11 Ressourcen zu bekommen. Auch erstellte der Fonds eine Umstrukturierungspolicy. Einmal jährlich werden Projekte analysiert und wenn nötig umstrukturiert. Als großer Erfolg zu werten ist auch, dass die Ziele, die sich IFAD in den vier Mainstreaming-Bereichen gesetzt hat (Ernährung, Gender, Jugend, Klimaschutz), allesamt im Jahr 2019 übertroffen wurden. So konnten 34% der genehmigten Projektmittel der Klimafinanzierung angerechnet werden, 32% der genehmigten Projekte wurde attestiert, dass sie einen transformativen Impakt auf die Geschlechtergleichstellung haben würden, 61% wurden als „nutrition-sensitive“ und 82% als „youth-sensitive“ validiert.

Im Bereich einer organisatorischen Verbesserung des Fonds, stellt die Dezentralisierung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Länderbüros und regionale Hubs weiterhin einen zentralen Aspekt dar. Um einer stärker dezentralisierten Struktur gerecht zu werden, wurden Anpassungen der Zuständigkeiten einzelner Organisationsbereiche, sowie notwendige Änderungen im IT-System durchgeführt. Andere Reformvorhaben zielten z.B. auf eine weitere Stärkung der Messung und des Berichtens von Resultaten ab.

5.2.2. Vorläufige Ergebnisse

So wie auch schon IFAD-10 baut IFAD-11 sein Resultatsmesssystem auf einer „Theory of Change“ auf, bei der sich der beabsichtigte Entwicklungsimpakt aus den relevanten SDGs ableitet und wiederum konkrete Handlungsstränge bestimmt, die nötig sind, um die beabsichtigten Resultate zu erzielen. Die Handlungsstränge stimmen dabei mit den oben bereits näher ausgeführten vier Säulen des IFAD-11 Business Models überein.

 

Das für IFAD-11 verwendete Resultatsmesssystem ist in drei Ebenen untergliedert. Auf der ersten Ebene werden Fortschritte in Bezug auf die Erreichung von SDG 1 (Beendigung von Armut) und SDG 2 (Beendigung von Hunger) bzw. deren Unterziele, sowie aggregierte globale Angaben in Verbindung mit dem landwirtschaftlichen Sektor zusammengetragen. Hier zeigen zum Zeitpunkt der Evaluierung verfügbare Daten, dass etwa 740 Mio. Menschen weltweit in extremer Armut lebten (unterhalb von 1,90 USD pro Tag) und im Jahr 2018 820 Mio. Menschen Nahrungsmittelunsicherheit ausgesetzt waren. Trotz erheblicher Entwicklungsfortschritte in der letzten Dekade hat sich die Geschwindigkeit bei der Armutsbekämpfung reduziert. Chronische Armut ist dabei vor allem auf Afrika und Südasien konzentriert. Außerdem sind die seit 2015 wieder steigenden Zahlen in Bezug auf Hunger und Nahrungsunsicherheit alarmierend. Zu bedenken ist hier jedoch, dass die auf Ebene 1 des RMF abgebildeten Entwicklungen nicht unmittelbar und ausschließlich auf IFADs Aktivitäten zurückgeführt werden können.

Auf Ebene 2 werden die Ergebnisse und der Impakt von IFAD-Projekten auf Länderebene dargestellt und somit ermittelt inwieweit IFADs Projekte erfolgreich und nachhaltig zu Entwicklung beitragen. Während erst nach Ende der IFAD-11 Umsetzungsperiode beurteilt werden kann, ob der erwartete Gesamtimpakt erreicht wurde, konnten bereits im ersten Umsetzungsjahr einige sehr gute Projektresultate erzielt werden, die die für 2021 aufgestellten Ziele teilweise übertrafen. Wichtig ist hier festzuhalten, dass die im RMF auf Projektebene definierten Zielwerte keine aggregierten Zahlen für die in der gesamten IFAD-11 Periode erreichten Resultate darstellen, sondern konkrete Resultate zu einem bestimmten Zeitpunkt wiederspiegeln, die auf Projekte zurückgehen, in sich in diesem Zeitpunkt gerade in Implementierung befindenden. Da außerdem konkrete Output-Ziele nur für 2021, dem letzten Umsetzungsjahr von IFAD-11, definiert werden, geht es bei der Halbzeitevaluierung vor allem darum, den Stand der Implementierung zu überprüfen.

Im ersten Jahr von IFAD-11 konnten demnach 131,7 Mio. Menschen erreicht werden, 47% davon Frauen und 20% Jugendliche. Diese Anzahl ist höher als die noch im Jahr 2019 erreichten Menschen (114,7 Mio.) und liegt auch über dem mit 120 Mio. Menschen definierten Ziel für 2021. Ein Grund für diese hohe Zahl liegt daran, dass 2019 einige größere Projekte implementiert wurden. Investitionen wurden dabei, gemäß IFADs Schwerpunkten, unter anderem in die Bereitstellung von inklusiven Finanzdienstleistungen (Zugang für 22 Mio. Menschen), in die Diversifikation ländlicher Betriebe und Jobmöglichkeiten (2,35 Mio. Menschen erhielten relevantes Training) und die Konstruktion, Rehabilitierung oder Verbesserung von 10.696 km Straßen getätigt.

Ebenfalls auf Ebene 2 gemessen wird die Qualität der Projekte nach deren Abschluss. 2019 wurden 23 Projekte abgeschlossen. Das sind weniger als in den Jahren davor, ein Trend der sich fortsetzen wird, da IFAD nun vermehrt auf mehr Selektivität und größere Projekte setzt, die bei IFAD vergleichsweise auch bessere Entwicklungsresultate erzielen konnten. 85% davon erhielten eine zufriedenstellende oder bessere Beurteilung in Bezug auf die erreichten Gesamterfolge und 84% in Bezug auf deren Effektivität. Zwar liegen beide Werte unter den Zielwerten für 2021 (90%), der Trend ist jedoch klar positiv. Eindeutigen Verbesserungsbedarf gibt es weiterhin, in den Bereichen Nachhaltigkeit und Effizienz. Hier erhielten nur jeweils 70% bzw. 65% der abgeschlossenen Projekte eine zufriedenstellende oder bessere Beurteilung, wobei insbesondere Projekte in fragilen Staaten schlechter abschnitten. Vor diesem Hintergrund wird IFAD die bereits im Rahmen von IFAD-11 eingegangenen Verpflichtungen fortsetzen und vertiefen müssen.

Ebene 3 des RMF misst die operationelle und organisatorische Performance von IFAD. Hier sticht hervor, dass die Qualität von IFADs Länderstrategiepapieren von seinen Stakeholdern als besonders gut bewertet wird, insbesondere in den Bereichen Relevanz und Wissensmanagement (jeweils 93% Zufriedenheit). Auch die 34 Projekte, die im Jahr 2019 genehmigt wurden erhielten eine sehr gute Wertung, 93% davon konnten in Bezug auf ihre Gesamtqualität im Designstadium als zufriedenstellend oder besser bezeichnet werden. Bemerkenswert ist auch, dass IFAD in diesem Jahr den höchsten Durchschnitt in Bezug auf die Portfolioqualität seit 2013 erzielen konnte.

Gleichzeitig konnte die durchschnittliche Dauer für Projektdesign von 17 Monaten im Jahr 2016 auf 10 Monate im Jahr 2019 reduziert werden und nähert sich somit dem Ziel von 8 Monaten an. Die Performance in Bezug auf die Auszahlungsrate war mit 17,9% sogar besser als das Ziel von 17%. Allerdings wurde das Ziel vor Start der Covid-19 Pandemie gesetzt und es dürfte schwierig sein, diese gute Rate auch unter den derzeit äußerst herausfordernden Bedingungen beizubehalten.

IFAD konnte auch Fortschritte bei der Besetzung von Frauen für Management-Positionen in der Organisation erzielen. 2019 war der Frauenanteil an diesen Positionen 33,9%, eine Erhöhung gegenüber den noch 29% im Jahr 2016, jedoch noch nicht auf dem Niveau von 35%, der für 2021 anvisiert wird.

Schließlich gelang es auch die Bemühungen zur Dezentralisierung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Fonds weiter auszubauen. Schon unter IFAD-10 wurde der Großteil der operationellen und technischen Belegschaft in Länderbüros und regionale Hubs transferiert, sodass 17% der Gesamtmitarbeiteranzahl dezentral tätig waren. Im ersten Jahr von IFAD-11 konnte dieser Prozentsatz auf 32% stark erhöht werden. Man rechnet damit, dass das Ziel von 33% am Ende von IFAD-11 leicht erreicht werden wird.