Vorblatt

Ziel(e)

Sicherstellung der Einhaltung des Unionsrechts zum Schutz der Verbraucherinteressen um den Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucherinnen und Verbraucher zu fördern und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten.

Inhalt

Das Vorhaben umfasst hauptsächlich folgende Maßnahme(n):

– Festlegung der Behördenzuständigkeit im Hinblick auf den geänderten und erweiterten Anwendungsbereich der Verbraucherbehördenkooperationsverordnung und Durchführung des erweiterten Befugniskataloges der Verbraucherbehördenkooperationsverordnung unter Berücksichtigung grundrechtlicher, europäischer und nationaler Rechtsvorgaben.

– Neuschaffung eines Verfahrens vor der Telekom-Control-Kommission zur Ausübung von Befugnissen in Bezug auf ausgewählte Anbieterinnen und Anbieter im digitalen Umfeld.

Finanzielle Auswirkungen auf den Bundeshaushalt und andere öffentliche Haushalte:

Das Verbraucherbehördenkooperationssystem ist als grenzüberschreitendes Amtshilfesystem konzipiert. Die folgende Annahme hinsichtlich der finanziellen Auswirkungen des Systems wird auf Grundlage der Erfahrungswerte seit dessen Bestehen (2007) erstellt.

Status quo:

Auswirkungen auf die (derzeit) neun notifizierten Verbraucherbehörden (zuständigen Behörden):

Im Zeitraum 2007-2018

– stellten österreichische Verbraucherbehörden insgesamt sieben Informationsersuchen und 55 Durchsetzungsersuchen an die Verbraucherbehörden in anderen Mitgliedstaaten;

– erhielten österreichische Verbraucherbehörden insgesamt 45 Informationsersuchen und 44 Durchsetzungsersuchen, im Schnitt vier Informationsersuchen und vier Durchsetzungsersuchen pro Jahr aus anderen Mitgliedstaaten.

Die Verteilung der oben genannten Fälle auf die Behörden ist unterschiedlich. Am stärksten befasst wurde in den vergangenen Jahren der Bundeskartellanwalt als zuständige Behörde für Rechtsmaterien im Zuständigkeitsbereich des Justizressorts. Zwei der zuständigen Behörden gem. § 3 Verbraucherbehörden-Kooperationsgesetz erhielten und stellten in den elf Jahren kein einziges Ersuchen im Amtshilfesystem.

Auswirkungen auf die österreichischen Gerichte: In elf Jahren wurden zwei Fälle im Rahmen der Verbraucherbehördenkooperation an österreichische Gerichte herangetragen.

Auswirkungen auf Sicherheitsbehörden: Eine Hilfeleistung durch die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes wurde bisher von den zuständigen Behörden in keinem Fall beansprucht.

Ausblick:

Für die Tätigkeit als zuständige Behörde wurde bei der Durchführung 2006 keine neue Behörde gegründet, sondern wurden die Aufgaben nach der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 auf bereits bestehende Behörden – ohne Aufstockung von Personalressourcen – verteilt.

Auch die vorliegende Novellierung des VBKG folgt dieser Vorgehensweise und verteilt die sieben neu hinzugekommenen Annexmaterien auf bereits bestehende Behörden. Die Richtlinie 2014/92/EU über Vergleichbarkeit von Zahlungskonten wird der Bundesministerin bzw. dem Bundesminister für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Konsumentenschutz als zuständige Behörde zugewiesen, welche bzw. welcher bereits als zentrale Verbindungsstelle im Rahmen des Netzwerkes fungiert. Anstelle der bisher im Wirkungsbereich der Bundesministerin für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort tätigen Bundeswettbewerbsbehörde wird nunmehr die Bundesministerin bzw. der Bundesminister für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort als zuständige Behörde benannt.

Trotz des erweiterten Anwendungsbereiches ist nicht von einem proportional ansteigenden Anfall der Amtshilfeverfahren auszugehen: Der Anwendungsbereich der geltenden Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 wurde über die Jahre hinweg regelmäßig erweitert – die EU-weiten Fallzahlen (Durchsetzungs- plus Informationsersuchen) blieben dennoch weitgehend stabil bzw. sind zuletzt sogar gesunken. Zum Vergleich: Im Jahr 2008 wurden 290 Ersuchen über das Amtshilfesystem europaweit abgewickelt, 2017 waren es 278 Ersuchen, während 2018 nur noch 153 Ersuchen verzeichnet wurden (Quelle: Single Market Scoreboard der Europäischen Kommission 2018).

Es ist zu erwarten, dass das Hauptaugenmerk der Europäischen Kommission im Anwendungsbereich der sog. „koordinierten Aktionen“ – außergerichtliche Verhandlungen unter Beiziehung der betroffenen zuständigen Behörden aller Mitgliedstaaten (Kap. IV der Verbraucherbehördenkooperationsverordnung) – liegt. Im Impact Assessment zum Kommissionsvorschlag gibt sie hier einen Zielwert von durchschnittlich drei bis vier Aktionen pro Jahr an (SWD (2016) 164 final, 62). Dazu sei angemerkt, dass das Vorgehen bei derartigen koordinierten Aktionen in der VO 2017/2394 zwar erstmals detailliert geregelt wurde, derartige Aktivitäten unter dem Schlagwort „joint actions“ auf (allgemeinerer) Basis der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 aber bereits seit dem Jahr 2013 in vergleichbarem Ausmaß praktiziert wurden. Die Tätigkeit wurde bisher von der zentralen Verbindungsstelle (BMASGK) ausgeführt, zukünftig richten sich koordinierte Aktionen an die zuständigen Behörden.

Bedingt durch den erweiterten Befugniskatalog der Verordnung ist zukünftig eine Befassung der Staatsanwaltschaften mittels Anzeige zu erwarten. Ausgehend von den bisher über das Netzwerk transportierten Fallkonstellationen und den oben beschriebenen Fallzahlen der in Österreich zu behandelnden Fälle wird die Belastung der Staatsanwaltschaft mit max. einem Fall pro Jahr eingeschätzt.

Kosten für die Einbindung der Telekom-Control-Kommission (TKK) sind grundsätzlich vom verantwortlichen Unternehmen zu begleichen, den Bundeshaushalt trifft eine Belastung nur bei Uneinbringlichkeit. Die Kosten für ein Verfahren vor der TKK werden mit Euro 3 000 bzw. Euro 2 000 (je nach Verfahrensart) veranschlagt. Aufgrund der Ausgestaltung als Ultima-Ratio-Maßnahme und den beschriebenen Fallzahlen wird von einem Verfahren vor der TKK in drei Jahren ausgegangen.

Zusammengefasst ist derzeit gegenüber dem Status quo nicht von finanziellen Auswirkungen, welche den Nettofinanzierungsbedarf von Euro 100.000,- übersteigen, auszugehen.

Eine Bedeckung des Behördenaufwandes ist durch die Budgets der für die Vollziehung zuständigen Bundesministerinnen und Bundesminister, in deren Wirkungsbereich die jeweiligen zuständigen Behörden tätig werden, vorzunehmen.

In den weiteren Wirkungsdimensionen gemäß § 17 Abs. 1 BHG 2013 treten keine wesentlichen Auswirkungen auf.

Verhältnis zu den Rechtsvorschriften der Europäischen Union:

Durchführung der Verordnung (EU) 2017/2394 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004, ABl. Nr. L 345 vom 27.12. 2017 S. 1 (im Folgenden Verbraucherbehördenkooperationsverordnung bzw. VBKVO)

Besonderheiten des Normerzeugungsverfahrens:

Keine

Datenschutz-Folgenabschätzung gem. Art. 35 EU-Datenschutz-Grundverordnung:

Art. 35 VBKVO zufolge hat die Europäische Kommission eine elektronische Datenbank für sämtliche Mitteilungen zwischen zuständigen Behörden, zentralen Verbindungsstellen und der Kommission im Rahmen der Verbraucherbehördenkooperationsverordnung einzurichten und diese zu unterhalten. Gem. Art. 35 Abs. 4 in Verbindung mit Erwägungsgrund 44 VBKVO erlässt die Europäische Kommission zur Sicherstellung einheitlicher Bedingungen für die Durchführung dieser Verordnung Durchführungsrechtsakte zur Festlegung der praktischen und operativen Modalitäten für die Funktionsweise dieser elektronischen Datenbank. Durch das neue elektronische System, welches die Europäische Kommission bis zum 17. Jänner. 2020 zu etablieren hat, sollen die zuständigen Behörden in die Lage versetzt werden, in einer sicheren Umgebung Informationen über mögliche Verstöße nach der Verbraucherbehördenkooperationsverordnung auszutauschen. Die derzeit den Verbraucherbehörden zur Verfügung stehende Datenbank wird mit 17. Jänner 2020 durch eine Anwendung als Pilotprojekt im Rahmen des Binnenmarkt-Informationssystems abgelöst (Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems und zur Aufhebung der Entscheidung 2008/49/EG der Kommission ("IMI-Verordnung"), ABl. Nr. L 316 vom 14.11.2012 S. 1). Vor dem Start eines Pilotprojektes hat die Europäische Kommission noch einen weiteren Durchführungsrechtsakt zur Festlegung der Modalitäten dieses Projektes, wie in Art. 4 der IMI-Verordnung vorgesehen, zu erlassen. Die Verfahren der Amtshilfe, der Warnmeldungen und der koordinierten Aktionen nach der Verbraucherbehördenkooperationsverordnung (im Sinne der Art. 11 bis 23, 26, 27 und 28 VBKVO) werden über einen vordefinierten Arbeitsablauf im Rahmen des „IMI-Systems“ bearbeitet, der es sämtlichen im System registrierten Anwenderinnen und Anwendern ermöglicht, in strukturierter Weise miteinander zu kommunizieren und zu interagieren. Die IMI-Verordnung definiert die datenschutzrechtlichen Rollen für sämtliche in der IMI-Datenbank Agierenden. Da sich die datenschutzrechtliche Rollenverteilung und die Ausgestaltung bzw. Funktionsweise der Datenbank aus der IMI-Verordnung und den Durchführungsrechtsakten selbst ergibt, wird von einer Datenschutz-Folgenabschätzung auf Grundlage der EU-Datenschutz-Grundverordnung Abstand genommen. Im derzeit vorliegenden Entwurf eines Durchführungsrechtsaktes zur IMI-Verordnung ist vorgesehen, dass für den Zweck dieses Pilotprojektes die zuständigen Behörden und die zentrale Verbindungsstelle, welche auf Grundlage des Art. 5 VBKVO der Europäischen Kommission notifiziert wurden, sowie die Stellen nach Art. 27 Abs. 1 VBKVO jeweils als „zuständige Behörde“ im Sinne des Art. 5 Buchstabe f der IMI-Verordnung handeln würden.

Wirkungsorientierte Folgenabschätzung

Bundesgesetz, mit dem das Verbraucherbehördenkooperationsgesetz, das Telekommunikationsgesetz 2003 und das Wettbewerbsgesetz geändert werden

Einbringende Stelle:	BMASGK
Vorhabensart:	Bundesgesetz
Laufendes Finanzjahr:	2019
Inkrafttreten/ Wirksamwerden:	2020

Beitrag zu Wirkungsziel oder Maßnahme im Bundesvoranschlag

Das Vorhaben trägt zur Maßnahme „Verbesserung der grenzüberschreitenden Durchsetzung von kollektiven Verbraucherrechten im Rahmen des EU Behördenkooperations-Netzwerkes durch Entwicklung effizienterer Kooperationsmechanismen.“ für das Wirkungsziel „Stärkung der Rechtsposition der VerbraucherInnen und Sicherstellung einer effektiven Durchsetzung.“ der Untergliederung 21 Soziales und Konsumentenschutz im Bundesvoranschlag des Jahres 2019 bei.

Problemanalyse

Problemdefinition

Derzeit regelt das Verbraucherbehörden-Kooperationsgesetz (VBKG), BGBl. I Nr. 148/2006, die grenzüberschreitende Amtshilfe zur Rechtdurchsetzung ausgewählter Verbraucherrechtsmaterien der Europäischen Union. Es dient der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden, ABl. L 364 vom 9.12.2004 S. 1.

Am 12. Dezember 2017 wurde die Verordnung (EU) 2017/2394 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004, ABl. Nr. L 345 vom 27.12.2017 S. 1, (im Folgenden: Verbraucherbehördenkooperationsverordnung bzw. VBKVO) beschlossen. Die Verbraucherbehördenkooperationsverordnung ist am 16. Jänner 2018 in Kraft getreten und kommt ab 17. Jänner 2020 zur Anwendung. Sie hebt mit 17. Jänner 2020 die Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 zur Gänze auf.

Im Rahmen der Überprüfung der Wirksamkeit und der operativen Mechanismen der genannten Verordnung durch die Kommission ist diese zum Schluss gelangt, dass die Verordnung aus dem Jahr 2004 nicht ausreicht, um den Herausforderungen bei der Durchsetzung im Rahmen des Binnenmarkts einschließlich des digitalen Binnenmarkts zu begegnen.

Gegenstand des grenzüberschreitenden Rechtsdurchsetzungsverfahrens sind Verstöße gegen das im Anhang genannte Unionsrecht zum Schutz der Verbraucherinteressen, sofern dadurch die Kollektivinteressen von Verbraucherinnen und Verbrauchern geschädigt wurden oder werden. Die Verordnung legt Bedingungen fest, unter denen die zuständigen Verbraucherbehörden der Mitgliedstaaten untereinander und mit der Kommission zusammenarbeiten und Aktionen koordinieren. Die Durchsetzung individueller Verbraucherrechtsansprüche ist nicht Gegenstand der Verordnung.

Der vorliegende Entwurf einer VBKG-Novelle benennt sieben Behörden als zuständige Behörden im Sinne der Verbraucherbehördenkooperationsverordnung. Diese haben im Rahmen der Befugnisausübung zum Teil andere Behörden – wie etwa die Staatsanwaltschaften oder die Telekom-Control-Kommission – zu befassen. In den elf Jahren seit Bestehen des Verbraucherbehördenkooperationsnetzwerkes haben die zuständigen Behörden insgesamt 44 Durchsetzungsersuchen von anderen Mitgliedstaaten erhalten, dementsprechend waren bisher im Schnitt vier österreichische Unternehmen pro Jahr von Durchsetzungstätigkeiten des Netzwerkes betroffen.

Österreich ist dem Vorschlag einer neuen Verbraucherbehördenkooperationsverordnung von Beginn an skeptisch gegenübergestanden. Primärer Kritikpunkt war die Ausweitung der Befugnisse der zuständigen Behörden auf teilweise grundrechtsinvasive Maßnahmen, ohne im Sinne des Bestimmtheitsgebotes einen Bezug zu den konkreten Verbraucherrechtsverstößen herzustellen.

Durchführungsspielraum: Im Rahmen der Verhandlungen konnte erreicht werden, dass bei der Durchführung der Verordnung neben der Einhaltung grundrechtsrelevanter Rechtsvorschriften auch der Einklang mit dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen ist (Art. 10 Abs. 2 VBKVO).

Nullszenario und allfällige Alternativen

Eine ineffektive Rechtsdurchsetzung bei grenzüberschreitenden Verstößen, einschließlich Verstößen im digitalen Umfeld, ermöglicht es Unternehmen, sich der Durchsetzung zu entziehen, indem sie ihren Standort innerhalb der Union wechseln. Das führt zu einer Wettbewerbsverzerrung zu Lasten gesetzestreuer Unternehmen, schädigt Verbraucherinnen und Verbraucher und untergräbt das Vertrauen in grenzüberschreitende Transaktionen sowie den Binnenmarkt.

Vorhandene Studien/Folgenabschätzungen

– Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws (SWD (2016) 164 final)

– Das Single Market Scoreboard der Europäischen Kommission 2018 gibt einen Überblick über die Entwicklung der Tätigkeit der Verbraucherbehördenkooperation

Beide Studien fließen in die Beurteilung der zukünftigen Belastung des Bundeshaushaltes ein.

– Consumer Conditions Scoreboard, 2017; Quelle für Indikatoren

Interne Evaluierung

Zeitpunkt der internen Evaluierung: 2025

Evaluierungsunterlagen und -methode: Eine interne Evaluierung des Vorhabens wird fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzesvorhabens durchgeführt werden.

Im Hinblick auf die Entwicklung der Fallzahlen im Amtshilfesystem, insbesondere auch betreffend die Schnittstelle Österreich, erscheint ein kürzerer Evaluierungszeitraum nicht zielführend.

Als wesentliche Grundlage einer solchen Evaluierung werden die Ergebnisse der Evaluierung der Kommission herangezogen werden (vgl. Art. 40 VBKVO).

Ziele

Ziel 1: Sicherstellung der Einhaltung des Unionsrechts zum Schutz der Verbraucherinteressen um den Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucherinnen und Verbraucher zu fördern und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten.

Wie sieht Erfolg aus:

Ausgangszustand Zeitpunkt der WFA	Zielzustand Evaluierungszeitpunkt
Consumer Conditions Index (Konsumentenlage-Index, veröffentlicht 2017): 64,9 Punkte (EU-Mittel) Quelle: Consumer Conditions Scoreboard der Europäischen Kommission, Ausgabe 2017 Der Verbraucherlage-Index ist ein zusammengesetzter Indikator, der auf Länderebene berechnet wird, um die nationalen Rahmenbedingungen für Verbraucherinnen und Verbraucher zu ermitteln. Der Index beruht auf einer Reihe von Schlüsselindikatoren, die aufgrund von EU-weit durchgeführten Erhebungen bei Verbraucherinnen und Verbrauchern sowie Einzelhändlerinnen und Einzelhändlern ermittelt werden.	Consumer Conditions Index plus 4 Punkte
Anzahl der koordinierten Aktionen des Behördenkooperationsnetzwerkes, welche zu einer inhaltlichen Einigung mit dem Unternehmen führen: Status quo: eine pro Jahr	Anzahl der koordinierten Aktionen, welche zu einer inhaltlichen Einigung mit dem Unternehmen führen: Zielzustand: zwei pro Jahr
Vertrauen der europäischen Verbraucherinnen und Verbraucher bei grenzüberschreitenden Online-Käufen: 2016: 57,8 % (Quelle: Consumer Conditions Scoreboard der Europäischen Kommission 2017; Für diese konkrete Frage wurde 26.599 Verbraucherinnen und Verbraucher in den 28 EU-Mitgliedstaaten befragt. 57,8% davon sind rund 15.374 Personen. vgl. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/consumer_survey_2016_-_technical_report_.pdf.)	Vertrauen der europäischen Verbraucherinnen und Verbraucher bei grenzüberschreitenden Online-Käufen: 66% (bezogen auf ein gleichbleibendes Sample der Befragten wären dies rund 17.555 Verbraucherinnen und Verbraucher)

Maßnahmen

Maßnahme 1: Festlegung der Behördenzuständigkeit im Hinblick auf den geänderten und erweiterten Anwendungsbereich der Verbraucherbehördenkooperationsverordnung und Durchführung des erweiterten Befugniskataloges der Verbraucherbehördenkooperationsverordnung unter Berücksichtigung grundrechtlicher, europäischer und nationaler Rechtsvorgaben.

Beschreibung der Maßnahme:

Die vom Verbraucherbehördennetzwerk erfassten EU-Verbrauchervorschriften belaufen sich nunmehr auf 27 Rechtsmaterien im Vergleich zu 15 im Jahr 2006. Diese Ausweitung wurde seit Bestehen des Netzwerkes regelmäßig vorgenommen, die neue Verordnung verzeichnet einen Zuwachs von sieben neuen Rechtsmaterien.

Darüber hinaus werden durch die neue Verordnung die Ermittlungs- und Durchsetzungsbefugnisse der zuständigen Verbrauchbehörden erweitert. Diese Änderungen sollen helfen, die grenzüberschreitende Rechtsdurchsetzung der betroffenen Materien sicherzustellen und damit den Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucherinnen und Verbraucher zu fördern und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes sicherzustellen.

Umsetzung von Ziel 1

Maßnahme 2: Neuschaffung eines Verfahrens vor der Telekom-Control-Kommission zur Ausübung von Befugnissen in Bezug auf ausgewählte Anbieterinnen und Anbieter im digitalen Umfeld.

Beschreibung der Maßnahme:

Die erweiterten Durchsetzungsbefugnisse der zuständigen Behörden beinhalten auch die Vorgabe, Verbraucherrechtsverstöße im digitalen Umfeld schnell und effektiv abstellen zu können. Im Rahmen der Durchführungsgesetzgebung wird die Bündelung derartiger Durchsetzungsmaßnahmen bei einer Behörde – der Telekom-Control-Kommission – vorgesehen. Eine Befassung dieser Behörde ist für Maßnahmen gegen Anbieterinnen und Anbieter von Internetzugangsdiensten bereits aufgrund anderer Rechtsgrundlagen zwingend vorgesehen, die zusätzliche mögliche Befassung im Rahmen der Verbraucherbehördenkooperation dient somit dem verfassungsrechtlichen Effizienzgebot für das Verwaltungshandeln.

Umsetzung von Ziel 1

Abschätzung der Auswirkungen

Finanzielle Auswirkungen auf den Bundeshaushalt und andere öffentliche Haushalte