ERLÄUTERUNGEN

Allgemeiner Teil

Das Übereinkommen zum Schutz des architektonischen Erbes Europas hat gesetzändernden bzw. gesetzesergänzenden Charakter und bedarf daher der Genehmigung durch den Nationalrat gemäß Art. 50 Abs. 1 Z 1 B-VG. Es hat nicht politischen Charakter. Es ist erforderlich, eine allfällige unmittelbare Anwendung des Übereinkommens im innerstaatlichen Rechtsbereich durch einen Beschluss gemäß Art. 50 Abs. 2 Z 4 B-VG, dass dieser Staatsvertrag durch Erlassung von Gesetzen zu erfüllen ist, auszuschließen. Da durch das Übereinkommen Angelegenheiten des selbständigen Wirkungsbereiches der Länder geregelt werden, bedarf es überdies der Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 50 Abs. 2 Z 2 B-VG.

Das Übereinkommen zum Schutz des architektonischen Erbes Europas wurde am 3. Oktober 1985 in Granada von sechzehn Mitgliedsstaaten des Europarates, darunter Österreich, unterzeichnet und trat am 1. Dezember 1987 in Kraft. Innerstaatlich ratifiziert wurde es bislang von Österreich noch nicht.

Es stellt Grundsätze einer „koordinierenden europäischen Denkmalpflege“ auf und sieht dabei vor, die Politik zum Schutz und zur Aufwertung des architektonischen Erbes in Europa zu verstärken und zu fördern. Das Übereinkommen unterstreicht die Verantwortung eines jeden Staates für sein architektonisches Erbe und spiegelt die Erwartungen an die nationalen Rechtsvorschriften wider, wie etwa für die Erfassung und Inventarisierung des architektonischen Erbes sowie für dessen Schutz zu sorgen. Darüber hinaus bestätigt das Übereinkommen die Notwendigkeit europäischer Solidarität in Sachen Denkmalpflege und unterstützt die praktische Zusammenarbeit der Vertragsstaaten.

Das Übereinkommen zum Schutz des architektonischen Erbes steht insbesondere im Kontext des in Paris unterzeichneten Europäischen Kulturabkommens (1954) sowie der Europäischen Charta des architektonischen Erbes (1975). Das Recht auf Kultur sowie der Schutz von architektonischem Erbe als Teil des kulturellen Erbes stellen typisch europäische Anliegen dar.

Die derzeitige österreichische Rechtslage erfüllt die Zielsetzung des Übereinkommens bereits durch das Denkmalschutzgesetz, das Bundesdenkmalamt, diverse Bauordnungen, Altstadt- und Ortsbildgesetze sowie Förderungen des Bundes und der Länder, sodass keine unmittelbare Anpassung nationaler Gesetze notwendig ist. Mit der Novellierung des Denkmalschutzgesetzes 2024 und der Einführung einer Erhaltungspflicht (§4 DMSG) kann einer der beiden bei der Unterzeichnung geltend gemachten Vorbehalte entfallen. Der zweite Vorbehalt bezüglich Enteignungen geschützter Güter wird aufrechterhalten. Somit sind legistische Maßnahmen nicht notwendig.

Besonderer Teil

Das Übereinkommen besteht aus einer Präambel und siebenundzwanzig Artikeln, die in zehn Abschnitte aufgeteilt sind:

I)      Bestimmung des Begriffs „architektonisches Erbe“ (Art. 1)

II)    Erfassung der zu schützenden Güter (Art. 2)

III)  Gesetzliche Schutzverfahren (Art. 3-5)

IV)   Begleitende Maßnahmen (Art. 6-8)

V)    Sanktionen (Art. 9)

VI)   Erhaltungsmaßnahmen (Art. 10-13)

VII) Mitwirkung und Vereinigungen (Art. 14)

VIII)      Information und Ausbildung (Art. 15-16)

IX)   Abstimmung der Erhaltungsmaßnahmen auf europäischer Ebene (Art. 17-21)

X)    Schlussklauseln (Art. 22-27)

Zu den einzelnen Abschnitten und Bestimmungen:

I) Bestimmung des Begriffs „architektonisches Erbe“

Zu Art. 1:

definiert und gliedert das geschützte architektonische Erbe nach drei Kategorien:

1.     Denkmäler: Die Definition entspricht im Wesentlichen der Denkmal-Definition des § 1 Abs. 1 DMSG („[…] von Menschen geschaffene unbewegliche und bewegliche Gegenstände […] von geschichtlicher, künstlerischer oder sonstiger kultureller Bedeutung“), wobei im Denkmalschutzgesetz auch bewegliche Gegenstände umfasst sind.
Ebenso umfasst Art. 1 der Konvention das Zubehör und die unbewegliche Ausstattung von Bauwerken und deckt sich insoweit gemäß den Erläuterungen zur Konvention („fixtures and fittings which form an integral part of the protected building(s)“) mit der Kategorie „Bestandteile und Zubehör“ des § 1 Abs. 5 DMSG.

2.     Ensembles: Die Definition umfasst zumindest einen Teil jener Ensembles, welche gemäß § 1 Abs. 1 DMSG geschützt werden können. Ensembles im Sinne der Konvention von Granada sind nämlich nur solche, die „geschlossene Gruppen“ darstellen und überdies „topographisch abgrenzbare Einheiten“ bilden, einschränkende Voraussetzungen, die das DMSG in dieser Enge nicht kennt.
Der Ensembleschutz findet sich auch auf Landesebene, enthalten doch die Bauordnungen sowie Altstadt- und Ortsbildschutzgesetze der Länder bundeslandspezifische Normen zum Objektschutz von Ensembles. Ziel der Regelungen auf Bundeslandebene ist die Erhaltung des Ortsbildes, womit dieser Ensembleschutz weniger auf Erhaltung des Einzeldenkmals in Substanz und Erscheinung abzielt, sondern das Ensemble als Teil einer Schutzzone begreift, die in ihrer Gesamterscheinung nicht gestört werden soll. Eine Überschneidung mit der Konvention von Granada ist somit nur teilweise gegeben, ist aber dennoch auf Ebene der Bundesländer zu beachten.

3.     Stätten: Die Bezeichnung stammt aus dem englischen „sites“ bzw. aus dem französischen „le(s) site(s)“ und findet sich etwa auch – mit fast gleicher Umschreibung – im UNESCO Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt 1972 (BGBl. Nr. 60/1993). Im Sinne der Konvention von Granada handelt es sich um „gemeinsame Werke von Mensch und Natur, bei denen es sich um teilweise bebaute Gebiete handelt, die genügend charakteristisch und geschlossen sind, um topographisch abgrenzbar zu sein, und die von herausragender geschichtlicher, archäologischer, künstlerischer, wissenschaftlicher, sozialer oder technischer Bedeutung sind“, was auch als Kulturlandschaft gesehen werden kann. Mit Beschluss 16 COM XIII. 1-3 legte das Welterbekomitee 1992 den Begriff der „Kulturlandschaft“ auch explizit fest (https://whc.unesco.org/en/decisions/3476/ ). Damit wurde die Welterbekonvention zum ersten internationalen Rechtsinstrument, das Kulturlandschaften anerkennt und schützt. Analog zum Schutz der „Stätten“ im Rahmen des genannten UNESCO-Übereinkommens wird auch hier der Schutz durch gemeinsames Vorgehen des Bundes und der Länder zu erfüllen sein.

II) Erfassung der zu schützenden Güter

Zu Art. 2:

Das Inventar setzt sich in Österreich der vom Bundesdenkmalamt gemäß § 3 Abs. 3 DMSG erstellten Liste der unbeweglichen Denkmäler sowie den Kundmachungen zu den in die Liste des UNESCO Welterbes aufgenommen Stätten auf österreichischem Territorium (BGBl. III Nr. 105/2012, BGBl. III 11/2024) zusammen.

Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass es sich bei all den von der Konvention erfassten architektonischen Objekten in Österreich um solche handelt, die unter Denkmalschutz stehen. Es muss aber gleichzeitig betont werden, dass keinesfalls alle unter Denkmalschutz stehenden Objekte deshalb schon unter die Konvention fallen. Allerdings wird das Inventar gemäß Art. 2 der Konvention auch einige „Stätten“ anzuführen haben, die aufgrund des DMSG allein in diesem Umfang (nämlich einschließlich der gestalteten Natur) gar nicht geschützt werden könnten. Diese Stätten sind teilweise über die Erfassung als UNESCO-Welterbe abgedeckt. Bei zusätzlichen Stätten wird eine gemeinsame Vorgangsweise von Bund und Ländern bei Erstellung des Inventars gemäß Art. 2 der Konvention, notwendig sein. Zudem kann die Ratifikation zum Anlass genommen werden, um die Weiterentwicklung des Inventars nach dem DMSG zu forcieren sowie die Dokumentation gefährdeter bzw. schützenswerter Objekte zu verbessern.

Die in die Liste des UNESCO Welterbes aufgenommen Stätten auf österreichischem Territorium sind über Kundmachen (BGBl. III Nr. 105/2012, BGBl. III 11/2024) veröffentlicht und auf der Webseite des zuständigen Bundesministeriums öffentlich gemacht.

III) Gesetzliche Schutzverfahren

Zu Art. 3:

Die sich aus Art. 3 ergebenden Verpflichtungen, sind seitens des Bundes durch das DMSG, darüber hinaus aber auch durch eine Reihe von Landesgesetzen (Bauordnungen, Altstadt- und Ortsbildschutzgesetze, Naturschutzgesetze, Raumordnungsgesetze etc.) erfüllt.

Zu Art. 4:

Art. 4 sieht die Durchführung von „Überwachungs- und Genehmigungsverfahren“ zum Schutz des architektonischen Erbes vor. Diese Bestimmung wird etwa bereits durch § 4 und § 5 DMSG erfüllt, wonach § 4 Abs. 2 DMSG folgendes regelt: „Die Zerstörung und die Veränderung von Denkmalen, die unter Schutz stehen, sind ohne Bewilligung des Bundesdenkmalamtes verboten“. Diese Bewilligung ist nach § 5 Abs. 1 DMSG nur dann zu erteilen, „wenn die von der Antragstellerin oder dem Antragsteller vorgebrachten und nachgewiesenen Gründe das öffentliche Interesse an der unveränderten Erhaltung überwiegen.“ Die Bewilligung der Zerstörung eines Denkmals ist darüber hinaus an eine Anhörung des Denkmalbeirates gebunden.

Aber auch in den diversen Bauordnungen, Altstadterhaltungs- und Ortsbildschutzgesetzen, Naturschutz- und Raumplanungsgesetzen der Länder sind die in Art. 4 geforderten Einschränkungen vielfach enthalten.

Bei seiner Unterzeichnung 1985 erhob Österreich einen Vorbehalt gegen die Bestimmungen des Art. 4 Z 2 lit. c und lit. d des Übereinkommens, welche Erhaltungspflichten und Eigentumseingriffe betreffen. In Art. 25 des Übereinkommens ist die Möglichkeit eines Vorbehalts von „Bestimmungen des Artikels 4 Buchstabe c und d“ ausdrücklich vorgesehen. Mit der Novellierung des Denkmalschutzgesetzes 2024 und der Einführung einer Erhaltungspflicht in § 4 DMSG ist Art. 4 Z 2 lit. c nunmehr umgesetzt und der Vorbehalt gegen die Bestimmung kann entfallen. Eine Ratifikation soll nunmehr unter Abgabe des geänderten Vorbehalts „sich den Bestimmungen von Art. 4 Z 2 lit. d gänzlich nicht zu unterwerfen“ erfolgen, denn die dort verlangte Enteignung geschützter Güter rein aufgrund ihres Status als geschütztes Gut ist in der österreichischen Rechtsordnung nicht vorgesehen.

Zu Art. 5:

Diese Bestimmung steht im Einklang mit dem geltenden Recht, da gemäß § 5 DMSG im Falle einer beabsichtigten Veränderung, die als eine Translozierung angesehen werden kann, vor einer Entscheidung eine Interessensabwägung vorzunehmen, in deren Rahmen dieser Grundsatz berücksichtigt werden kann. Jedwede Veränderung darf nur nach Bewilligung durch das Bundesdenkmalamt und unter möglichster Schonung des Denkmals vorgenommen werden.

IV) Begleitende Maßnahmen

Zu Art. 6:

Sowohl seitens des Bundes als auch der Bundesländer (und auch teilweise der Gemeinden) werden derzeit nicht unerhebliche Subventionen zur Förderung denkmalpflegerisch relevanter Arbeiten zur Verfügung gestellt. Dies erfolgt sowohl aufgrund der ARR 2014 (BGBl. II Nr. 208/2014 idgF), als auch einer SRL Denkmalschutz Darüber hinaus bestehen steuerliche Begünstigungen sowohl für bestimmte denkmalpflegerisch relevante Arbeiten (derzeit allerdings erst nur bei wirtschaftlich genutzten Objekten einschließlich vermieteter Objekte; auch laut aktuellem Regierungsprogramm 2025 soll die steuerliche Absetzbarkeit von denkmalpflegerischen Maßnahmen geprüft und bestehende Förderschienen erhalten werden.) als auch bei Spenden an das Bundesdenkmalamt. Die bestehende Rechtslage entspricht also weitgehend der Intention der Bestimmung.

Zu Art. 7:

Diese Bestimmung wird durch § 7 DMSG (Umgebungsschutz) umgesetzt.

Zu Art. 8:

Regelungen des Umweltschutzes finden sich in den einschlägigen Umweltvorschriften in zahlreichen Bundes- und Landesgesetzen, insbesondere im Immissionsschutzgesetz-Luft (IG L) aber auch in den Raumordnungsgesetzen. In diesem Zusammenhang sei auch auf die Möglichkeit der Berücksichtigung denkmalschützerischer Interessen sowie des UNESCO Welterbes in den Umweltverträglichkeitsprüfungs (UVP)-Verfahren hingewiesen. Die „Klimaneutralität bis 2040: Die Empfehlungen“ des Klimarates wie die Förderung der Leerstandsnutzung in Ortskernen, sowie eine CO2-Bepreisung von Baustoffen nach der eingebrachten Grauen Energie, um nachhaltige Bautechniken und Baumaterialien zu fördern oder die Forderung nach Kreislaufwirtschaft im Bausektor, unterstützen den Erhalt des architektonischen Erbes.

V) Sanktionen

Zu Art. 9:

Die Neuerrichtung von Gebäuden in Österreich ist durch die (jeweils landesgesetzlichen) Bauordnungen zu regeln. Da der Schutz unbeweglicher Denkmäler gegen störende Bauten in ihrer Umgebung nicht von der Bundeskompetenz „Denkmalschutz“ erfasst ist, haben die österreichischen Bundesländer durch einschlägige Bestimmungen in den Bau- und Raumordnungen bzw. in eigenen Altstadt- und Ortsbilderhaltungs- sowie Naturschutzgesetzen Maßnahmen getroffen, welche die Beeinträchtigung von Denkmälern durch störende Neubauten verhindern können. Insoweit derartige Bauten konsenslos errichtet sind, sehen die landesgesetzlichen Bestimmungen auch die Möglichkeit von Abbruchaufträgen vor.

Das DMSG regelt in § 36 DMSG die Verfügung der Wiederherstellung des früheren Zustandes eines geschützten Denkmals bei schuldhafter widerrechtlicher Veränderung. Die Strafbestimmung des § 37 DMSG ahndet weiters die Zerstörung eines Denkmals gerichtlich und sieht eine Geldstrafe bis zu 360 Tagsätzen vor. Nach diesem Tatbestand ist es nicht erforderlich, dass eine fremde Sache zerstört wird – die Zerstörung der eigenen Sache ist somit nach DMSG ebenfalls strafbar. Handelt es sich um eine fremde Sache, ist § 125 des Strafgesetzbuches samt den Qualifikationen des § 126 StGB zu prüfen, für den Bereich des Kulturgüterschutzes sind hier insbesondere Z 1-4 des § 126 StGB relevant.

VI) Denkmalschutzpolitik

Zu Art. 10:

Der sechste Abschnitt verlangt eine Reihe von Maßnahmen der Denkmalschutzpolitik, die von Zielsetzungen in der Raumordnung und im Städtebau hin zu Erleichterungen der Erhaltung und Nutzung und der Anwendung und Entwicklung traditioneller Fertigkeiten reichen. Diese denkmalschutzpolitischen Maßnahmen sind zum Teil in den Raum- und Bauordnungen der Bundesländer bereits umgesetzt oder finden in Forschungs- und Förderprogrammen des Bundesdenkmalamtes, Universitäten und auf Bundes- und Länderebene Berücksichtigung.

Zu Art. 11:

Die Nutzung geschützter Güter soll entsprechend den Bedürfnissen des heutigen Lebens und, soweit möglich, die Anpassung alter Gebäude an neue Nutzungsarten gefördert werden. Diese geforderte Rücksichtnahme auf das architektonische Erbe findet sich nicht nur im DMSG des Bundes, sondern auch in vielen Landesgesetzen. Grundsätzlich ist jedoch das Prinzip der Zugänglichkeit zu begrüßen, da so auch in weiten Bevölkerungskreisen Interesse am architektonischen Erbe gefördert wird. Der vom Bundesdenkmalamt alljährlich organisierte Tag des Denkmals sowie die Tatsache, dass ein bedeutender Teil des architektonischen Erbes, nämlich die Sakralbauten, zum überwiegenden Teil für jedermann und völlig kostenlos zugänglich ist, leisten einen wertvollen Beitrag zur öffentlichen Sichtbarmachung und Zugänglichkeit. Durch das Veränderungsverfahren in § 5 DMSG ist gewährleistet, dass auch geschützte architektonische Denkmäler nach angemessener Interessenabwägung und Genehmigung durch das Bundesdenkmalamt schonend verändert werden dürfen, um sie aktuellen Nutzungen anzupassen.

Zu Art. 12:

Die Abwägung zwischen jenen Veränderungen, die eine neue Nutzung ermöglichen und dem öffentlichen Interesse an der (unveränderten) Erhaltung kann jedenfalls nur im Einzelfall getroffen werden und erfordert umfassende Fachkenntnisse. § 5 Abs. 2a Z 3 DMSG berücksichtigt diese Erfordernisse bereits insofern, als Veränderungen, „die Umsetzung angemessener Nutzungsanforderungen, einschließlich wirtschaftlicher Interessen und der Barrierefreiheit von Gebäuden, ermöglichen“, zu berücksichtigen sind. Eine große Zahl der geschützten Denkmäler in Österreich steht jedoch im Privateigentum und eignet sich daher gar nicht für eine öffentliche Zugänglichkeit (Bauernhöfe, Villen, Altstadthäuser etc.). Eine Zugänglichmachung ist jedenfalls dann abzulehnen, wenn sie den Denkmalwert des Objektes gravierend beeinträchtigt.

Zu Art. 13:

Während die Zusammenarbeit der staatlichen Behörden in Österreich fest im föderalistischen Grundprinzip verankert ist, wird diesem Aspekt insbesondere durch die Einrichtung dezentralisierter Abteilungen des Bundesdenkmalamtes (den sog. „Landeskonservatoraten“, die ihren Sitz in der Regel in der jeweiligen Landeshauptstadt haben) besonderes Augenmerk geschenkt.

VII) Mitwirkung und Vereinigungen

Zu Art. 14:

Durch Einrichtung des Bundesdenkmalamtes als zuständige Behörde sowie die Veröffentlichung der Denkmalliste gemäß § 3 Abs. 3 DMSG werden diese Voraussetzungen unter anderem erfüllt. In den Welterbestätten Österreichs ist die Zusammenarbeit aller Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden, …) Teil der täglichen Arbeit. Häufig sind die relevanten Stakeholder einer (potentiellen) Welterbestätte in gemeinnützigen Vereinen organisiert. Weitere Institutionen, die die Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Gemeinden auch im Bereich der Denkmalpflege fördern, sowie die Öffentlichkeit informieren, sind der Denkmalbeirat (vgl. BGBl II Nr. 240/2025), eingerichtet beim Bundesdenkmalamt, sowie der Beirat für Baukultur (vgl. BGBl II Nr. 377/2008), eingerichtet im BMWKMS.

VIII) Information und Ausbildung

Zu Art. 15:

Die in Art. 15 enthaltene Bewusstseinsbildung der Öffentlichkeit und Förderung des Interesses in Schulen für den Schutz des architektonischen Erbes sowie für die Einheit des Kulturerbes sind jedenfalls Voraussetzungen, um den gerechtfertigten Anliegen des Denkmalschutzes in der Bevölkerung zum Durchbruch zu verhelfen und untermauert die aktuellen Initiativen auf Bundes- und Landesebene zur Stärkung der Baukulturellen Bildung.

Zu Art. 16:

Die Förderung handwerklicher und restauratorischer Techniken, zu der sich die Vertragsparteien gemäß Art. 16 verpflichten, wird vom Bundesdenkmalamt durch seine Restaurierwerkstätten, die neben einschlägiger Forschungstätigkeit auch Fortbildungskurse anbieten, vorgenommen. Außerdem werden im „Informations- und Weiterbildungszentrum Baudenkmalpflege – Kartause Mauerbach“ des Bundesdenkmalamts – zur Erforschung und Weitergabe des Wissens um die in Altbauten verwendeten Materialien und ihre Verarbeitung – historische Handwerkstechniken und moderne Sanierungs- bzw. Restaurierungsmethoden gelehrt.

IX) Abstimmung der Erhaltungsmaßnahmen auf europäischer Ebene

Zu Art. 17-21:

Der vorgesehene Austausch auch auf europäischer Ebene ist ein wesentliches Anliegen, dem von österreichischer Seite durch die regelmäßige Entsendung von Fachleuten zu internationalen Tagungen und Kongressen ebenso entsprochen wird wie durch die Abhaltung von Fortbildungskursen auf dem Gebiet der Denkmalpflege, gezielt abgestellt auch für ausländische Teilnehmerinnen und Teilnehmer.

Weiters legte der EU-Arbeitsplan für Kultur 2019-2022 als Priorität A Nachhaltigkeit im Bereich des kulturellen Erbes fest. Die Mitgliedsstaaten tauschten sich im Rahmen des EU-Arbeitsplans in thematischen Expertinnen/-Expertengruppen unter anderem zum Thema Baukultur über nationale Initiativen aus und arbeiten an gemeinsamen Empfehlungen. Auch der EU-Arbeitsplan für Kultur 2023-2026 betont die Bedeutung hochwertiger Architektur und baulicher Umwelt insbesondere im Zusammenhang mit der Initiative „Neues Europäisches Bauhaus“ (NEB). Auch der Europäische Grüne Deal als Fahrplan zu einer nachhaltigen EU-Wirtschaft trägt zur Stärkung der Denkmalpflege bei, indem Bauten als klimarelevanter Politikbereich ins Auge gefasst wird. Das Vorhaben sieht eine Verdopplung der derzeitigen Sanierungsrate bei öffentlichen und privaten Gebäuden vor und plant daher eine umfassende Renovierungsinitiative, insbesondere mit Investitionen in die Energieeffizienz von Gebäuden.

X) Schlussklauseln

Zu Art. 22-27:

Die Schlussklauseln des Übereinkommens regeln die Ratifikation, das Inkrafttreten sowie den zeitlichen und geographischen Geltungsbereich. In Art. 25 wird explizit die Möglichkeit der Geltendmachung eines Vorbehalts gegen Art. 4 Z 2 lit. c und d angeführt, von der Österreich, wie erläutert, teilweise Gebrauch macht. Die Modalitäten zur Kündigung sowie die Informationsobliegenheiten des Generalsekretärs des Europarats in Zusammenhang mit dem Übereinkommen sind schließlich in Art. 26 und Art. 27 geregelt.