URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
9. April 2024(*)
„Nichtigkeitsklage – Beschluss (EU) 2021/1117 – Protokoll zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Gabunischen Republik und der Europäischen Gemeinschaft (2021-2026) – Unterzeichnung im Namen der Union – Für die Benennung der zur Unterzeichnung befugten Person zuständiges Organ – Art. 13 Abs. 2 EUV – Einhaltung der Maßgaben der ihm zugewiesenen Befugnisse durch jedes Unionsorgan – Loyale Zusammenarbeit zwischen den Unionsorganen – Art. 16 Abs. 1 und 6 EUV – Befugnis des Rates der Europäischen Union zur Festlegung der Politik und zur Gestaltung des auswärtigen Handelns der Union – Art. 17 Abs. 1 EUV – Befugnis der Europäischen Kommission zur Wahrnehmung der Vertretung der Union nach außen – Art. 218 AEUV“
In der Rechtssache C‑551/21
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 7. September 2021,
Europäische Kommission, vertreten zunächst durch A. Bouquet, B. Hofstötter, T. Ramopoulos und A. Stobiecka-Kuik, dann durch A. Bouquet, M. Bruti Liberati, B. Hofstötter und A. Stobiecka-Kuik als Bevollmächtigte,
Klägerin,
unterstützt durch
Hoher Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik, vertreten durch L. Havas, F. Hoffmeister und S. Marquardt als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Rat der Europäischen Union, vertreten durch A. Antoniadis, B. Driessen und F. Naert als Bevollmächtigte,
Beklagter,
unterstützt durch
Tschechische Republik, zunächst vertreten durch K. Najmanová, M. Smolek, O. Šváb und J. Vláčil, dann durch K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek, O. Šváb und J. Vláčil als Bevollmächtigte,
Französische Republik, zunächst vertreten durch J.‑L. Carré, A.‑L. Desjonquères und B. Herbaut, dann durch A.‑L. Desjonquères, B. Herbaut und B. Travard als Bevollmächtigte,
Ungarn, vertreten durch M. Z. Fehér und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte,
Königreich der Niederlande, zunächst vertreten durch M. K. Bulterman und J. Langer, dann durch M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld und J. Langer als Bevollmächtigte,
Portugiesische Republik, vertreten durch P. Barros da Costa, A. Pimenta und J. Ramos als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten L. Bay Larsen, der Kammerpräsidenten A. Arabadjiev, C. Lycourgos (Berichterstatter), N. Piçarra, der Kammerpräsidentin O. Spineanu-Matei, der Richter M. Ilešič, P. G. Xuereb, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, der Richterin I. Ziemele und des Richters J. Passer,
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: M. Longar, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 8. März 2023,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 13. Juli 2023
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Nichtigerklärung von Art. 2 des Beschlusses (EU) 2021/1117 des Rates vom 28. Juni 2021 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – und die vorläufige Anwendung des Protokolls zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Gabunischen Republik und der Europäischen Gemeinschaft (2021‑2026) (ABl. 2021, L 242, S. 3) sowie die Nichtigerklärung der Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung dieses Protokolls befugte Person durch den Präsidenten des Rates der Europäischen Union.
Rechtlicher Rahmen
Völkerrecht
2 Art. 2 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (United Nations Treaty Series, Bd. 1155, S. 331, im Folgenden: Wiener Übereinkommen) bestimmt:
„Im Sinne dieses Übereinkommens
…
c) bedeutet ‚Vollmacht‘ eine vom zuständigen Organ eines Staates errichtete Urkunde, durch die einzelne oder mehrere Personen benannt werden, um in Vertretung des Staates den Text eines Vertrags auszuhandeln oder als authentisch festzulegen, die Zustimmung des Staates auszudrücken, durch einen Vertrag gebunden zu sein, oder sonstige Handlungen in Bezug auf einen Vertrag vorzunehmen;
…“
3 In Art. 7 Abs. 1 des Übereinkommens heißt es:
„Eine Person gilt hinsichtlich des Annehmens des Textes eines Vertrags oder der Festlegung seines authentischen Textes oder der Abgabe der Zustimmung eines Staates, durch einen Vertrag gebunden zu sein, als Vertreter eines Staates
a) wenn sie eine gehörige Vollmacht vorlegt …
…“
4 Art. 18 dieses Übereinkommens sieht vor:
„Ein Staat ist verpflichtet, sich aller Handlungen zu enthalten, die Ziel und Zweck eines Vertrags vereiteln würden,
a) wenn er unter Vorbehalt der Ratifikation, Annahme oder Genehmigung den Vertrag unterzeichnet oder Urkunden ausgetauscht hat, die einen Vertrag bilden, solange er seine Absicht nicht klar zu erkennen gegeben hat, nicht Vertragspartei zu werden, oder
b) wenn er seine Zustimmung, durch den Vertrag gebunden zu sein, ausgedrückt hat, und zwar bis zum Inkrafttreten des Vertrags und unter der Voraussetzung, dass sich das Inkrafttreten nicht ungebührlich verzögert.“
Unionsrecht
EU-Vertrag
5 Art. 13 Abs. 2 EUV sieht vor:
„Jedes Organ handelt nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen, die in den Verträgen festgelegt sind. Die Organe arbeiten loyal zusammen.“
6 In Art. 16 EUV heißt es:
„(1) Der Rat wird gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus. Zu seinen Aufgaben gehört die Festlegung der Politik und die Koordinierung nach Maßgabe der Verträge.
…
(6) Der Rat tagt in verschiedenen Zusammensetzungen; …
Als Rat ‚Allgemeine Angelegenheiten‘ sorgt er für die Kohärenz der Arbeiten des Rates in seinen verschiedenen Zusammensetzungen. …
Als Rat ‚Auswärtige Angelegenheiten‘ gestaltet er das auswärtige Handeln der Union entsprechend den strategischen Vorgaben des Europäischen Rates und sorgt für die Kohärenz des Handelns der Union.
(7) Ein Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten ist für die Vorbereitung der Arbeiten des Rates verantwortlich.
…
(9) Der Vorsitz im Rat in allen seinen Zusammensetzungen mit Ausnahme des Rates ‚Auswärtige Angelegenheiten‘ wird von den Vertretern der Mitgliedstaaten im Rat … nach einem System der gleichberechtigten Rotation wahrgenommen.“
7 Art. 17 Abs. 1 EUV sieht vor:
„Die Kommission fördert die allgemeinen Interessen der Union und ergreift geeignete Initiativen zu diesem Zweck. Sie sorgt für die Anwendung der Verträge sowie der von den Organen kraft der Verträge erlassenen Maßnahmen. Sie überwacht die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofs der Europäischen Union. Sie führt den Haushaltsplan aus und verwaltet die Programme. Sie übt nach Maßgabe der Verträge Koordinierungs‑, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen aus. Außer in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und den übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fällen nimmt sie die Vertretung der Union nach außen wahr. Sie leitet die jährliche und die mehrjährige Programmplanung der Union mit dem Ziel ein, interinstitutionelle Vereinbarungen zu erreichen.“
8 In Art. 27 Abs. 2 EUV heißt es:
„Der Hohe Vertreter [der Union für Außen- und Sicherheitspolitik] vertritt die Union in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. …“
AEU-Vertrag
9 Art. 218 AEUV bestimmt:
„(1) Unbeschadet der besonderen Bestimmungen des Artikels 207 werden Übereinkünfte zwischen der Union und Drittländern oder internationalen Organisationen nach dem im Folgenden beschriebenen Verfahren ausgehandelt und geschlossen.
(2) Der Rat erteilt eine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen, legt Verhandlungsrichtlinien fest, genehmigt die Unterzeichnung und schließt die Übereinkünfte.
(3) Die Kommission oder, wenn sich die geplante Übereinkunft ausschließlich oder hauptsächlich auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik bezieht, der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik legt dem Rat Empfehlungen vor; dieser erlässt einen Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und über die Benennung, je nach dem Gegenstand der geplanten Übereinkunft, des Verhandlungsführers oder des Leiters des Verhandlungsteams der Union.
(4) Der Rat kann dem Verhandlungsführer Richtlinien erteilen und einen Sonderausschuss bestellen; die Verhandlungen sind im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen.
(5) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss, mit dem die Unterzeichnung der Übereinkunft und gegebenenfalls deren vorläufige Anwendung vor dem Inkrafttreten genehmigt werden.
(6) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft.
…“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
10 Auf Empfehlung der Kommission erließ der Rat am 22. Oktober 2015 einen Beschluss über die Ermächtigung der Kommission, im Namen der Union Verhandlungen mit der Gabunischen Republik im Hinblick auf eine Verlängerung des Protokolls zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Europäischen Union und der Gabunischen Republik für den Zeitraum 2021‑2026 zu führen.
11 Im Anschluss an diese Verhandlungen paraphierten die Verhandlungsführer am 10. Februar 2021 das neue Protokoll zur Durchführung dieses Abkommens (im Folgenden: Protokoll).
12 Am 19. Mai 2021 legte die Kommission ihren Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – und die vorläufige Anwendung des Protokolls zur Durchführung (2021‑2026) des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Gabunischen Republik und der Europäischen Gemeinschaft (KOM(2021) 246 final) vor.
13 Art. 2 des Beschlusses in der von der Kommission vorgeschlagenen Fassung lautete:
„Das Generalsekretariat des Rates stellt die zur Unterzeichnung des Protokolls – vorbehaltlich seines Abschlusses – erforderliche Bevollmächtigungsurkunde für die von der Kommission benannte Person aus.“
14 Am 28. Juni 2021 erließ der Rat den Beschluss (EU) 2021/1117. Dieser Beschluss enthält folgende vier Artikel:
„Artikel 1
Die Unterzeichnung des Protokolls zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Gabunischen Republik und der Europäischen Gemeinschaft (2021‑2026) … im Namen der Union wird – vorbehaltlich des Abschlusses des genannten Protokolls – genehmigt.
Artikel 2
Der Präsident des Rates wird ermächtigt, die Person(en) zu benennen, die befugt ist (sind), das Protokoll im Namen der Union zu unterzeichnen.
Artikel 3
Das Protokoll wird ab dem Datum seiner Unterzeichnung vorläufig angewandt, bis die für sein Inkrafttreten erforderlichen Verfahren abgeschlossen sind.
Artikel 4
Dieser Beschluss tritt am Tag seiner Annahme in Kraft.“
15 Ebenfalls am 28. Juni 2021 ernannte der Präsident des Rates den Ständigen Vertreter der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls im Namen der Union befugte Person. Die Portugiesische Republik war der Mitgliedstaat, der zu diesem Zeitpunkt turnusmäßig den Ratsvorsitz innehatte.
16 Am 29. Juni 2021 unterzeichnete der Ständige Vertreter das Protokoll im Namen der Union.
17 Am 30. Juni 2021 wurden die Kommission und die Mitgliedstaaten mit dem Dokument ST 10307/21 des Generalsekretariats des Rates (im Folgenden: Dokument ST 10307/21) über diese Unterzeichnung und die vorläufige Anwendung des Protokolls ab dem 29. Juni 2021 unterrichtet.
Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof
18 Die Kommission beantragt,
– Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 für nichtig zu erklären,
– die Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls befugte Person durch den Präsidenten des Rates der Europäischen Union für nichtig zu erklären, und
– den Rat zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
19 Der Rat beantragt,
– die Klage als unzulässig abzuweisen,
– hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen,
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen, und
– äußerst hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof die angefochtenen Handlungen für nichtig erklären sollte, nach Art. 264 Abs. 2 AEUV festzustellen, dass die Wirkungen dieser Handlungen als fortgeltend zu betrachten sind.
20 Mit Beschluss vom 26. Januar 2022 hat der Präsident des Gerichtshofs die Tschechische Republik, die Französische Republik, Ungarn, das Königreich der Niederlande und die Portugiesische Republik als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen.
21 Mit Beschluss vom 3. März 2022 hat der Präsident des Gerichtshofs den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (im Folgenden: Hoher Vertreter) als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen.
22 Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in ihrer Klageschrift – unter Hinweis darauf, dass es sich dabei nicht um einen Klagegrund zur Stützung ihrer Klage handele – geltend macht, der Rat habe einen Rechtsfehler begangen, indem er den Beschluss 2021/1117 ohne nähere Konkretisierung auf Art. 43 AEUV gestützt habe. Nach Ansicht der Kommission hätte der Rat als Rechtsgrundlage dieses Beschlusses Art. 43 Abs. 2 AEUV angeben müssen, damit das anwendbare Zustimmungsverfahren klar festgelegt sei. Da der Rat das Europäische Parlament um Zustimmung zum Abschluss des Protokolls ersucht habe, habe der begangene Fehler jedoch keine Rechtsfolgen gehabt. Unter diesen Umständen überlässt es die Kommission dem Gerichtshof, zu beurteilen, ob dieser Fehler in einem obiter dictum festzustellen ist.
Zur Klage
Zur Zulässigkeit
Vorbringen der Parteien
23 Der Rat hält die Klage für unzulässig.
24 Was zum einen den Antrag auf Nichtigerklärung von Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 betrifft, weist der Rat, unterstützt durch die ungarische, die niederländische und die portugiesische Regierung, darauf hin, dass die teilweise Nichtigerklärung eines Unionsrechtsakts nur möglich sei, soweit sich das Teil, dessen Nichtigerklärung beantragt werde, vom Rest dieses Rechtsakts trennen ließe. Diese Anforderung sei nicht erfüllt, wenn die beantragte teilweise Nichtigerklärung geeignet sei, den Wesensgehalt dieses Rechtsakts zu verändern, was objektiv zu bestimmen sei.
25 Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 kann nach Ansicht des Rates und der genannten Regierungen jedoch nicht vom Rest dieses Beschlusses abgetrennt werden, ohne dass dessen Wesensgehalt verändert werde. Da jeder Beschluss des Rates, mit dem die Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft genehmigt werde, notwendigerweise eine Bestimmung enthalte, die festlege, wie der Unterzeichner benannt werde, würde das Fehlen einer solchen Bestimmung, das sich aus der isolierten Nichtigerklärung von Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 ergäbe, eine Regelungslücke schaffen, die dem Gegenstand und dem Zweck dieses Beschlusses, nämlich der Unterzeichnung und der vorläufigen Anwendung des Protokolls, zuwiderliefe.
26 Was zum anderen den Antrag auf Nichtigerklärung der Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union durch den Präsidenten des Rates der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls befugte Person betrifft, macht der Rat, unterstützt durch die ungarische Regierung, geltend, der Inhalt der Klageschrift erlaube es – unter Missachtung der Anforderungen an Klarheit und Genauigkeit, die sich aus Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ergäben – nicht, den Gegenstand dieses Antrags genau zu bestimmen. Die Kommission erwähne nämlich nicht die Vollmacht, die der Präsident des Rates dem Ständigen Vertreter der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union am 28. Juni 2021 erteilt habe, um das Protokoll im Namen der Union zu unterzeichnen. Das Dokument ST 10307/21, auf das sich die Kommission in der Klageschrift beziehe, habe rein informativen Charakter, so dass es keine Rechtswirkungen entfalte und daher nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könne.
27 Schließlich bestreitet der Rat die Zulässigkeit der Klage, soweit mit ihr mittelbar die für den Beschluss 2021/1117 gewählte materielle Rechtsgrundlage beanstandet wird. Die Kommission weise nämlich darauf hin, dass sie insoweit keinen Klagegrund geltend machen wolle, da dieser Fehler im vorliegenden Fall keine Rechtsfolgen gehabt habe, wobei die Frage, ob dieser Fehler in einem obiter dictum geheilt werden müsse, der Beurteilung durch den Gerichtshof überlassen bleibe. Wegen dieses Mangels an Klarheit sei der Rat unsicher, ob es erforderlich sei, sich hierzu zu verteidigen. Eine solche Gestaltung der Klageschrift sei daher mit den Erfordernissen der Rechtssicherheit und der geordneten Rechtspflege unvereinbar, aus denen sich ergebe, dass die Klageschrift so klar und deutlich sein müsse, dass sie der Gegenpartei die Vorbereitung ihrer Verteidigung und dem Gerichtshof die Entscheidung ermögliche.
28 Die Kommission, unterstützt vom Hohen Vertreter, hält die Klage für zulässig.
Würdigung durch den Gerichtshof
29 Erstens ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die teilweise Nichtigerklärung eines Unionsrechtsakts nur möglich, soweit sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, von dessen Rest abtrennen lassen. Diese Anforderung ist nicht erfüllt, wenn die teilweise Nichtigerklärung eines Rechtsakts zur Folge hätte, dass sein Wesensgehalt verändert würde. Zur Klärung der Frage, ob die angefochtenen Bestimmungen abtrennbar sind, muss ihre Bedeutung geprüft werden, um beurteilen zu können, ob ihre Nichtigerklärung den Geist und den Wesensgehalt des angefochtenen Rechtsakts verändern würde (Urteile vom 16. Juli 2015, Kommission/Rat, C‑425/13, EU:C:2015:483, Rn. 94, und vom 22. November 2022, Kommission/Rat [Beitritt zur Genfer Akte], C‑24/20, EU:C:2022:911, Rn. 47).
30 Die Frage, ob eine teilweise Nichtigerklärung den Wesensgehalt des angefochtenen Rechtsakts verändern würde, stellt ein objektives, nicht aber ein subjektives Kriterium dar, das vom politischen Willen des Organs abhängig wäre, das diesen Rechtsakt erlassen hat (Urteil vom 22. November 2022, Kommission/Rat [Beitritt zur Genfer Akte], C‑24/20, EU:C:2022:911, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass, wie sich bereits aus ihrem Wortlaut ergibt, die ersten drei Artikel des Beschlusses 2021/1117 jeweils eine unterschiedliche Tragweite haben.
32 Denn in Art. 1 dieses Beschlusses genehmigt der Rat die Unterzeichnung des Protokolls, und in Art. 3 ordnet er an, dass es vorläufig angewandt wird. Mit Art. 2, der mit der vorliegenden Klage angefochten wird, ermächtigt der Rat seinen Präsidenten, die Person(en) zu benennen, die befugt ist (sind), das Protokoll im Namen der Union zu unterzeichnen.
33 Den Art. 1 und 3 des Beschlusses 2021/1117 ist somit die Entscheidung des Rates zu entnehmen, das von der Kommission ausgehandelte Protokoll seinem Inhalt nach zu billigen und seine vorläufige Anwendung anzuordnen, während Art. 2 dieses Beschlusses die für die Benennung des Unterzeichners dieses Protokolls zuständige Behörde bestimmt. Wie die Generalanwältin in den Nrn. 34 bis 37 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, hat die Frage der Benennung des Unterzeichners keinen Einfluss auf die Entscheidung des Rates, den Inhalt des Protokolls zu billigen und seine vorläufige Anwendung anzuordnen. Im Übrigen könnten sowohl die Bestimmung der Person, die befugt ist, den Unterzeichner zu benennen, als auch die spätere Benennung des Unterzeichners selbst durch diese Person in gesonderten Handlungen erfolgen, ohne dass dies objektiv eine Veränderung des Wesensgehalts oder des Geistes von Art. 1 oder Art. 3 des Beschlusses 2021/1117 bewirken würde.
34 Art. 4 dieses Beschlusses beschränkt sich darauf, das Datum des Inkrafttretens des Beschlusses vorzusehen.
35 Daraus folgt, dass sich Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 vom Rest dieses Beschlusses abtrennen lässt und gesondert Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann.
36 Zweitens stellt die Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls befugte Person durch den Rat eine Handlung des Rates im Sinne von Art. 263 Abs. 1 AEUV dar, die daher nach Art. 263 Abs. 2 AEUV Gegenstand einer Klage der Kommission sein kann. Folglich ist der Antrag auf Nichtigerklärung dieser Benennung entgegen dem Vorbringen des Rates, der insoweit von der ungarischen Regierung unterstützt wird, zulässig.
37 Dies wird nicht durch das Vorbringen des Rates in Frage gestellt, wonach die Kommission den Gegenstand dieses Antrags nicht mit dem nach Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung erforderlichen Maß an Klarheit und Genauigkeit angegeben habe, da sie in ihrer Klageschrift nicht auf die Vollmacht Bezug genommen habe, die dem Ständigen Vertreter der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union am 28. Juni 2021 vom Präsidenten des Rates erteilt worden sei. Zwischen den Parteien ist nämlich unstreitig, dass diese nicht veröffentlichte Vollmacht vom Generalsekretariat des Rates nur der Gabunischen Republik übermittelt wurde, während die Kommission am 30. Juni 2021 nur Adressatin des Dokuments ST 10307/21 war, in dem mitgeteilt wurde, dass das Protokoll am Vortag vom Ständigen Vertreter der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union unterzeichnet worden sei.
38 Im Übrigen hat die Kommission, obwohl ihr im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits schließlich eine Kopie der Vollmacht als Anlage zur Klagebeantwortung des Rates übermittelt worden ist, in ihrer Erwiderung klargestellt, dass der Antrag auf Nichtigerklärung der Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union durch den Präsidenten des Rates der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls befugte Person diese Vollmacht betreffe.
39 Unter diesen Umständen hat die Kommission die Anforderungen an Klarheit und Genauigkeit, die sich aus Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung ergeben, in vollem Umfang erfüllt, indem sie in ihrer Klageschrift darauf hingewiesen hat, dass die Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls befugte Person integraler Bestandteil des Gegenstands ihrer Nichtigkeitsklage sei, und insoweit auf das einzige Dokument Bezug genommen hat, das ihr dazu übermittelt wurde, wobei sie in ihrer Erwiderung im Anschluss an die Übermittlung der Vollmacht durch den Rat die in der vorstehenden Randnummer angeführte Klarstellung vorgenommen hat.
40 Drittens ist die Einrede der Unzulässigkeit der Klage, soweit sie die Rechtsgrundlage des Beschlusses 2021/1117 betrifft, als ins Leere gehend zurückzuweisen. Wie die Kommission in ihrer Klageschrift ausgeführt hat, gehört ihr Vorschlag, in das Urteil des Gerichtshofs ein obiter dictum zu dieser Rechtsgrundlage aufzunehmen, nämlich nicht zu den Gründen ihrer Klage, und sie hat im Übrigen in ihrer Klageschrift darauf hingewiesen, dass der von ihr gerügte Fehler im vorliegenden Fall keine Rechtsfolgen habe.
41 Nach alledem ist die Klage zulässig.
Zur Begründetheit
42 Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Klagegründe, die jeweils aus zwei Teilen bestehen. Mit dem ersten Klagegrund wird ein Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 EUV gerügt, in seinem ersten Teil in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 und 2 EUV und in seinem zweiten Teil in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV. Mit dem ersten Teil des zweiten Klagegrundes wird ein Verstoß gegen die Art. 296 und 297 AEUV und mit seinem zweiten Teil ein Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 EUV gerügt.
43 Zunächst ist der erste Teil des ersten Klagegrundes zu prüfen, mit dem ein Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 und 2 EUV gerügt wird.
Vorbringen der Parteien
44 Die Kommission, unterstützt durch den Hohen Vertreter, macht geltend, dass ihr Art. 17 Abs. 1 EUV das Recht verleihe, in Bereichen, die nicht unter die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) fielen, allein die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen. Dieses Recht umfasse insbesondere die Unterzeichnung internationaler Übereinkünfte im Namen der Union oder die Benennung des Unterzeichners solcher Übereinkünfte in deren Namen. Daher habe der Rat unter Missachtung dieses Rechts durch die mit der vorliegenden Klage angefochtenen Handlungen das durch die Verträge geschaffene institutionelle Gleichgewicht beeinträchtigt, dessen Beachtung durch Art. 13 Abs. 1 und 2 EUV vorgeschrieben sei.
45 Insoweit sei zwischen dem internen Entscheidungsprozess der Union, der den Rat zur Genehmigung der Unterzeichnung der von der Kommission ausgehandelten internationalen Übereinkunft veranlasse, und der Unterzeichnung dieser Übereinkunft selbst zu unterscheiden. Die Unterzeichnung stelle gemäß dem im Wiener Übereinkommen zum Ausdruck kommenden Völkergewohnheitsrecht eine Handlung der Vertretung nach außen im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV dar. Es sei daher Sache der Kommission, die für die Unterzeichnung dieser Übereinkunft zuständige Person zu benennen.
46 Diese Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Rat und der Kommission werde durch Art. 218 Abs. 5 AEUV bestätigt, der den Rat ermächtige, die Unterzeichnung der Übereinkunft zu genehmigen, nicht aber den Unterzeichner zu benennen.
47 Es bestehe daher kein Konflikt zwischen Art. 17 Abs. 1 EUV und Art. 218 Abs. 5 AEUV, da die letztgenannte Bestimmung nicht von der erstgenannten abweiche.
48 Der Rat habe dadurch, dass er den Ständigen Vertreter des Mitgliedstaats, der den Ratsvorsitz innegehabt habe, ermächtigt habe, das Protokoll im Namen der Union zu unterzeichnen, so gehandelt, als ob der Rat selbst, sein turnusmäßig wechselnder Vorsitz und sein Generalsekretariat noch immer die Vertretung der Union nach außen wahrnähmen. Seit dem Inkrafttreten des EU-Vertrags und des AEU-Vertrags, die auf dem Vertrag von Lissabon gründeten, sei dies jedoch nicht mehr der Fall.
49 Die Abschaffung des turnusmäßig wechselnden Ratsvorsitzes in der Außenvertretung der Union sei nämlich eine der wichtigsten Neuerungen des Vertrags von Lissabon im Bereich der Außenbeziehungen. Ziel dieser Änderung sei es, die Sichtbarkeit und die internationale Anerkennung der Union zu verbessern, indem sichergestellt werde, dass die Vertreter von Drittländern nicht mehr den Änderungen in der Außenvertretung der Union, die sich aus der Rotation des Ratsvorsitzes zwischen den Mitgliedstaaten ergeben hätten, ausgesetzt seien und nicht mit Vertretern der Mitgliedstaaten bei der Union, sondern mit Vertretern der Union, die vom Hohen Vertreter im Bereich der GASP und von der Kommission in allen anderen Bereichen der Außenbeziehungen der Union benannt würden, in Kontakt stünden.
50 Die mit der vorliegenden Klage angefochtenen Handlungen des Rates gehörten zu einer Praxis, die diese mit dem Vertrag von Lissabon eingeführte Änderung negiere. Diese Praxis sei daher rechtswidrig, wobei insoweit keine Rolle spiele, dass sie vom Generalsekretariat des Rates und vom ihn unterstützenden Vertragsbüro weiterhin angewandt werde.
51 Daher seien Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 und die Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als Unterzeichner des Protokolls im Namen der Union für nichtig zu erklären. Die Wirkungen des Protokolls seien jedoch aufrechtzuerhalten.
52 Der Rat beantragt, den ersten Teil des ersten Klagegrundes zurückzuweisen.
53 Der Rat, unterstützt von der tschechischen, französischen, ungarischen, niederländischen und portugiesischen Regierung, ist der Ansicht, dass die vorliegende Klage einen Versuch darstelle, in seine Rechte in Bezug auf die Unterzeichnung und damit den Abschluss internationaler Übereinkünfte im Namen der Union, wie sie im EU-Vertrag und im AEU-Vertrag festgelegt seien und die er seit Jahrzehnten ausgeübt habe, einzugreifen.
54 In diesem Zusammenhang weist der Rat darauf hin, dass er bei der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeit für die Genehmigung der Unterzeichnung und den Abschluss solcher Übereinkünfte von seinem Generalsekretariat unterstützt werde, dem zu diesem Zweck das Vertragsbüro zur Verfügung stehe, zu dessen Aufgaben u. a. die Organisation der Unterzeichnung internationaler Übereinkünfte gehöre.
55 Die von diesem Büro für den Präsidenten des Rates vorbereitete Vollmacht beruhe auf einer Bewertung verschiedener Aspekte, u. a. der protokollarischen Ebene des von dem betreffenden Drittland benannten Vertreters, der politischen Bedeutung der Übereinkunft und des Rahmens, in dem oder am Rande dessen die Unterzeichnungszeremonie stattfinde.
56 Die Benennung der Person(en), die befugt sei (seien), eine internationale Übereinkunft im Namen der Union zu unterzeichnen, sei Fortführung und Teil der Ausübung des dem Rat durch Art. 218 Abs. 5 AEUV eingeräumten Rechts, dass er „die Unterzeichnung … genehmigt“. Im Hinblick auf diese Bestimmung sei Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV für die Unterzeichnung internationaler Übereinkünfte unerheblich. Eine solche Unterzeichnung habe nicht nur den Zweck, den Standpunkt der Union mitzuteilen, sondern erzeuge Rechtswirkungen im Völkerrecht, so dass sie nicht unter die bloße „Vertretung der Union nach außen“ fallen könne.
57 Alle Etappen des Beschlusses von der Genehmigung der Unterzeichnung bis zur Unterzeichnung selbst bildeten ein rechtliches und verfahrensmäßiges Kontinuum, das nach Art. 16 Abs. 1 EUV in die Zuständigkeit des Rates falle und in Art. 218 Abs. 5 AEUV eine besondere Ausprägung finde. Da die Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft Rechtswirkungen entfalte, sei sie als wesentlicher Bestandteil der Festlegung der Politik der Union anzusehen.
58 Der Rat und die ihn unterstützenden Regierungen machen ferner geltend, dass die Befugnisse in Bezug auf internationale Übereinkünfte, die die Verfasser der Verträge einem Organ übertragen, stets ausdrücklich vorgesehen seien. Mangels eines ausdrücklichen Hinweises in Art. 218 Abs. 5 AEUV, der die Befugnis des Rates im Bereich der Unterzeichnung beschränke, hätten die Verfasser der Verträge ein institutionelles Gleichgewicht hergestellt, das es der Kommission nicht erlaube, auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 1 EUV eine Zuständigkeit für die Benennung des Unterzeichners für sich in Anspruch zu nehmen.
59 Der Umstand, dass die durch die Vollmacht benannte Person als „Vertreter“ im Sinne des im Wiener Übereinkommen kodifizierten Völkergewohnheitsrechts anzusehen sei, könne nicht bedeuten, dass die Unterzeichnung durch diese Person eine „Vertretung der Union nach außen“ im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV sei, da sonst die Tragweite von Art. 16 Abs. 1 EUV und Art. 218 Abs. 5 AEUV verkannt würde. Selbst wenn man annähme, dass die Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft abstrakt eine unter die Vertretung nach außen fallende Handlung sein könnte, gehöre Art. 218 Abs. 5 AEUV gleichwohl zu den in Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV genannten „übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fällen“ und sei somit eine Ausnahme von der Befugnis der Kommission, die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen, wenn es um die Organisation der Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft gehe.
60 Der Rat und die ihn unterstützenden Regierungen erkennen zwar an, dass die vor dem Vertrag von Lissabon geltenden Verträge (EU- und EG-Vertrag) keine Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV entsprechende Bestimmung enthielten, sie weisen aber darauf hin, dass diese früheren Verträge, die der Kommission bereits bestimmte Befugnisse der Vertretung nach außen verliehen hätten, ihr jedoch keine Zuständigkeit für die Unterzeichnung internationaler Übereinkünfte eingeräumt hätten. Dies gelte im Rahmen des EU-Vertrags und des AEU-Vertrags noch immer. Desgleichen habe der Umstand, dass der Vertrag von Lissabon Befugnisse zur Vertretung nach außen vom turnusmäßig wechselnden Ratsvorsitz auf den Hohen Vertreter übertragen habe, nicht die sich nunmehr aus Art. 218 Abs. 5 AEUV ergebende Befugnis des Rates, die Unterzeichner internationaler Übereinkünfte zu benennen, geändert. Der Vertrag von Lissabon habe daher nicht die von der Kommission geltend gemachten Änderungen in Bezug auf die Unterzeichnung solcher Übereinkünfte vorgenommen, da die Unterschiede im Wortlaut zwischen den früheren Bestimmungen und Art. 218 Abs. 5 AEUV rein redaktioneller Natur seien.
Würdigung durch den Gerichtshof
61 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass mit den Verträgen ein System der Zuständigkeitsverteilung zwischen den Unionsorganen geschaffen wurde, das jedem Organ seinen eigenen Auftrag innerhalb des organisatorischen Aufbaus der Union und bei der Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben zuweist (Urteile vom 22. Mai 1990, Parlament/Rat, C‑70/88, EU:C:1990:217, Rn. 21, und vom 25. Oktober 2017, Kommission/Rat [WRC‑15], C‑687/15, EU:C:2017:803, Rn. 40).
62 Dazu heißt es in Art. 13 Abs. 2 EUV, dass jedes Unionsorgan nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen handelt, die in den Verträgen festgelegt sind. In dieser Bestimmung kommt der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts zum Ausdruck, der für den organisatorischen Aufbau der Union kennzeichnend ist und gebietet, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt (Urteile vom 14. April 2015, Kommission/Rat, C‑409/13, EU:C:2015:217, Rn. 64, und vom 22. November 2022, Kommission/Rat [Beitritt zur Genfer Akte], C‑24/20, EU:C:2022:911, Rn. 83).
63 In Art. 13 Abs. 2 EUV heißt es weiter, dass die Unionsorgane loyal zusammenarbeiten.
64 Im vorliegenden Fall umfassen die Befugnisse des Rates, die für die Prüfung des ersten Teils des ersten Klagegrundes relevant sind, insbesondere die Befugnis nach Art. 16 Abs. 1 Satz 2 EUV, die dem Rat die Aufgaben der „Festlegung der Politik und [der] Koordinierung nach Maßgabe der Verträge“ zuweist, und die Befugnis nach Art. 16 Abs. 6 Unterabs. 3 EUV, wonach der Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ „das auswärtige Handeln der Union entsprechend den strategischen Vorgaben des Europäischen Rates [gestaltet] und … für die Kohärenz des Handelns der Union [sorgt]“.
65 Die für diese Prüfung relevanten Befugnisse der Kommission sind in Art. 17 Abs. 1 Sätze 1, 5 und 6 EUV niedergelegt. Danach fördert die Kommission „die allgemeinen Interessen der Union und ergreift geeignete Initiativen zu diesem Zweck“, „übt nach Maßgabe der Verträge Koordinierungs‑, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen aus“ und „nimmt … die Vertretung der Union nach außen wahr“, außer jedoch – in Bezug auf die letztgenannte Zuständigkeit – in der GASP und den „übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fällen“.
66 Nach dieser Zuständigkeitsverteilung und wie dies im Übrigen auch durch Art. 218 Abs. 2 und 5 AEUV bestätigt wird, ist es Sache des Rates, auf Vorschlag des Verhandlungsführers die Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft im Namen der Union zu genehmigen. Der Beschluss über die Frage, ob eine von der Kommission mit einem Drittland ausgehandelte Übereinkunft zu unterzeichnen ist, impliziert nämlich eine Bewertung der Interessen der Union im Rahmen der Beziehungen mit diesem Drittland unter Beachtung der strategischen Vorgaben des Europäischen Rates sowie der Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union sowie einen Ausgleich zwischen den divergierenden Interessen im Rahmen dieser Beziehungen. Dieser Beschluss gehört daher zur Festlegung der Politik der Union und zur Gestaltung ihres auswärtigen Handelns im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 6 Unterabs. 3 EUV (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Juli 2016, Rat/Kommission, C‑660/13, EU:C:2016:616, Rn. 39 und 40).
67 Der Beschluss zur Genehmigung der Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft umfasst jedoch nicht die spätere Handlung, die in der Unterzeichnung dieser Übereinkunft selbst besteht. Die Unterzeichnung hat nämlich im Anschluss an die Genehmigung zu erfolgen, nachdem alle hierfür erforderlichen Schritte, insbesondere im Hinblick auf das betreffende Drittland, unternommen worden sind. Zu diesen Schritten gehört die Erteilung der Vollmacht zur Benennung der Person(en), die befugt ist (sind), die Übereinkunft im Namen der Union zu unterzeichnen.
68 Zur Bestimmung, welches Organ nach Unionsrecht für die Benennung des Unterzeichners einer internationalen Übereinkunft zuständig ist, ist auf das Hauptmerkmal dieser Benennung abzustellen, das darin besteht, eine oder mehrere Personen zu ermächtigen, gegenüber dem betreffenden Drittland im Namen der Union zu handeln.
69 Hierzu ist zum einen festzustellen, dass diese Benennung keine Beurteilung erfordert, die zur „Festlegung der Politik“ der Union oder zu den Aufgaben der „Koordinierung“ oder der „Gestaltung des auswärtigen Handelns“ der Union im Sinne von Art. 16 Abs. 1 und 6 EUV gehört. Sie erfolgt zwar im Anschluss an den Beschluss des Rates über die Genehmigung der Unterzeichnung der Übereinkunft, ist aber nicht Teil der diesem Beschluss zugrunde liegenden politischen Beurteilung, an deren Abschluss der Rat den Rechtswirkungen zugestimmt hat, die die Unterzeichnung nach den einschlägigen Regeln des Völkerrechts haben wird.
70 Zu dem letztgenannten Aspekt ist festzustellen, dass unabhängig davon, wer die nach den Vorschriften des Unionsrechts als Unterzeichner benannte Person ist, die Rechtswirkungen der Unterzeichnung, darunter die u. a. in Art. 18 des Wiener Übereinkommens genannte Verpflichtung, Ziel und Zweck des Vertrags nicht zu vereiteln, dieselben sind und die Union in ihrer Eigenschaft als Völkerrechtssubjekt binden.
71 Zum anderen ist zu der Frage, ob die Benennung des Unterzeichners eine Handlung ist, durch die im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV „die Vertretung der Union nach außen [wahrgenommen wird]“, festzustellen, dass der Rechtsbegriff der „Vertretung“ nach seiner gewöhnlichen Bedeutung ein Handeln im Namen einer Person gegenüber einem Dritten impliziert, wobei ein solches Handeln, wie die Generalanwältin in Nr. 50 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, eine Willenserklärung dieser Person gegenüber dem Dritten sein kann.
72 Die Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft im Namen der Union durch die dafür benannte Person bringt aber gerade die Willenserklärung der Union, wie sie vom Rat definiert wurde, gegenüber dem Drittland, mit dem diese Übereinkunft ausgehandelt wurde, zum Ausdruck.
73 Der Wortlaut von Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV, wonach die Kommission „die Vertretung der Union nach außen [wahrnimmt]“, deutet somit darauf hin, dass diese Bestimmung der Kommission die Befugnis verleiht, außerhalb der GASP und sofern die Verträge insoweit keine andere Zuständigkeitsverteilung vorsehen, jede Handlung vorzunehmen, durch die im Anschluss an den Beschluss des Rates über die Genehmigung der Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft im Namen der Union sichergestellt wird, dass die Unterzeichnung erfolgt.
74 Diese wörtliche Auslegung von Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV steht im Einklang mit dem Völkergewohnheitsrecht.
75 Insoweit ergibt sich zur Unterzeichnung internationaler Übereinkünfte aus dem Völkergewohnheitsrecht, wie es insbesondere in Art. 2 Abs. 1 Buchst. c und Art. 7 Abs. 1 Buchst. a des Wiener Übereinkommens kodifiziert ist, dass jede Person, die in einer von der zuständigen Behörde eines Staates oder von dem zuständigen Organ einer internationalen Organisation errichteten Urkunde für die Vornahme der Unterzeichnung benannt wird, aufgrund dieser Vollmacht als Vertreter dieses Staates oder dieser internationalen Organisation anzusehen ist.
76 Die Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft durch eine solche Person im Namen der Union gehört somit nach den Regeln des Völkergewohnheitsrechts zur „Vertretung“ der Union.
77 Daher ist im Hinblick auf Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV davon auszugehen, dass die für die Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft nach deren Genehmigung durch den Rat erforderlichen Schritte, darunter die Benennung des Unterzeichners, außerhalb der GASP in die Zuständigkeit der Kommission fallen, „die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen“, es sei denn, der EU-Vertrag oder der AEU-Vertrag übertragen einem anderen Unionsorgan die Zuständigkeit für die Organisation einer solchen Unterzeichnung. Dieser letztgenannte Vorbehalt, der in der Wendung „übrige in den Verträgen vorgesehene Fälle“ zum Ausdruck kommt, stellt, wie die Generalanwältin in Nr. 72 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat und wie sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV ergibt, eine Ausnahme von der in dieser Bestimmung genannten Zuständigkeit der Kommission dar.
78 Der Rat und die ihn unterstützenden Regierungen machen geltend, dass Art. 218 AEUV, der ein einheitliches Verfahren von allgemeiner Geltung für die Aushandlung, die Unterzeichnung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte vorsehe, für deren Abschluss die Union zuständig sei (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. September 2021, Kommission/Rat [Abkommen mit Armenien], C‑180/20, EU:C:2021:658, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung), und dessen Abs. 5 die Genehmigung der Unterzeichnung solcher Übereinkünfte betreffe, in Bezug auf diese Unterzeichnung zu den in Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV genannten „übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fällen“ gehöre.
79 Anders als Art. 218 Abs. 3 AEUV, der dem Rat in Bezug auf die Aushandlung internationaler Übereinkünfte die Zuständigkeit nicht nur für die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen, sondern auch für die Benennung des Verhandlungsführers oder des Leiters des Verhandlungsteams der Union verleiht, nennt Art. 218 Abs. 5 AEUV eine Zuständigkeit des Rates, die Unterzeichnung und vorläufige Anwendung der internationalen Übereinkunft zu genehmigen, aber keine Zuständigkeit für die Benennung ihres Unterzeichners. Wie die Generalanwältin in den Nrn. 82 bis 84 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, enthält die letztgenannte Bestimmung somit keine Ausnahme von Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV.
80 Zwar kann das in Art. 218 AEUV vorgesehene Verfahren der Aushandlung, der Unterzeichnung und des Abschlusses internationaler Übereinkünfte in seiner Gesamtheit, wie der Rat und die ihn unterstützenden Regierungen geltend machen, als „Kontinuum“ betrachtet werden, doch muss jedes Organ in jedem der in diesem Artikel genannten Schritte dieses Verfahrens, nur unter dem Vorbehalt ausdrücklich vorgesehener Ausnahmen, gemäß dem in Rn. 62 des vorliegenden Urteils genannten Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts seine Zuständigkeiten ausüben, wie sie in den Verträgen zugewiesen sind. Was die Benennung des Unterzeichners einer internationalen Übereinkunft betrifft, sieht Art. 218 Abs. 5 AEUV indes keine Ausnahme von der Zuständigkeit der Kommission aus Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV zugunsten des Rates vor.
81 Hat der Rat die Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft genehmigt, die, wie im vorliegenden Fall, nicht zur GASP oder zu den „übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fällen“ gehört, ist es folglich nach Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV Sache der Kommission, die Unterzeichnung dieser Übereinkunft selbst wahrzunehmen.
82 Diese Feststellung wird nicht dadurch entkräftet, dass der Rat nach dem Inkrafttreten des EU-Vertrags und des AEU-Vertrags weiterhin die Unterzeichner der internationalen Übereinkünfte benannt und regelmäßig den Ständigen Vertreter bei der Union des Mitgliedstaats, der den turnusmäßig wechselnden Ratsvorsitz innehatte, als Unterzeichner ausgewählt hat. Denn eine, wenn auch ständige, Praxis vermag die von den Organen zu beachtenden Regeln der Verträge nicht abzuändern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Oktober 2017, Kommission/Rat [WRC‑15], C‑687/15, EU:C:2017:803, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
83 Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, dass die Kommission nach Art. 17 Abs. 1 Satz 1 EUV ihre Zuständigkeit für die Unterzeichnung internationaler Übereinkünfte im allgemeinen Interesse der Union auszuüben hat. Zudem ist sie verpflichtet, die in Art. 13 Abs. 2 EUV verankerte Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit zu beachten. Daher obliegt es der Kommission insbesondere, dafür zu sorgen, dass nach Erlass des Ratsbeschlusses, mit dem die Unterzeichnung einer Übereinkunft genehmigt wird, diese Unterzeichnung so bald wie möglich erfolgt, und zwar unter Bedingungen, die der Bedeutung dieser Übereinkunft angemessen Rechnung tragen. Ferner hat sich die Kommission im Fall einer grundlegenden Änderung der Umstände nach dem Erlass des Beschlusses über die Ermächtigung zur Unterzeichnung mit dem Rat zu beraten, damit dieser im Rahmen der Ausübung seiner in Art. 16 Abs. 1 und 6 EUV sowie in Art. 218 AEUV verankerten Zuständigkeiten gegebenenfalls die Konsequenzen aus dieser grundlegenden Änderung der Umstände ziehen kann, bevor die Unterzeichnung erfolgt.
84 Nach alledem ist dem ersten Teil des ersten Klagegrundes stattzugeben.
85 Folglich sind Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 sowie die gemäß dieser Bestimmung erfolgte Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls befugte Person für nichtig zu erklären, ohne dass der zweite Teil des ersten Klagegrundes und der zweite Klagegrund geprüft zu werden brauchen.
Zur Aufrechterhaltung der Wirkungen der für nichtig erklärten Handlungen
86 Nach Art. 264 Abs. 2 AEUV kann der Gerichtshof, falls er dies für notwendig hält, diejenigen Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
87 Von dieser Befugnis kann insbesondere dann aus Gründen der Rechtssicherheit Gebrauch gemacht werden, wenn die Nichtigerklärung einer Handlung der Union, die im Rahmen des Verfahrens der Aushandlung, der Unterzeichnung und des Abschlusses einer internationalen Übereinkunft vorgenommen wurde, die Teilnahme der Union an dieser Übereinkunft oder ihre Durchführung in Frage stellen kann, obwohl die Zuständigkeit der Union hierfür nicht in Zweifel steht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Oktober 2017, Kommission/Rat [Überarbeitetes Lissabonner Abkommen], C‑389/15, EU:C:2017:798, Rn. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung).
88 Die Nichtigerklärung von Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 und der gemäß dieser Bestimmung erfolgten Benennung der zur Unterzeichnung des Protokolls befugten Person ohne Aufrechterhaltung ihrer Wirkungen hätte zur Folge, dass die am 29. Juni 2021 erfolgte Unterzeichnung des Protokolls im Namen der Union in Frage gestellt würde, obwohl die Zuständigkeit der Union, den insbesondere in Art. 18 des Wiener Übereinkommens genannten Rechtswirkungen und der vorläufigen Anwendung des Protokolls im Wege einer Unterzeichnung in ihrem Namen zuzustimmen, nicht in Zweifel steht, und zudem der Wille der Union, diese Zustimmung zum Ausdruck zu bringen, eindeutig ist, da der Rat in Art. 1 des Beschlusses 2021/1117 die Unterzeichnung des Protokolls genehmigt hat. Zwar wurde diese Genehmigung vorbehaltlich des Abschlusses des Protokolls erteilt, doch ist festzustellen, dass dieser Abschluss später erfolgt ist, wie der Erlass des Beschlusses (EU) 2022/2066 des Rates vom 21. Februar 2022 über den Abschluss des Protokolls zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Gabunischen Republik und der Europäischen Gemeinschaft (2021‑2026) im Namen der Europäischen Union (ABl. 2022, L 277, S. 103) zeigt, in dem das Protokoll durch die Union genehmigt wird.
89 Daher ist zur Wahrung der Rechtssicherheit zu entscheiden, dass die Wirkungen von Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 und der gemäß dieser Bestimmung erfolgten Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls befugte Person fortgelten.
Kosten
90 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat unterlegen ist, sind ihm entsprechend dem Antrag der Kommission neben seinen eigenen Kosten die ihr entstandenen Kosten aufzuerlegen.
91 Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Tschechische Republik, die Französische Republik, Ungarn, das Königreich der Niederlande und die Portugiesische Republik ihre eigenen Kosten.
92 Nach Art. 140 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt auch der Hohe Vertreter seine eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Art. 2 des Beschlusses (EU) 2021/1117 des Rates vom 28. Juni 2021 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – und die vorläufige Anwendung des Protokolls zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Gabunischen Republik und der Europäischen Gemeinschaft (2021-2026) wird für nichtig erklärt.
2. Die gemäß Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 erfolgte Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Gabunischen Republik und der Europäischen Gemeinschaft (2021-2026) befugte Person wird für nichtig erklärt.
3. Die Wirkungen von Art. 2 des Beschlusses 2021/1117 und der gemäß dieser Bestimmung erfolgten Benennung des Ständigen Vertreters der Portugiesischen Republik bei der Europäischen Union als die zur Unterzeichnung des Protokolls zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Gabunischen Republik und der Europäischen Gemeinschaft (2021-2026) befugte Person gelten fort.
4. Der Rat der Europäischen Union trägt neben seinen eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission.
5. Die Tschechische Republik, die Französische Republik, Ungarn, das Königreich der Niederlande, die Portugiesische Republik und der Hohe Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
* Verfahrenssprache: Englisch.