Budget

Das Budget ist der Haushaltsplan des Bundes für ein Finanzjahr. Es enthält die Gegenüberstellung der erwarteten Einzahlungen/Erträge (z. B. Steuern) sowie der höchstzulässigen Auszahlungen/Aufwen­dun­gen (z. B. für Transferzahlungen und Personal).

Da mit der Entscheidung, wie viele Geldmittel wofür ausgegeben werden, großer Einfluss auf die Ent­wicklung einer Gesellschaft genommen wird, wird das Budget oft auch als in Zahlen gegossene Politik bezeichnet.

Bei der Erstellung des Budgets kommt der Bundesregierung und vor allem dem:der Finanzminister:in die führende Rolle zu. Dies deshalb, weil es im Budget um die Mittel für die Erfüllung staatlicher Aufgaben geht, und diese werden in erster Linie von den Verwaltungsbehörden unter der Leitung der Bundesminister:innen erbracht.

Die Bundesregierung legt in ihrem Entwurf auch das Budget anderer Organe (z. B. Bundespräsident:in, Nationalrat, Bundesrat) fest. Für die Erstellung des Entwurfs müssen die einzelnen haushalts­lei­ten­den Organe (also Regierungsmitglieder, soweit sie ein Ministerium leiten, Bundespräsident:in, National­rats­präsident:in etc.) Entwürfe für ihren Bereich ausarbeiten und dem/der Finanzminister:in übermitteln. Der/Die Finanzminister:in erstellt daraus – unter Bedachtnahme auf die gesetzlich festgelegten Ziele der Haus­haltsführung sowie die finanziellen Leistungsmöglichkeiten des Bundes – den Entwurf für den Bundes­voranschlag, also das Budget. In der Praxis kommt es vor dessen Erstellung zu Ver­hand­lungen zwischen dem BMF und den einzelnen Ressorts.

Das Bundesfinanzgesetz darf jeweils nur für ein Jahr erstellt und beschlossen werden. Dies sichert dem Nationalrat das Recht, jährlich über das Budget zu beraten und es zu beschließen.

In Ausnahmefällen ist ein Doppelbudget möglich, z. B. am Beginn einer Gesetzgebungsperiode: Wenn nach Wahlen im Herbst die Vorlage eines Budgets nicht mehr möglich ist, wird dieses im fol­genden Frühjahr oft gemeinsam mit dem Budget für das nächste Jahr vorgelegt und ver­han­delt.

Trotz der gemeinsamen Beratung müssen aber auch bei einem Doppelbudget zwei getrennte Bundesfinanzgesetze vorgelegt und getrennt beschlossen werden. Zuletzt wurde ein Dop­pelbudget im April 2018 beschlossen (Bundesfinanzgesetz 2018 und Bundesfinanzgesetz 2019).

Begutachtungen sind in Österreich nur für einzelne Gesetze verpflichtend. Das Budget zählt nicht dazu. Budgetbegleitgesetze bzw. Teile von diesen wurden bzw. werden hingegen durchaus einer Begutachtung unterzogen.

Das Budget wird vom Nationalrat in Form des Bundesfinanzgesetzes bewilligt. Die Bewilligung des Budgets ist eines der wichtigsten Rechte des Parlaments, weil damit Schwerpunkte für die Re­gie­rungspolitik vorgegeben werden können.

Es ist auch eines der ältesten Rechte: Die Entwicklung von Parlamenten geht zurück auf das Recht von Adels- und Ständeversammlungen, Geld für die Herrscher:innen und deren Heere zu bewilligen.

Das Recht der Bewilligung des Budgets wird auch als Budgetrecht oder Budgethoheit des Par­la­ments bezeichnet. Dazu gehört auch das Recht der Kontrolle seiner Verwendung.

Die laufende Kontrolle des Budgetvollzugs (sog. begleitende Budgetkontrolle) gehört – neben der Vorberatung des Budgets vor seiner Genehmigung – zu den Aufgaben des Budgetausschusses. Er erhält vom Finanzminister bzw. von der Finanzministerin regelmäßig Berichte, z. B. über die Entwicklung der Einnahmen und Aus­ga­ben, über Vorbelastungen künftiger Budgets, über die Entwicklung der Finanzschulden und Bundes­haftungen oder auch den Verkauf von Bundesvermögen. Die nachprüfende Kontrolle des Budget­vollzugs – Überprüfung der Verrechnung und Erstellung des Bundesrechnungsabschlusses – ist hin­gegen Aufgabe des Rechnungshofs, der ein Hilfsorgan des Nationalrates ist.

Die Bundesverfassung (Art. 51 B-VG) sieht ausdrücklich vor, dass dem Beschluss des Nationalrates ein Entwurf der Bundesregierung zugrunde zu legen ist. Dieser muss – wie jede andere Regierungs­vorlage – vor seiner Einbringung in den Nationalrat einstimmig vom Ministerrat angenommen werden. Eine Einbringung als Initiativantrag (Gesetzesantrag von mindestens fünf Abgeordneten) ist also nicht vorgesehen. Nur wenn die Bundesregierung das Budget nicht rechtzeitig vorlegt, dürfen (laut Art. 51a B-VG) Abgeordnete des Nationalrats selbst einen Entwurf einbringen.

Das Bundes-Verfassungsgesetz legt in Art. 51 auch die Frist für die Einbringung fest: Die Vorlage muss spätestens zehn Wochen vor Beginn des Finanzjahres, für das das Budget beschlossen wer­den soll, das heißt bis 22. Oktober, erfolgen. (Insbesondere wenn im Herbst NR-Wahlen stattfinden, erfolgt die Einbringung jedoch üblicherweise – so wie auch nach den letzten Wahlen – erst im darauf folgenden Frühjahr.)

Die Vollziehung der Budgetgesetze wird von mehreren Organen geprüft. Der Nationalrat erhält laufend Berichte über den Budgetvollzug, die im Budgetausschuss beraten werden. Er wird dabei vom Budget­dienst des Parlaments unterstützt.

Die Wirkungscontrollingstelle im BMKÖS sichert die Qualität der Angaben zur Wirkungsorientierung und der ressortinternen Evaluierungen und berichtet darüber dem Nationalrat.

Die EU-Kommission und der Rat überprüfen im Rahmen des Europäischen Semesters die Umset­zungsschritte der Mitgliedstaaten im Bereich Haushaltspolitik.

Der Rechnungshof überprüft die Verrechnung und erstellt den Bundesrechnungsabschluss, in dem der jährliche Budgetvollzug erläutert wird.

In der Budgetrede stellt der:die Finanzminister:in den von ihm:ihr vorgelegten Budgetentwurf in Anwesenheit aller Regierungs­mitglieder – und üblicherweise auch des Bundespräsidenten bzw. der Bundespräsidentin – im Nationalrat vor. Bei der Budgetrede handelt es sich um eine Erklärung gem. § 19 Abs. 2 Geschäftsordnungsgesetz, also eine mündliche Erklärung eines Regierungsmitglieds zu einem nicht in Verhandlung stehenden Ge­genstand.

Zur Abgabe solcher Erklärungen sind Regierungsmitglieder berechtigt, aber nicht verpflichtet. Angesichts der besonderen Situation infolge der Corona-Epi­demie, die auch zu einer zeitlichen Verschiebung der Budgetverhandlungen geführt hat, wurde daher zum Budget 2020 (erstmals seit 1953) keine traditionelle Budgetrede vom Finanz­minister gehalten. Stattdessen stellte er im März die von der Bundesregierung gesetzten Maßnahmen, um den wirt­schaft­li­chen Folgen der Krise zu begegnen, und deren finanzielle Auswirkungen in einer Erklärung dar. Das Budget 2021 wurde jedoch am 14. Oktober 2020 wieder in einer Budgetrede vom Finanzminister präsentiert, ebenso das Budget 2022 am 13. Oktober 2021, das Budget 2023 am 12. Oktober 2022 sowie das Budget 2024 am 18. Oktober 2023.

Üblicherweise am Tag nach der Budgetrede findet die erste Lesung des Entwurfs zum Bundes­finanz­gesetz statt. Eine erste Lesung dient der Erörterung der allgemeinen Grundsätze einer Vor­lage. Sie dauert beim Bundesfinanzgesetz mehrere Stunden, es melden sich zahlreiche Redner:innen zu Wort.

Das Bundesfinanzgesetz ist die einzige Regierungsvorlage, über die jeweils eine erste Lesung ab­ge­halten wird. Erste Lesungen über Regierungsvorlagen finden nämlich nur dann statt, wenn dies vom Nationalrat beschlossen wird.

Sonstige erste Lesungen, die stattfinden, sind solche über Gesetzesanträge von Abgeordneten (Ini­tiativanträge). Dies deshalb, weil die Antragsteller:innen von solchen Anträgen das Recht haben, die Ab­hal­tung einer ersten Lesung zu verlangen. Verpflichtend vorgeschrieben ist eine erste Lesung nur über Anträge betreffend das Geschäftsordnungsgesetz bzw. dessen Novellierung.

Der Budgetausschuss ist einer der wenigen Ausschüsse, die laut Verfassung in jeder Gesetz­ge­bungs­periode zwingend eingesetzt werden müssen. Im B-VG lautet seine Bezeichnung: "der mit der Vorberatung von Bundesfinanzgesetzen betraute Ausschuss".

Das Budget muss also jedenfalls im Budgetausschuss vorberaten werden, der/die Präsident:in hat be­züg­lich der Zuweisung zu einem anderen Ausschuss kein Ermessen – im Gegensatz zu anderen Ge­setzesvorlagen, bei denen die Frage der Zuweisung (z. B. Industrieausschuss oder Umwelt­ausschuss) mit­unter schon Gegenstand heftiger Auseinandersetzungen zwischen Regierungs- und Op­po­si­tions­parteien war.

Neben der Vorberatung des Bundesfinanzgesetzes und BFRG sowie des Bundes­rechnungs­ab­schlusses gehört zu den Aufgaben des Budgetausschusses auch die "Mitwirkung an der Haus­halts­führung" - so die Bezeichnung im Bundes-Verfassungsgesetz. Es handelt sich dabei um die laufende Kontrolle der Budgetvollziehung (begleitende Budgetkontrolle) durch Entgegennahme von Berichten des Finanzministers bzw. der Finanzministerin und die Debatte darüber im Ausschuss.

Bei weniger umfangreichen Gesetzen erfolgt die Vorberatung oft in einer einzigen Ausschusssitzung. Für die Ausschussberatungen zum Budget wird hingegen jeweils schon Wochen vorher ein detail­lierter Arbeitsplan festgelegt, gemäß dem über mehrere Tage in meist ganztägigen Beratungen die einzelnen Untergliederungen (früher: Budgetkapitel) diskutiert werden. Dazu werden von den Klubs die Mitglieder der jeweiligen Fachausschüsse gemeldet, die – anstelle der Budgetausschussmitglieder – an den jeweiligen Beratungen teilnehmen.

Wie zu jedem anderen Gesetzentwurf können auch zum Entwurf des Bundesfinanzgesetzes Ab­än­derungsanträge eingebracht werden.

Für das Budget 2024 begannen die Ausschussberatungen am 10. November 2023 mit einem Hearing und dauerten dann von 13. bis 17. November 2023.

Es ist mittlerweile Tradition, dass im Budgetausschuss zum Auftakt seiner Beratungen ein Hearing stattfindet. Dazu werden von den Fraktionen Expert:innen (von Wirtschaftsforschungsinstituten, Uni­versitäten, Kammern, Thinktanks etc.) nominiert, die zum Budgetentwurf sprechen. Üblicherweise be­schließt der Ausschuss gem. § 37a Abs. 1 Z 3 GOG, dieses Hearing öffentlich abzuhalten.

• Budgetanfragen
  Bei der Vorberatung des Bundesfinanzgesetzes kann jede:r in der Ausschuss­sitzung anwesende stimmberechtigte Abgeordnete kurze und konkrete schriftliche Anfragen zum Budget an die an­we­sen­den Regierungsmitglieder stellen. Der/Die Befragte muss jedem/jeder Fragesteller:in bis zu fünf Anfragen in­nerhalb von vier Arbeitstagen beantworten.
• Keine Gesetzesanträge des Ausschusses zulässig
  Anders als bei der Vorberatung sonstiger Gesetzesvorlagen hat bei der Vorberatung des Bun­des­fi­nanzgesetzes der Ausschuss nicht das Recht, selbständige Gesetzesanträge, die in inhaltlichem Zu­sammenhang mit der vorzuberatenden Vorlage stehen, zu stellen (§ 27 Abs. 2). Da das Budget prak­tisch alle Tätigkeitsbereiche des Bundes erfasst, könnte mit solchen Anträgen letztlich jedes Gesetz geändert werden. Selbständige Entschließungsanträge kann der Ausschuss aber stellen.

Im Nationalrat wird das Bundesfinanzgesetz zusammen mit dem Bundesfinanzrahmengesetz auf die Tagesordnung gesetzt und wird in einer dreitägigen Sitzung behandelt, die am Ende jedes Tages un­terbrochen wird. Es wird wiederum im Vorhinein festgelegt, welche Untergliederungen an welchem Tag beraten werden. An einem weiteren Sitzungstag wird das Budgetbegleitgesetz (sowie weitere Vor­la­gen) verhandelt.

Auch im Plenum können noch Abänderungsanträge eingebracht werden. In der Praxis beschließt der Nationalrat das Budget aber meist nur mit geringen Änderungen, da der Voranschlag üblicherweise zwischen den Regierungsparteien und mit den einzelnen Bundesministerien entsprechend akkordiert wurde.

Sowohl Bundesfinanzgesetz als auch Bundesfinanzrahmengesetz werden mit einfacher Mehrheit be­schlossen.

Nein, denn gemäß Art. 42 Abs. 5 B-VG hat bei Gesetzesbeschlüssen des Nationalrates betreffend das Bundesfinanzgesetz – ebenso wie das Bundesfinanzrahmengesetz – der Bundesrat kein Mit­wir­kungsrecht.

Beim Budgetbegleitgesetz hat der Bundesrat ein Mitwirkungsrecht. Er kann daher nicht die Gesetzwerdung des Budgets verzögern, durchaus aber jene des Budgetbegleitgesetzes. Das war z. B. beim Budgetbegleitgesetz 2003 der Fall. Damals kam weder ein Beschluss über einen Einspruch noch ein Beschluss, keinen Einspruch zu erheben, zustande, weshalb die gesamte achtwöchige Ein­spruchsfrist verstreichen musste, bevor der Gesetzesbeschluss beurkundet und das Gesetz kundgemacht werden konnte. Auch das Budgetbegleitgesetz 2020 konnte erst nach Ablauf der achtwöchigen Einspruchsfrist kundgemacht werden.

Die Bewilligung des jährlichen Staatshaushalts (Budgets) und die Kontrolle über den Budgetvollzug stellen ein zentrales Recht der Parlamente in einer Demokratie dar. In Österreich übt der Nationalrat die Budgethoheit aus.

Die Entscheidung darüber, wofür die Geldmittel ausgegeben werden, hat großen Einfluss auf die ge­sellschaftliche Entwicklung. Man sagt daher auch immer, das Budget sei die in Zahlen gegossene Po­litik der Bundesregierung.

Bei der Budgeterstellung sind demnach wesentliche wirtschaftliche, konjunkturelle und soziale Fak­to­ren ausschlaggebend, deren Ursachen und Auswirkungen nicht allein innerstaatlich beein­fluss­bar sind, sodass die Erstellung eines Bundeshaushalts einen sehr komplexen Vorgang darstellt. Die Be­schlussfassung eines Budgets bedeutet demnach eine große Verantwortung der Parla­men­ta­rier:innen, ebenso die Kontrolle des Budgetvollzugs durch die Ministerien. Beides erfordert auch gro­ßes Fachwissen.

Da die Reform des Haushaltsrechts (203 d.B. und 204 d.B., XXIII. GP sowie 480 d.B., XXIV. GP) den einzelnen Ressorts mehr Flexibilität und Spielraum bei finanziellen Detailentscheidungen ermöglicht, indem es nunmehr rund 70 nach sachlichen Verwaltungsbereichen gegliederte Globalbudgets an­stelle der vormaligen mehr als 1 000 Voranschlagsansätze gibt, ist die budgetpolitische Steuerungs- und Kontroll­funktion des Nationalrats umso mehr gefragt.

Der Budgetdienst soll dafür eine fundierte fachliche Unterstützung leisten und damit auch zur Stär­kung des Parlaments gegenüber der Bundesregierung beitragen.

Der Budgetdienst der Parlamentsdirektion ist eine Art ökonomischer Thinktank, der objektiv und (regierungs-) unabhängig die Abgeordneten in ihrer budgetpolitischen Steuerungs- und Kontroll­funktion unterstützt. Dabei stellen Gleichbehandlung und Äquidistanz einen unabdingbaren Grund­satz dar.

Nachdem der Nationalrat in Bezug auf das Budgetrecht Kompetenzen abgegeben hat, da nicht mehr über mehr als 1.000 gesetzlich bindende Budgetansätze, sondern nur noch über rund 70 Globalbudgets abgestimmt wird, ist im Gegenzug dazu eine strengere Budgetkontrolle erforderlich. Das bedarf verbesserter Informationsgrundlagen und -möglichkeiten für die Abgeordneten durch eine unabhängige Expertise. Der Budgetdienst ist somit eine notwendige Ergänzung zur Haushaltsreform (203 d.B. und 204 d.B., XXIII. GP sowie 480 d.B., XXIV. GP). Konkret berät der Budgetdienst den Bud­getausschuss insbesondere durch schriftliche Expertisen, Analysen und Kurzstudien, etwa hin­sicht­lich der vorgelegten Entwürfe zum Bundesfinanzgesetz und zum Bundesfinanzrahmengesetz. Ebenso stehen der Budgetvollzug und das Controlling sowie die Wirkungsorientierung und das Gender Budgeting im Fokus des Aufgabengebiets. Der Budgetdienst nimmt auch zu Fragen der Fol­gen­ab­schätzung von Gesetzen Stellung. Vom Fachwissen der Mitarbeiter:innen können selbst­verständlich auch andere Ausschüsse profitieren. Die Abgeordneten können auch Fragen an den Budgetdienst richten.

Zur Bewältigung dieser umfangreichen Aufgaben sind insgesamt sechs Akademiker und Aka­de­mi­kerinnen sowie zwei Assistenzkräfte vorgesehen.

Zur Erstellung und Struktur enthält das Bundeshaushaltsgesetz (BHG) detaillierte Regelungen.

Das Bundesfinanzgesetz besteht aus dem Bundesvoranschlag, dem Personalplan (früher: Stellen­plan), weiters aus Bedeckungs- und Ermächtigungsregeln und weiteren für die Haushaltsführung we­sentlichen Grundlagen sowie einer Reihe von Anlagen.

Hinsichtlich der Struktur des Gesamthaushalts ist im BHG festgelegt, dass dieser in fünf ressort­übergreifende Rubriken gegliedert ist und diese wiederum in Untergliederungen (die den früheren Budgetkapiteln entsprechen, wie z. B. Inneres) unterteilt sind. Jede Untergliederung ist in Globalbudgets unterteilt, die wiederum in Detailbudgets aufgeteilt sind. Die rund 70 Globalbudgets ersetzen seit der Haushaltsrechtsreform die zuvor mehr als 1 000 detaillierten finanzgesetzlichen Vor­an­schlags­ansätze. Indem der Gesetzgeber jetzt weniger detaillierte Vorgaben macht, erhalten die Ver­waltungsorgane mehr Entscheidungsspielraum, Flexibilität und Eigenverantwortung.

Seit der Haushaltsrechtsreform, mit der die wirkungsorientierte Haushaltsführung eingeführt wurde, enthält der Bundesvoranschlag auch Angaben zur Wirkungsorientierung. Es werden konkrete Ziele, Maßnahmen und Indikatoren festgelegt. Es sind für jede Untergliederung (wie z. B. Inneres oder Jus­tiz) ein bis höchstens fünf Wirkungsziele anzuführen, die die politischen Prioritäten und die Kern­auf­gaben der Untergliederung abdecken sollen. Auf der Ebene der Globalbudgets (wie z. B. Strafvollzug) sind Maßnahmen zur konkreten Umsetzung zu formulieren.

Das Bundesfinanzrahmengesetz (BFRG) wurde mit der Haushaltsrechtsreform im Jahr 2009 ein­ge­führt. Es dient als Instrument der mittelfristigen Auszahlungsplanung. Es legt verbindliche Ober­grenzen für die Auszahlungen, die im Budget vorgesehen werden können, für das folgende und die drei nächstfolgenden Jahre fest. Es wird jedes Jahr um ein weiteres Jahr ergänzt – eine sogenannte rollierende Fortschreibung.

Seit 2017 ist das BFRG gemeinsam mit dem Bundesfinanzgesetz vorzulegen. Beide Vorlagen sind Gegenstand der Budgetberatungen und der darauf folgenden Beschlussfassungen im Nationalrat.

Das Bundeshaushaltsgesetz (BHG) bildet die detaillierte gesetzliche Grundlage für die Budget­er­stellung. Es hält fest, dass die Grundsätze der Wirkungsorientierung – insbesondere auch unter Be­rücksichtigung des Ziels der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern –, der Trans­pa­renz, der Effizienz und der möglichst getreuen Darstellung der finanziellen Lage des Bundes zu be­achten sind. Weiters sieht das Gesetz vor, dass die Sicherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleich­gewichts und nachhaltig geordnete Haushalte insbesondere unter Berücksichtigung der gemein­schaftsrechtlichen Vorschriften anzustreben sind.

Zur Erzielung eines gesamtwirtschaftlichen Gleich­gewichts sind Vorkehrungen zu treffen, die auf ein ausgewogenes Wirtschaftswachstum, Preis­sta­bi­lität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt sowie ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität abzielen (§ 2 BHG 2013).

Zur Koordinierung der Wirtschafts- und Haushaltspolitik bzw. der Anstrengungen und Strategien der EU-Mitgliedstaaten im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes wurde im Jahr 2011 das Europäische Semester eingeführt.

Es handelt sich um einen im ersten Halbjahr eines jeden Jahres vorgesehenen Zyklus zur finanz- und wirtschaftspolitischen Koordinierung und Abstimmung innerhalb der Europäischen Union. So kann auch die Europäische Kommission die nationalen Haushalts- und Reformprogramme prüfen.

Um die Umsetzung des Budgets sicherzustellen, bedarf es meist zahlreicher Gesetzesänderungen, die in einem Sammelgesetz, dem sogenannten Budgetbegleitgesetz, zusammengefasst sind. Das Budgetbegleitgesetz 2003 enthielt z. B. rund 90 Gesetzesänderungen, die so unterschiedliche Ma­te­rien wie eine Pensionsreform und die Nachbeschaffung von Abfangjägern zum Gegenstand hatten.

Das Budgetbegleitgesetz wird sowohl im Budgetausschuss als auch im Plenum im zeitlichen Zu­sam­menhang mit den Beratungen über das Bundesfinanzgesetz und das BFRG beraten.

Das Bundesfinanzgesetz richtet sich an alle Einrichtungen des Bundes, nicht an die Bürger:innen. Das bedeutet, dass z. B. Pensionist:innen weiter Anspruch auf ihre Pension haben, auch wenn im Budget keine Mittel mehr dafür vorgesehen wären. In einem solchen Fall muss eventuell eine Novelle zum Bundesfinanzgesetz beschlossen werden. (Bis zur Bundeshaushaltsrechtsreform ab 2009 konnte ein Nachtragshaushalt, also eine gesetzliche Änderung des Budgets im laufenden Budgetjahr, auch in Form eines sogenannten Budgetüberschreitungsgesetzes beschlossen werden.)

Das Bundesfinanzgesetz (BFG) hat insofern also nur Rechtswirkungen gegenüber Verwaltungs­or­ganen, nicht jedoch gegenüber Privatpersonen. Deshalb dürfen auch keine Regelungen mit Wirkung gegenüber Privatpersonen in das BFG aufgenommen werden – man spricht vom so­ge­nannten Bepackungsverbot.