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Was ist die Rolle des Parlaments in Krisenzeiten?

Die Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus greifen derzeit in unser höchstpersönliches Leben ein. Sie basieren auf Gesetzen, die auch in Krisensituationen erst im Parlament beschlossen werden müssen. In dieser Sonderfolge geben wir einen Einblick, wie der Gesetzesprozess im Parlament in einer Krise abläuft.

Rosi Posnik aus der Abteilung für Verfassungsrechtsangelegenheiten im Parlament gibt Antworten auf unsere Fragen und Einblick darin, wie die Maßnahmen auch das Parlament betreffen.

Nationalratspräsident Wolfgang Sobotka erklärt zudem, inwiefern die österreichische Verfassung für eine Krisensituation wie diese gewappnet ist.

KATHARINA BRUNNER: Willkommen bei Parlament erklärt, dem Podcast des österreichischen Parlaments. Schön, dass Sie zuhören, ich heiße Katharina Brunner.

DAVID RIEGLER: Und mein Name ist David David Riegler. Heute hören wir uns ausnahmsweise nicht am Montag, es ist Dienstag, der 14. April. Wir blicken in dieser Sonderfolge darauf, warum das Parlament in Krisenzeiten wichtig für unsere Demokratie ist und wie es in Krisenzeiten funktioniert.

BRUNNER: Ein zentraler Grundsatz der Demokratie bleibt gleich: Maßnahmen brauchen gesetzliche Grundlagen. Und diese Grundlagen kann in unserem politischen System nur das Parlament schaffen.

Rosi Posnik: Nach der Verfassung dürfen nämlich die Verwaltung und die Gerichtsbarkeit nur im Rahmen von Gesetzen tätig werden. Wenn man also zur Bewältigung der Krise Maßnahmen braucht, die nicht schon nach bestehenden Gesetzen möglich sind, muss das Parlament tätig werden. Das heißt das Parlament gibt auch in einer Krise den Rahmen vor, innerhalb dessen die Vollziehung tätig werden kann.

RIEGLER: Erklärt Rosi Posnik. Sie war früher unter anderem wissenschaftliche Mitarbeiterin beim Verfassungsgerichtshof und ist seit 2012 in der Abteilung für Verfassungsrechtsangelegenheiten im Parlament tätig.

BRUNNER: In diesen Tagen spüren wir Bürgerinnen und Bürger noch stärker als sonst, wie Gesetze unser höchstpersönliches Leben verändern können. So schreiben sie uns derzeit etwa vor, welchen Abstand wir im öffentlichen Raum gegenüber einer anderen Person einhalten müssen, dass wir Mund und Nase im Supermarkt verdecken müssen oder, dass wir nur mit Menschen, mit denen wir im selben Haushalt wohnen, rausgehen sollen. Das sind Einschränkungen unserer Freiheit. Dafür müssen viele Gesetzesänderungen durchgeführt werden – weil die bestehenden Gesetze allein nicht ausreichen, um Maßnahmen wie eine Ausgangsbeschränkung möglich zu machen.

Posnik: Es ist ja jetzt immer wieder notwendig gesetzliche Einschränkungen zu beschließen und dafür braucht es Sitzungen des Nationalrats, einzelner Ausschüsse des Nationalrats und des Bundesrats.

RIEGLER: Auch das Parlament und seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und die Politikerinnen und Politiker bleiben nicht unberührt von Maßnahmen. Im parlamentarischen Ablauf ist in den letzten Wochen schon einiges anders abgelaufen. Unser Interview haben wir am zweiten April geführt. Die Maßnahmen, die Frau Posnik gleich beschreibt, haben also für die Sitzungen vor dem 22. April gegolten:

Posnik: Es gibt zum einen die freiwilligen Selbstbeschränkungen des Parlaments. Das läuft so ab, dass eben auf die Tagesordnung nur Themen gesetzt werden, die aktuell dringend und notwendig sind und alles andere wird vorläufig einmal aufgeschoben.

Posnik: Eine andere Einschränkung ergibt sich aus der Teilnehmerzahl. Es ist jetzt vereinbart worden, dass jetzt bei der kommenden Sitzung, nur die Hälfte der Abgeordneten kommt. Das ist aber wie gesagt freiwillig – man kann niemanden verbieten zu kommen. Aber das dient dazu, Platz zu schaffen, die Ansteckungsgefahr zu minimieren und dadurch auch die Handlungsfähigkeit des Parlaments aufrecht zu erhalten.

BRUNNER: Die Clubs entscheiden derzeit selbst, welche ihrer Abgeordneten zu den Sitzungen kommen. Die Clubs haben sich hier auf Vertrauensbasis geeignet, dass jede Fraktion nur so viele schickt, dass auch das Verhältnis zwischen den Fraktionen gleich bleibt. Im Normalbetrieb muss bei Gesetzesabstimmungen im Nationalrat nur ein Drittel anwesend sein. Außer es geht um Gesetze, die Änderungen in der Verfassung vorsehen - dann muss mindestens die Hälfte der Abgeordneten anwesend sein.

RIEGLER: Im Nationalrat sind also in der Sitzung am 2. April für das dritte COVID-19 Gesetzespaket 96 Abgeordnete zur Sitzung zusammen gekommen statt 183. Bei der kommenden Sitzung am 22. April sollen aber bereits wieder alle Nationalratsabgeordneten anwesend sein. Doch kleinere Besprechungen und Konferenzen werden digital abgehalten. Für viele Menschen hat das den Arbeitsalltag verändert, zum Beispiel auch für den Nationalratspräsidenten Wolfgang Sobotka:

Wolfgang Sobotka: Gleichzeitig sind die Videokonferenzen in einem Ausmaß gestartet, die enorm geworden sind und die Arbeit wird mit den Videokonferenzen nicht einfacher, ganz einfach, weil mit mehr Leuten in der Diskussion geht das nicht so zügig und braucht mehr Ablauf und mehr Systematik. Aber es hat sich vieles als sehr gut erwiesen, um diese Krise zu bewältigen und das ist der wesentliche Punkt.

BRUNNER: Aber warum steigt das Parlament nicht für alle Zusammenkünfte auf Videokonferenzen um? Immerhin machen das derzeit viele Unternehmen und Organisationen so.

Posnik: Es wurde schon auch diskutiert, aber derzeit will man das nicht angehen. Es ist ja auch beim Nationalrat und auch beim Bundesrat das Problem, dass es doch um eine sehr große Anzahl von Personen geht. Es wurden ja schon Verfassungsänderungen gemacht, zum Beispiel dass die Bundesregierung ihre Sitzungen über Videokonferenz oder im Umlaufweg abhalten kann. Ähnliches auch für den Verfassungsgerichthof. Aber das sind viel kleinere Gremien. Im Parlament ist das nicht so einfach.

RIEGLER: Der Bundesrat, der den Gesetzesbeschlüssen des Nationalrats zustimmen muss, hat ebenso nach jeder Nationalratssitzung in der Hofburg getagt. Die Präsidialkonferenz findet derzeit wesentlich öfter zusammen als sonst. Hier kommen die drei Nationalratspräsidenten und die Klub-Obleute zusammen und beraten über das weitere Vorgehen. Gleich bleibt, dass bei Gesetzesänderungen, die immer im Nationalrat beschlossen werden müssen, eine Abstimmung stattfindet.

Posnik: Die Abgeordneten sitzen derzeit sehr verteilt, also es sitzt nicht jeder auf seinem Platz, sondern sie werden so gesetzt, dass dazwischen Plätze frei sind. Manche sitzen auch auf der Besuchergalerie. Das alles dient dazu, dass der Abstand zwischen den Abgeordneten eingehalten werden kann. Zur Abstimmung müssen aber alle in den Saal kommen. Und man versucht diese Zeit möglichst kurz zu halten.

BRUNNER: Außerdem werden die Anträge für neue Gesetze und Gesetzesänderungen derzeit als Initiativanträge durch mindestens fünf Abgeordnete eingebracht.

Posnik: Was man in Dringlichkeitsfällen mitunter macht, ist, dass eben etwas, das eigentlich von der Regierung vorbereitet wurde, dann von Abgeordneten direkt ins Parlament eingebracht wird. Eben weil es dadurch schneller geht.

RIEGLER: Ein Beispiel ist das 5. COVID-19-Gesetz. Sigrid Maurer hat als Grüne Abgeordnete mit August Wöginger von der ÖVP und weiteren drei Kollegen aus dem Nationalrat am 2. April den Antrag eingebracht, dass im Budgetfinanzrahmengesetz 2019 bis 2022 die Obergrenze für Auszahlungen angehoben werden muss. Also den Antrag für ein Bundesgesetz, mit dem das gesetzliche Budgetprovisorium 2020 und das Bundesfinanzrahmengesetz 2019 bis 2022 geändert werden soll.

BRUNNER: Da sie das als Initiativantrag eingebracht haben, umgeht man die mindestens sechswöchige Begutachtungsphase, die ansonsten bei den meisten Regierungsvorlagen stattfindet. In der Phase werden normalerweise auch Stellungnahmen von Ministerien, Institutionen und Organisationen miteinbezogen. Genaueres dazu können Sie in unserer Podcastfolge Nummer sechs nachhören. Da sprechen wir darüber, wie Gesetze entstehen. Jetzt aber würde dieser Prozess schlicht und einfach zu lange dauern. Aber ist damit nicht der demokratische Gesetzesprozess gefährdet?

Posnik: Das heißt normalerweise dauert ein Gesetzgebungsverfahren mehrere Wochen und in der Zeit kann natürlich auch öffentliche Diskussion stattfinden. Jetzt ist klar, dass in Dringlichkeitsfällen dass nicht funktionieren kann, wenn eine Maßnahme schnell getroffen werden muss, kann man nicht mehrere Wochen warten. Deswegen gibt es auch rechtliche Möglichkeiten eine Verfahren zu beschleunigen. Das geht aber nur wenn weitgehend Einigkeit über diesen Vorgang herrscht. Wenn man von manchen Fristen absehen will braucht man auch eine Zweidrittel-Mehrheit beispielsweise. Was wichtig ist: Es bleibt trotzdem ein vollständiges Gesetzgebungsverfahren. Also es werden jetzt abgesehen vom Begutachtungsverfahren im parlamentarischen Verfahren keine Schritte ausgelassen. Zur Frage ob die Demokratie dadurch schwächer wird. Also grundsätzlich ist natürlich eine öffentliche Diskussion wichtig. Andererseits muss man auch sagen, wenn das Parlament nicht die Möglichkeit hätte in Dringlichkeitsfällen schnell zu handeln, dann wäre das auch keine Stärkung der Demokratie.

RIEGLER: Nationalratspräsident Wolfgang Sobotka sieht darin keine Schwächung der Demokratie, denn all die Maßnahmen und Gesetze, die derzeit schnell umgesetzt werden sind nur für die Krisensituation bestimmt und sind danach nicht mehr in Kraft. Sobotka: In herausfordernden Zeiten braucht es auch außergewöhnliche Maßnahmen durch das Parlament. Das sieht die Verfassung vor, aber, und das ist denke ich das wesentlichste, diese Gesetze haben natürlich auch die Qualität wie in Normalzeiten, daher braucht es ein gesichertes Ablaufdatum und alle diese Gesetze sind mit einem kurzfristigen, manche ein wenig länger, ausgestattet. Ende April, Ende Juni, spätestens Ende des Jahres laufen diese Gesetze ohne irgendeiner Form wieder aus.

BRUNNER: Um den parlamentarischen Diskurs aufrecht zu erhalten bleibt es zum Beispiel dabei, dass die Opposition Gesetzesentwürfe vorab bekommt, um sich darüber eine Meinung bilden zu können. Das ist gesetzlich nicht vorgegeben aber es ist eine etablierte parlamentarische Praxis. Derzeit versuchen die Mitarbeiter im Parlament das so gut es geht einzuhalten.

RIEGLER: Ebenso bleibt es dabei, dass damit eine Vorlage im Plenum behandelt werden kann, ein abgeschlossener Ausschussbericht vorliegen muss. Normalerweise müssten 24 Stunden zwischen Abschluss des Berichts und der Behandlung im Plenum, also im Nationalrat, vergehen. Diese Frist zum Beispiel gilt derzeit nicht, aber nur, weil eine Zweidrittel-Mehrheit abgestimmt hat, dass sie damit einverstanden sind, die Frist nicht einzuhalten.

BRUNNER: Ja und so kommt es auch dazu, dass die Parlamentsdirektion über Nacht Ausschussberichte fertigstellt und versendet, damit gleich am nächsten Tag im Plenum über Gesetzesvorlagen abgestimmt werden kann.

RIEGLER: Die demokratischen Abläufe im Parlament sind also mit vielen Regelungen geschützt. Dieser Tage hört man oft, dass wir uns in einer ähnlichen Ausnahmesituation befinden wie zuletzt im Zweiten Weltkrieg. Blickt man aus der Perspektive des Parlaments auf diesen Vergleich, kann man Parallelen ausschließen: Das Parlament hat zu Beginn des Jahres 1933 seine Handlungsfähigkeit verloren. Die damalige Geschäftsordnung des Parlaments hat das in dieser Zeit zugelassen, da die drei Präsidenten zurückgetreten sind.

Posnik: Also ich würde da nicht wirklich eine Parallele sehen. Im Jahr 1933 war es ja so, dass die drei Präsidenten des Nationalrats zurückgetreten sind und dadurch eine Situation entstanden ist, die weder von der Verfassung, noch von der Geschäftsordnung vorgesehen war. Das heißt, das Parlament war dann gewissermaßen handlungsunfähig, weil es keine Regelungen gab, wie dann vorzugehen ist. Das ist heute ganz anders. Heute sieht die Geschäftsordnung ganz klare Regelungen für solche Fälle vor. Das heißt, sowas könnte nicht noch einmal eintreten.

BRUNNER: Dass wegen der Coronakrise die drei Präsidenten zurücktreten, ist sehr unwahrscheinlich. Und auch wenn es so sein sollte, gibt es heute die Regel, dass Nationalratspräsidenten oder -präsidentinnen so lange im Amt bleiben, bis neue gewählt werden. Sollte es wirklich dazu kommen, dass alle drei gewählten Präsidenten ihr Amt nicht ausüben können, dann gibt es den sogenannten Altersvorsitz. Und der muss sofort den Nationalrat einberufen und drei Vorsitzende wählen lassen.

RIEGLER: Auch Nationalratspräsident Sobotka sieht keine Gefahr, dass die Coronakrise den Rechtsstaat gefährden könnte.

Sobotka: Als Maß gilt für uns die Verfassung und die Rechtsstaatlichkeit zu jederzeit sie durchzusetzen. Es gibt niemanden, und ich sage das wirklich mit großer Überzeugung, der diese Rechtsstaatlichkeit und diese Struktur derzeit in Frage stellt, daher sind die Vergleiche mit der Vergangenheit so sicherlich nicht zielführend.

BRUNNER: Die Coronakrise betrifft Menschen weltweit und die verschiedenen Parlamente gehen unterschiedlich mit der Situation um. In unserem Nachbarland Ungarn zum Beispiel wurde ein Notlagengesetz beschlossen. Das bedeutet, die ungarische Regierung kann auf unbestimmte Zeit direkt per Dekret regieren. Wahlen und Volksabstimmungen sind derzeit ausgesetzt.

RIEGLER: Doch in Österreich ist ein solches Notlagegesetz nicht nötig. Laut Wolfgang Sobotka reichen die Vorgaben der österreichischen Verfassung aus.

Sobotka: Selbstverständlich machen das andere anders, bei uns sieht das die Verfassung so vor, wir brauchen nicht auf einen Krisenmodus schalten. Das Parlament ist aus der heutigen Sicht jederzeit in der Lage zusammenzutreten und die notwendigen Beschlüsse zu fassen. Daher braucht es keine anderen Maßnahmen.

BRUNNER: Was sich derzeit sehr verändert, ist, dass Corona andere Debatten stark überdeckt. Das merken wir alle auch außerhalb des Parlaments. Das Hauptthema unserer Gespräche ist meist die Krise und wie sie unsere Leben verändert. Was wir in den Medien lesen, hören und sehen: Fast alles dreht sich um die Coronakrise.

Posnik: Also immer wenn zwischendurch Luft ist, macht man dann die sogenannte normale Arbeit weiter. Das kommt einem dann aber fast ein bisschen komisch vor, weil man sich denkt: „Das ist jetzt doch gar nicht wichtig.“ Also man machts natürlich trotzdem, weil es muss auch gemacht werden. Aber es hat viel weniger Wichtigkeit als sonst.

RIEGLER:. Natürlich kann niemand genau sagen, wie lange die Coronakrise andauern wird, doch das Parlament kann sich wahrscheinlich schon bald wieder anderen Themen widmen.

Sobotka: Wir werden schon am 20. April jene Gesetze beschließen, die auf ganz normalen Weg eingebracht sind und werden diesen Fahrplan sehr schnell wieder aufnehmen. Ich denke die Krise dauert eine gewisse Zeit und dann geht man zum Normalbetrieb wieder über. Es bedarf natürlich auch hier der Vorlagen durch die Ministerien oder Initiativanträge durch das Parlament und das wird auch jetzt schon in der Form versucht parallel aufzubereiten und die Ausschussarbeit wieder anlaufen zu lassen.

BRUNNER: Die nächsten Tage und Wochen werden zeigen, welche Wirkung die Maßnahmen haben, doch im Parlament herrscht Zuversicht. Sobotka: Wir müssen jetzt gerade noch diesen Teamgeist haben und der hat Österreich immer vorangebracht, das zeigen die internationalen Vergleiche. Wenn man jetzt nicht die letzten Meter vor dem Ziel aufgibt, sondern auch gemeinsam durchgeht, dann können wir auch erfolgreich sein.

RIEGLER: Gemeinsam durchgehen – das gilt nicht nur innerhalb Österreichs. Der Austausch zwischen den nationalen Parlamenten in der EU ist derzeit besonders intensiv. Immerhin stellen sich auf der Verwaltungsebene alle dieselben oder ähnliche Fragen. Das Europäische Zentrum für parlamentarische Wissenschaft und Dokumentation agiert hier als Plattform für Austausch.

BRUNNER: Damit sind wir am Ende dieser Sonderausgabe von „Parlament erklärt“. Wir bedanken uns, dass Sie heute mit dabei waren. Für nähere Informationen zu dem Virus „Covid-19“ und den Maßnahmen, die derzeit gelten, besuchen Sie am besten die Website des Gesundheitsministeriums unter sozialministerium.at.

RIEGLER: Haben Sie Feedback oder Vorschläge? Dann schreiben Sie uns wie gewohnt unter podcast@parlament.gv.at.

RUNNER: Bleiben Sie gesund, passen Sie auf sich und andere auf. Bis zum nächsten Mal!