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Wie entsteht ein Gesetz?

Gesetze sind die Grundlage für politisches Handeln. Damit eine Regierung ihre Pläne umsetzen kann, muss sie sich an bestehende Gesetze halten, Gesetze ändern oder neue schaffen. Ob Änderungen oder Neuerungen korrekt sind, wem sie nutzen und wem sie schaden, wie gut sie umsetzbar sind - das wird im Parlament diskutiert und schlussendlich ein Entschluss darüber gefasst.

In dieser Folge begleiten wir, wie aus einem Gesetzesentwurf ein Gesetz wird. Unser Gesprächspartner Wolfgang Engeljehringer arbeitet im Kompetenzzentrum des Nationalratsdienstes der Parlamentsdirektion. Er erzählt von den großen Änderungen durch die Einführung des E-Rechts und wie man davor in den Nationalratssitzungen an Gesetzen wortwörtlich gebastelt hat.

Gottfried Michalitsch leitet den Nationalratsdienst, er ist sozusagen der "Event Manager der Bundespolitik", und weiß genau welche Schritte ein Gesetz durchlaufen muss.

Susanna Bachmann, Leiterin des Bundesratsdiensts, erklärt die Mitwirkung des Bundesrates am Gesetzgebungsprozess.

David RIEGLER: Willkommen bei Parlament erklärt. Hier stellen wir, David Riegler und Katharina Brunner, alle zwei Wochen eine Frage zu den Vorgängen im Österreichischen Parlament.

Katharina BRUNNER: Heute fragen wir: Wie entsteht ein Gesetz?

RIEGLER: Ganz einfach gesagt, sind Gesetze allgemeine Vorschriften und Regeln, die für alle Bürgerinnen und Bürger gelten. Ziel ist es, dass damit eine Gemeinschaft friedlich zusammenleben kann.

BRUNNER: Gesetze sind die Grundlage für das Handeln der Regierung. Sie bringt neue Gesetze oder Gesetzesänderungen auf den Weg, damit sie ihren Regierungsplan umsetzen kann. Dafür braucht die Regierung das Parlament und seine beiden Kammern. Wie werden Vorschläge für Gesetze an das Parlament herangebracht?

Wolfgang ENGELJEHRINGER: Nun, der erste Schritt ist, dass es von der Regierung zu uns kommt, oder dass es von fünf Abgeordneten als Initiativantrag eingebracht wird. Zusätzlich gibt es noch Volksbegehren, zusätzlich gibt es noch Gesetzesinitiativen des Bundesrates und - dazu kommen wir vielleicht später noch – auch Gesetzesinitiativen der Ausschüsse.

RIEGLER: Wolfgang Engeljehringer arbeitet im Kompetenzzentrum des Nationalratsdienstes der Parlamentsdirektion. Er kümmert sich darum, dass Gesetzesentwürfe oder Regierungsvorlagen formal korrekt eingebracht werden. Und 2002 hat sich da ziemlich viel geändert. Denn da wurde das elektronische Gesetzgebungsverfahren eingeführt, kurz das E-Recht. BRUNNER: Alle Vorgänge wurden ab diesem Zeitpunkt also elektronisch erfasst. Und hier will ich dich was fragen, David: Wann hast du eigentlich das letzte Mal gebastelt? Also so mit ausschneiden, was aufkleben, vielleicht was dazu malen.

RIEGLER: Schon ewig her. Wie kommst jetzt auf das?

BRUNNER: Mir ist in der Recherche etwas erzählt worden, das ich zuerst gar nicht geglaubt hab.

ENGELJEHRINGER: Einkleben, einzeichnen, mit genauen Abänderungszeichen, die die Staatsdruckerei vorgegeben hat, und das in vierfacher Ausfertigung.

RIEGLER: Bis zum E-Recht 2002 haben Mitarbeiter des Parlaments, also auch Herr Engeljehringer, während der Plenarsitzungen die Gesetzesentwürfe per Hand angepasst. Je nachdem was das Plenum für Änderungen vorgeschlagen hat. Engeljehringer: Also wenn man 30 Änderungen hatte, hat man 120 Änderungen eintragen müssen. Und diese gingen dann weiter in den Bundesrat und vom Bundesrat zum Kanzleramt und die mussten dann diese Änderungen bei der Staatsdruckerei zahlen, damit diese dann im Bundesgesetzblatt aufgeschienen sind. Und das wollten sie sich einsparen, das war die erste Idee.

BRUNNER: Mit Gesetzen will man immer eine vorhandene Situation verändern oder die rechtlichen Grundlagen schaffen, damit man sie verändern kann. Es gibt also einen Ist-Zustand, einen Vorschlag zur Veränderung und dann das gewünschte Ergebnis, das am Ende dabei rauskommen soll. Das zeigt sich dann in Form eines veränderten oder neuen Gesetzes. Wie gesagt: es gibt verschiedene Gesetzesinitiativen. Wir schauen uns genauer an, wie aus einem Ministerialentwurf ein Gesetz wird.

RIEGLER: Um die Auswirkungen einer Gesetzesänderung einschätzen zu können, werden schon zu Beginn verschiedene Interessensgruppen und Ministerien um eine Stellungnahme gebeten. Dieser Vorgang findet im vorparlamentarischen Bereich statt und nennt sich Begutachtungsverfahren.

BRUNNER: Nur bei manchen Bundesgesetzen ist ein Begutachtungsverfahren gesetzlich vorgeschrieben. In der Regel wird es aber bei den meisten Gesetzesentwürfen durchgeführt. Im Begutachtungsverfahren werden Institutionen, NGOs und Ministerien, die mit der Gesetzesmaterie zu tun haben, aufgefordert, Stellung zu beziehen.

RIEGLER: Die Stellungnahmen gehen an die Regierung, damit sie Bescheid weiß, was andere zu ihrem Vorhaben sagen. Darüber hinaus werden sie auch den Angeordneten und Mitarbeitern des Parlaments vorgelegt. Das Parlament veröffentlicht die Stellungnahmen auf seiner Website, sodass sie für alle Bürgerinnen und Bürger abrufbar sind. Dort können seit 2017 auch Einzelpersonen Stellungnahmen abgeben oder anderen Stellungnahmen zustimmen. Das bezeichnet man als das offene Begutachtungsverfahren. Die Regierung kann dann die Meinungen miteinbeziehen und den Entwurf bearbeiten. Verpflichtet ist sie dazu aber nicht.

BRUNNER: Den Institutionen, Interessenvertretungen und Ministerien wird eine Frist von mindestens sechs Wochen gegeben, in der sie die Stellungnahmen einbringen müssen.

Gottfried MICHALITSCH: Der Sinn eines Begutachtungsverfahrens ist die Wirkung, die zukünftige Wirkung des Gesetzes, ausreichend zu beleuchten um nicht nachher draufzukommen, dass das in manchen Fällen ungeeignet ist und ich dann nachher eine Reparatur vermeiden kann.

RIEGLER: Erzählt Gottfried Michalitsch, er ist Leiter des Nationalratsdienstes.

MICHALITSCH: Das klingt sehr sperrig. Wofür bin ich zuständig? Ich bin zuständig dafür, dass die Regeln, die es im Parlament gibt und für die Gesetzgebung, eingehalten werden. Wenn sie es so wollen, sind wir die Event-Manager der Bundespolitik.

BRUNNER: Die Politik will manche Gesetze schneller durchsetzen. Geht es zum Beispiel um ein Gesetz, das das Schulwesen betrifft, will man es noch vor dem Beginn des nächsten Schuljahres realisieren. Dann kann es sein, dass das Begutachtungsverfahren ausgelassen wird. In der Regel geschieht das aber nicht.

RIEGLER: Nach dem Begutachtungsverfahren kommt der Gesetzentwurf in den Nationalrat.

MICHALITSCH: Wenn der Gesetzesvorschlag im Nationalrat einlangt, ist das erste, dass er bekannt gegeben und verteilt wird. In einer Sitzung des Nationalrates wird er dann entweder erstmals beraten in sogenannter Erster Lesung. Oder das kann man auch auslassen, einem Ausschuss zur Vorberatung zuzuweisen. Was ist ein Ausschuss? Ein Ausschuss ist eine Gruppe von Abgeordneten, die sich mit einem Thema speziell befassen. Es gibt Ausschüsse wie etwa den außenpolitischen Ausschuss, den Umweltausschuss, den Wissenschaftsausschuss, den Verteidigungsausschuss. Insgesamt gibt es 40 verschiedene Ausschüsse.

BRUNNER: Abgeordnete können nicht in allen Bereichen Experten sein. Darum finden sich in Ausschüssen solche zusammen, die sich mit den jeweiligen Themen auskennen. Auch Ausschüsse können ein Begutachtungsverfahren einleiten, um Meinungen einzuholen. Nach der Debatte fertigt der Ausschuss einen Bericht, der die Grundlage für die Behandlung im Plenum des Nationalrates ist.

MICHALITSCH: Während der Ausschuss der Detailberatung dient, dient die Verhandlung im Plenum in erster Linie der Präsentation für die Öffentlichkeit. Die Öffentlichkeit muss sich ein Bild machen über das bevorstehende Gesetz und die Parteien und die Fraktionen erklären, ob sie für oder dagegen stimmen. Und warum sie dafür oder dagegen stimmen. Das ist ganz wichtig, damit sich die Wähler bei der nächsten Wahl ein Bild machen können.

RIEGLER: Nach der Debatte im Plenum wird in Zweiter und Dritter Lesung über das Gesetz abgestimmt. Im Nationalrat stimmen die Abgeordneten zu, indem sie aufstehen. Der Präsident protokolliert, ob die Mehrheit dafür oder dagegen ist oder ob überhaupt Einstimmigkeit herrscht. Das Ergebnis, also der Gesetzesbeschluss, wird dem Bundesrat bekannt gegeben.

BRUNNER: Der ist nämlich die nächste Station im Entstehungsprozess eines Gesetzes. Der Bundesrat kann entweder beschließen keinen Einspruch zu erheben, die gesetzte Frist verstreichen lassen und damit dem Gesetz zustimmen oder Einspruch erheben. Susanne Bachmann leitet den Bundesratsdienst und erzählt:

Susanne BACHMANN: Der Bundesrat hat grundsätzlich das Recht, Einsprüche zu erheben. Bei nahezu jedem Gesetz, mit wenigen Ausnahmen. Und in einzelnen Fällen, wenn die Kompetenzen der Länder berührt sind, ist er auch berechtigt, seine Zustimmung zu geben. Das heißt, dass das Gesetz nur dann kundgemacht werden kann und in Kraft tritt, wenn der Bundesrat diese Zustimmung gibt.

RIEGLER: Seit 1920 hat er dieses Zustimmungsrecht übrigens erst zweimal angewendet. Und beide Male sind im Jahr 2019 passiert. Zuerst hat der Bundesrat der Novellierung des Ökostromgesetzes nicht zugestimmt. Und zweitens hat er dann im Oktober 2019 nicht zugestimmt, dass die sogenannten Schuldenbremse in der Verfassung verankert wird. Einspruch erhebt er öfter.

BACHMANN: Also für einen solchen Einspruchsantrag braucht es drei Unterschriften. Der wird normalerweise im Plenum gestellt. Der wird normalerweise schon im Plenum gestellt, in Ausnahmefällen schon im Ausschuss. Aber das passiert fast nie. Weil das zahlt sich nicht aus, das kriegt keiner mit. Normalerweise macht man das im Plenum. Da ist zumindest der Livestream dabei, wenn nicht ORF3 mit seiner Übertragung.

BRUNNER: Erhebt der Bundesrat Einspruch, wird dieser an den Nationalrat gereicht. Von dort weist man ihn wieder einem Ausschuss zu, wo die Abgeordneten sich darüber beraten und erneut einen Bericht verfassen. Dann kommt er wieder ins Plenum im Nationalrat, wo man debattiert und abstimmt. Entweder wird ein neuer Gesetzentwurf für den Bundesrat verfasst oder der Nationalrat beharrt auf dem Gesetz.

RIEGLER: Der Bundesrat hat also ein Veto-Recht, aber in vielen Fällen ist es ein aufschiebendes Veto-Recht.

BRUNNER: Nicht aufschieben, sondern wirklich verhindern kann der Bundesrat mit seinem Veto-Recht folgende Arten von Gesetzen:

• Verfassungsgesetze oder Bestimmungen, durch die Kompetenzen der Länder eingeschränkt werden

• gesetzliche Bestimmungen, die die Rechte des Bundesrates selbst betreffen

• Staatsverträge, die die Angelegenheiten des selbstständigen Wirkungsbereiches der Länder regeln oder

• Staatsverträge, durch die die vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union geändert werden.

RIEGLER: Wenn dann aber ein Gesetz alle Stationen durchlaufen hat, beurkundet die Bundespräsidentin oder der Bundespräsident das Gesetz und bestätigt damit, dass es in einem korrekten Verfahren zustandegekommen ist. Danach kommt es ins Bundeskanzleramt.

BRUNNER: Dort unterzeichnet der Bundeskanzler oder die Bundeskanzlerin ebenfalls das Gesetz. Man nennt das die so genannte Gegenzeichnung. Zum Schluss wird das Gesetz im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Seit Jänner 2004 passiert das online über das Rechtsinformationssystem, kurz RIS. Ab diesem Zeitpunkt tritt das Gesetz in Kraft. Außer im Gesetz selbst steht, dass es zu einem anderen Zeitpunkt in Kraft tritt.

RIEGLER: Am Ende dieser Folge kommen wir wieder dorthin zurück, wo wir begonnen haben: Zu Wolfgang Engeljehringer und dem elektronischen Workflow, der die gesamte Gesetzesentstehung begleitet.

BRUNNER: Vor dem E-Recht wurden die Gesetzesblätter von der Staatsdruckerei in ihren bestimmten Normen gedruckt, Engeljehringer: Weil nun ja alles genau im selben Format ausschaut. Wir haben genau das abgebildet, wie es ursprünglich von der Staatdruckerei gesetzt wurde. Also man kann es optisch gar nicht unterscheiden ob das die alte Buchdruckerkunst ist oder die moderne Elektronik.

RIEGLER: Ein Beispiel von Herrn Engeljehringer, damit man sich vorstellen kann, wie viel Papier sich bei Regierungsvorlagen anhäufen kann:

ENGELJEHRINGER: Ich mein‘, meine größte Regierungsvorlage, die ich je hatte, war relativ früh, 2003 glaub ich, der Beitrittsvertrag für die zehn neuen EU-Staaten. So von Polen bis Slowenien. Diese Regierungsvorlage in 23 Sprachen war in Papier ausgedruckt in vierfacher Ausfertigung, weil die einen gesagt haben, in Papier und die anderen, ja ihr habt's es eh elektronisch. Dann hab ich gesagt bitte ich weise darauf hin, dass das ein Stoß von 24 Metern Höhe ist. Und ich weise darauf hin, dass die Säulen in der Säulenhalle nur neun Meter hoch sind. Ich hab Nachrechnungen: es sind ungefähr 1600 Einzeldokumente.

BRUNNER: Wie groß ich wohl gemessen in Einzeldokumenten des Parlaments bin?

RIEGLER: Ok, das klären wir vielleicht besser ohne Mikro, könnt' ein bisserl dauern, das rauszufinden. Wir sagen zuerst mal: Vielen Dank fürs Zuhören. Das war‘s für heute von uns.

BRUNNER: Und wie immer gilt: Feedback oder Fragen, deren Antwort sie gerne wissen wollen können Sie gerne an podcast@parlament.gv.at senden.

RIEGLER: Bis zur nächsten Folge, am Montag in zwei Wochen.