CHANCEN, NUTZEN UND RISKEN DES E-GOVERNMENTS

Wien (PK) - Eine ganze Reihe von Expertinnen und Experten stand heute im Verfassungsausschuss des Nationalrats den Abgeordneten für Fragen rund um die geplante "Bürgerkarte" und das E-Government-Gesetz zur Verfügung. Die Expertinnen und Experten beurteilten den Gesetzesentwurf unterschiedlich, wenn sie auch grundsätzlich für die Förderung des E-Governments eintraten. Einige von ihnen äußerten massive datenschutzrechtliche und verfassungsrechtliche Bedenken und bezeichneten die Vorlage als zu kompliziert. Die Vertreter aus dem Verwaltungsbereich hingegen begrüßten die Initiative und unterstrichen, welche Vorteile eine effizientere Verwaltung auch für die Bürgerinnen und Bürger bringen könnte. Sie machten aber auch darauf aufmerksam, dass das Gesetz Kosten verursachen würde, für die Städte und Gemeinden nicht würden aufkommen können.

Die Abgeordneten der Opposition stellten insbesondere die Vorteile für die Bürgerinnen und Bürger in Frage und meinten, dass die Risken insbesondere im Hinblick auf den Datenschutz zu hoch seien. Vor allem kritisierten sie, dass die Daten beim Bundesministerium für Inneres zentral verwaltet werden. Allgemeiner Tenor war, dass man mit einer Novelle des Signaturgesetzes das Auslangen hätte finden können. 

Staatssekretär Franz Morak räumte ein, dass das Gesetz komplex sei, gab aber gleichzeitig zu bedenken, dass es nicht nur Vorteile für die Verwaltung, sondern auch Erleichterungen für die Bürgerinnen und Bürger bringe, die in Zukunft beispielsweise innerhalb weniger Minuten zu einer Meldebestätigung kommen oder den Behörden die Geburt eines Kindes melden könnten. Die komplizierten Regelungen in Bezug auf den Identitätsnachweis begründete er nicht zuletzt damit, dass es im Internet relativ einfach sei, seine Identität zu verbergen.

Am Beginn des Hearings erläuterten Waltraut Kotschy und Reinhard Posch seitens des Bundeskanzleramtes die wesentlichsten Aspekte des Entwurfs zum E-Government-Gesetz. Kotschy betonte, es sei ein großes Anliegen gewesen, mit Hilfe der "Bürgerkarte" eine Kommunikationsform zwischen BürgerInnen und Behörden zu finden, die die Möglichkeiten der elektronischen Kommunikation optimal nutze. Deshalb baue der Entwurf zum E-Government-Gesetz auch nicht auf e-mail-Verkehr auf. Vielmehr sollten ganze Verfahrensabläufe auf elektronischem Weg durchgeführt und beispielsweise Formulare elektronisch ausgefüllt werden können.

Um Authentizität und Identität von AntragstellerInnen zu gewährleisten, ist zum einen eine elektronische Signatur vorgesehen, zum anderen werden bei Einsatz der Bürgerkarte so genannte "bereichsspezifische Personenkennzeichen" gebildet. Wie Kotschy erläuterte, hat man dabei aus Datenschutzgründen davon Abstand genommen, pro Person ein einziges Personenkennzeichen vorzusehen, vielmehr gibt es für unterschiedliche Verwaltungsbereiche verschiedene Kennzeichen. Damit kann eine unerwünschte Verknüpfung von Daten hintangehalten werden. Auch die Transparenz gegenüber den Betroffenen sei gewährleistet, versicherte die Expertin, da diese das Recht hätten zu erfahren, welche bereichsspezifischen Personenkennzeichen von ihnen verwendet würden.

Kotschy gab allerdings zu bedenken, dass E-Government nur dann einen optimalen Effekt erzielen könne, wenn es möglich sei, alle Verfahrensstufen elektronisch durchzuführen. Deshalb enthalte der Gesetzentwurf auch Regelungen über eine elektronische Zustellung von Schriftstücken und über die elektronische Vorlage bestimmter Dokumente wie Staatsbürgerschaftsurkunden oder Meldenachweise. In solche Dokumente sollen die Behörden über bestehende Register wie das Melderegister Einsicht nehmen können. Es wäre, so die Expertin, schließlich absurd, würde man einen Antrag elektronisch stellen und die Dokumente dann zu Fuß bei der Behörde vorbeibringen müssen. Dass ein elektronisches Dokument bzw. ein Ausdruck eines elektronischen Dokuments tatsächlich von einer Behörde stammt und keine Fälschung ist, wird mit Hilfe einer Amtssignatur nachprüfbar sein.

Für die elektronische Zustellung von Schriftstücken ist nach Angaben Kotschys ein Private-Public-Partnership-Modell vorgesehen. Um zu gewährleisten, dass ein Bürger zuverlässig von der Hinterlegung eines elektronischen Schriftstücks erfährt, sind zwei elektronische Verständigungen und im Bedarfsfall auch eine postalische Verständigung vorgesehen. Abholen kann der Bürger ein elektronisch hinterlegtes Schriftstück damit, dass er sich mit seiner Bürgerkarte beim entsprechenden Server identifiziert.

Im Zusammenhang mit dem E-Government-Gesetz steht auch die geplante Einrichtung zweier neuer Register: eines Gebäude- und Wohnungsregisters und eines authentischen Adressregisters. Der dazu vorliegende Gesetzesantrag wurde von Ewald Kutzenberger, Statistik Österreich, und von August Hochwartner, Bundesamt für Eich- und Vermessungswesen, kurz erläutert.

Wie Kutzenberger erklärte, ist das Gebäude- und Wohnungsregister Voraussetzung dafür, um die bisher durch Befragung der Bevölkerung durchgeführten Großzählungen - Volkszählung, Gebäude- und Wohnungszählung, Arbeitsstättenzählung - durch Registerzählungen ersetzen zu können. Dem Bund und den Gemeinden würde dadurch ein "riesiger Aufwand" erspart. Bisher sei es den Gemeinden überlassen gewesen, wie sie Informationen über Wohnungen und Gebäude speichern und verwalten, skizzierte Kutzenberger, nunmehr habe die Statistik Österreich für das zentrale Register eine einheitliche Software entwickelt, die allen Gemeinden kostenlos zur Verfügung gestellt werde.

Parallel zum Gebäude- und Wohnungsregister soll außerdem, so Kutzenberger, ein Adressregister geführt werden. Dieses Adressregister ist beim Bundesamt für Eich- und Vermessungswesen angesiedelt und soll künftig, wie August Hochwartner erläuterte, nicht nur die Basis für die korrekte Schreibweise von Adressen bilden, sondern auch für jede Adresse raumbezogene Daten enthalten, um so etwa Rettungs- oder Feuerwehreinsätze zu erleichtern. Das Register soll sowohl Behörden zur Verfügung stehen als auch seitens der Privatwirtschaftsverwaltung der Gebietskörperschaften und von der Wirtschaft genutzt werden können .

Vergeben werden sollen die Adressen wie bisher von den Gemeinden. Auch Erlöse aus Adressabfragen fließen weiter an sie zurück.

OPPOSITION VERMISST NUTZEN FÜR DIE BÜRGER

REGIERUNGSFRAKTIONEN BETONEN VORTEILE FÜR BÜRGER UND VERWALTUNG

Nach diesen Ausführungen hatten die Abgeordneten Gelegenheit, offene Fragen anzusprechen, und diese waren seitens der Opposition zahlreich. Grundsätzlich äußerten die Abgeordneten dahingehend Kritik, dass der Nutzen für die BürgerInnen offensichtlich gering und die Vorlage eher vom Geist der Verwaltung getragen sei. Abgeordneter Walter Posch (S) meinte, das Ganze sei noch allzu sehr mit einer Fülle von Mängeln und Widersprüchen behaftetet und unverständlich und weise noch grobe Sicherheitsmängel auf. Für ihn bleibt es weiterhin unklar, warum man nicht vom bestehenden Signaturgesetz ausgehen und dieses novellieren könne. Ebenso argumentierte Peter Wittmann (S), der meinte, es sei unverständlich, warum man den derzeit einfachen Zugang zu Verwaltungsbehörden durch das Signaturgesetz nun dermaßen erschwere.

Sein Klubkollege Johann Maier stellte die Frage in den Raum, warum die Einwendungen des Datenschutzrates in Bezug auf die Datenintegrität in der Regierungsvorlage nicht berücksichtigt worden sind. Er mutmaßte, dass Datenintegrität, Authentizität und Vertraulichkeit Schaden erleiden könnten. Unverständlich ist für ihn, warum das Bundesministerium für Inneres als Dienstleister ausgewählt wurde und nicht eine unabhängige Institution, zumal gerade dieses Ressort für die besonderen Ermittlungsmaßnahmen zuständig ist. Abgeordneter Wittmann (S) teilte diese Bedenken und fügte hinzu, dass die Interessenlage des Innenressorts den Datenschutzinteressen zuwider laufe. Abgeordneter Stefan Prähauser (S) malte sogar das Bild des "gläsernen Bürgers" an die Wand.

Abgeordneter Wittmann bezweifelt auch massiv die Verfassungskonformität des Gesetzes, zumal dieses stark in die Verwaltungsvorschriften der Behörden von Ländern und Gemeinden eingreife. Er hält es auch für unzumutbar, das Risiko der Zustellung von der Behörde an die BürgerInnen zu delegieren. Die Problematik der Kosten für die Gebietskörperschaften wurde von den Abgeordneten Otto Pendl und Peter Marizzi (beide S) aufgegriffen, da die gesamte Software der Gemeinden offensichtlich nicht weiter verwendbar sein wird.

Die Zugangsbarrieren für große Teile der Bevölkerung sprachen die Abgeordneten Andrea Kuntzl und Stefan Prähauser (beide S) an. Kuntzl befürchtet eine Vergrößerung der Kluft zwischen Menschen, die Benützer moderner Technologien sind und jenen, die sich dieser nur erschwert oder gar nicht bedienen können. Sie wies in diesem Zusammenhang auf die Wünsche der Behindertenorganisationen hin, denen nicht Rechnung getragen worden sei, sowie auf bestehende Benachteiligungen des ländlichen Raums sowie älterer und einkommensschwacher Personen.

Die Gesetzgebung müsse den Bedürfnissen der Logik und der BürgerInnen entsprechen, nicht aber der Logik des Mediums, so Gabriela Moser (G). Die Materie sei hochkomplex und unverständlich, sagte sie. In die Vorlage seien keinerlei Aspekte der Serviceleistung im Sinne von Mindeststandards einbezogen worden. Sie könne nicht erkennen, welchen Vorteil das Gesetz für die Durchschnittsbevölkerung haben solle und damit stelle sich die Sinnfrage zentral. Auch sie hält es für falsch, das Zustellrisiko zu den BürgerInnen hin zu verlagern und wies darauf hin, dass jene BürgerInnen, die weiterhin auf konventionellem Weg mit den Behörden in Verbindung treten wollen, Gebühren zu tragen haben werden, und dies werde vor allem die bildungs- und einkommensschwachen Schichten treffen, wodurch eine doppelte Hürde aufgebaut werde.

Im Gegensatz dazu bewerteten die Abgeordneten von ÖVP und FPÖ die Vorlage positiv und strichen den Nutzen für die BürgerInnen durch Verwaltungsvereinfachung hervor (Roderich Regler und Hans Langreiter, beide V). Abgeordnete Karin Hakl (V) meinte in Bezug auf die Schwierigkeiten älterer Menschen, dass für diese eine entsprechende Hilfe bei der Behörde selbst sichergestellt sein müsse. Abgeordnete Elke Achleitner (F) betonte, wie wichtig es sei, die Forcierung der Informationstechnologie endlich anzupacken und die Thematik der Datenkonzentration endlich aufzugreifen. Sie sieht im vorliegenden Entwurf eine Chance gleichermaßen für Verwaltung und Bürgerinnen und Bürger, dass Verwaltungsabläufe in Hinkunft effizienter und rascher ablaufen.

DIE EXPERTEN IN DER BEURTEILUNG UNEINIG

Christian Reiser bewertete das vorliegende Gesetz als unnötig, da die Behörde bereits jetzt mit dem Signaturgesetz gut gefahren sei und man dabei kein Stammzahlenregister benötige. Dadurch fielen auch datenschutzrechtliche Probleme weg. Als Techniker mache ihn die Realisierung der Verwaltungssignatur nervös, denn es stelle sich die Frage, wie die Betreiber einen Missbrauch des Signaturschlüssels verhindern können.

Rudolf Thienel von der Universität Wien stellte massiv die Verfassungskonformität der Vorlage in wesentlichen Teilen in Frage. So sei die Einrichtung der Stammzahlenregisterverwaltung Landessache, womit die Länder zur Anpassung ihrer Verwaltung gezwungen würden. Darüber hinaus weiche die Regelung der Ausschreibungen vom Bundesvergabegesetz ab. Thienel ortete auch Widersprüche zu gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien. Der Experte stellte den Nutzen für die BürgerInnen in Abrede, da die derzeitige Rechtslage das E-Government ohnehin ermögliche, wenn auch nicht perfekt, so doch flexibel. Der vorliegende Entwurf bringe nun komplizierte bürokratische Regelungen, die beispielsweise nicht mit dem AVG und dem Zustellgesetz abgestimmt seien. Die Bedenken hinsichtlich der Datensicherheit teilte Thienel nicht.

Franz Grandits von der Steiermärkischen Landesregierung meinte, die BürgerInnen würden von einem einheitlichen System profitieren, und fügte gleichzeitig hinzu, dass der herkömmliche Verwaltungsweg aufrecht bleibe. Grandits verteidigte das Zustellservice, da die Garantie, dass ein Email auch ankommt, nicht gegeben sei. Schließlich regte er an, das Adressenregister auch den Gebietskörperschaften zur Verfügung zu stellen.

Wilfried Connert von der Tiroler Landesregierung hält das Signaturgesetz für ungeeignet, die bestehenden Probleme zu lösen. Als positiv erachtet er es, sich in Zukunft mit einer Signatur identifizieren zu können. Die Umsetzung werde sicherlich nicht einfach sein, sagte er, und Kosten verursachen. Das Gesetz brauche man aber jetzt, um Investitionen zu planen.

Nicolaus Drimmel begrüßte aus der Sicht des Gemeindebundes das vorliegende Gesetz und brachte damit Vision und Weitblick in Verbindung. Es stelle einen wesentlichen Schritt zur Verwaltungsvereinfachung dar und bringe den Gemeinden etwas. Zugleich stecke aber auch viel Leistung seitens der Gemeinden dahinter, die honoriert werden müsste. Drimmel erwähnte dabei die Wartung der Daten und Softwarekosten.

Ebenso positiv fiel die Stellungnahme von Johann Mittheisz seitens des Städtebundes aus, der die Notwendigkeit der engen Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften unterstrich. Die Grundlage für eine konsistente, klar verständliche und technisch handhabbare Anwendung liefere das Gesetz durchaus, sagte er, und monierte eine Unterstützung bei den Kosten.

Hans Zeger von der ARGE Daten fehlen die Impulse zur Förderung der elektronischen Kommunikation, wogegen seiner Ansicht nach das Gesetz in übertriebenem Ausmaß mit der Identifikation der Bürgerinnen beschäftigt sei. Die Behördenzuständigkeit von Datenschutzkommission und Bundesministerium für Inneres hält er für verfassungswidrig. Das ganze System sei teuer, intransparent und fehleranfällig und aufgrund der einheitlichen Infrastruktur eine Einladung für potenzielle Angriffe, was die Sicherheit stark beeinträchtige. Der bisher erfolgreiche Weg, dass verschiedene Behörden verschiedene Wege und Methoden haben, sollte laut Zeger fortgesetzt werden. Das System, so Zeger weiter, berühre in hohem Ausmaß die Menschenwürde, da es die Überwachung möglich mache. Es sei auch für die BenützerInnen intransparent.

Robert Krickl, stellvertretender Direktor der BAWAG, erwiderte, dass man aufgrund der Vielzahl der unterschiedlichen Passwörter und PINs geneigt sei, diese sehr ähnlich zu gestalten, was ein ebenso hohes Sicherheitsrisiko in sich berge. Die Bestimmungen über die Zustellung hält er für einen großen Vorteil und meinte, dass das Signaturgesetz das E-Government-Gesetz nicht ersetzen könnte.

Ronald Rödl vom Sozialministerium berichtete, dass man in der Bundesrepublik Deutschland Österreich um diesen Schritt beneide, da in unserem Nachbarland durch die mangelnde Harmonisierung enorme Kosten entstünden. Anhand eines Beispiels rechnete er vor, dass der Internetzugang zu den Behörden um ein Vielfaches billiger sei als der Schriftverkehr oder persönliches Erscheinen. Soziale Klüfte, so der Experte, könnten nicht durch das E-Government überbrückt werden, das sei ein gesellschaftspolitisches Problem.

Als unverständlich bezeichnete Adolf Mandl das Gesetz, das aus seiner Sicht im Anwendungsbereich erhebliche Kosten verursachen werde. Mandl bezweifelte auch, dass mit diesem Gesetz Verständnis und Vertrauen durch die Bevölkerung aufgebaut werde, zumal die Daten durch das Innenministerium verwaltet werden.

Martin Ladstätter vom Verein BIZEPS zählte aus der Sicht behinderter Menschen drei Versäumnisse auf: Es stelle keinen gleichberechtigten Zugang zur Informationstechnik her und entspreche damit weder den EU-Initiativen, noch dem Verfassungsziel des Artikel 7, noch dem Regierungsprogramm. Scharf kritisierte er, dass die Barrierefreiheit erst im Jahr 2008 zu erfüllen sei und forderte, neue Internetangebote sofort barrierefrei zu gestalten und bestehenden Angeboten die Realisierung der Barrierefreiheit bis Ende 2005 aufzuerlegen.

Der Generalsekretär der ISPA Kurt Einzinger bezeichnete den vorliegenden Entwurf als kompliziertes Personenkennzeichnungsgesetz. Es sei untauglich, weil das technologische Umfeld noch nicht realisiert sei und darüber hinaus viele Verordnungen noch auf sich warten ließen. Es sei ein Gesetz von der Verwaltung für die Verwaltung, für Wirtschaft und BürgerInnen jedoch wenig verwendbar. Einzinger würde es vorziehen, das Signaturgesetz anzupassen.

Hans-Jürgen Pollirer von der Wirtschaftskammer zeigte sich über das Gesetz erfreut und konnte keinerlei Datenschutzprobleme erkennen. Er hofft auf ein baldiges Inkrafttreten.

Im Gegensatz dazu erhob Daniela Zimmer von der Arbeiterkammer Wien schwere Bedenken hinsichtlich des Datenschutzes. Vor allem kritisierte sie die Zugriffsermächtigung der Behörden, die sich das Recht vorbehalten, Personenkennzeichen proaktiv zu verwenden. Auch die dem Innenministerium zugedachte Funktion der Stammzahlenregisterbehörde erachtet sie für falsch. Insbesondere wandte sie sich gegen die kommerzielle Verwertung von Daten, da es hier große Missbrauchsmöglichkeiten gebe. Sie fürchtet auch, dass die Erforderlichkeit der Identifikation steigen werde und nannte es verfassungsrechtlich fragwürdig, die privatwirtschaftliche Nutzung von Daten zu ermöglichen.        

Staatssekretär Franz Morak räumte ein, dass das Wort komplex auf das E-Government-Gesetz zutreffe und dass es nicht zuletzt auch ein Gesetz für die Verwaltung sei. Auch dass das Gesetz der Logik des Mediums folgt, stimmt ihm zufolge, dies sei aber, so Morak, nichts Neues und sei auch in der Vergangenheit beim Einsatz von Papier so gewesen.

Nichtsdestotrotz sind nach Ansicht des Staatssekretärs mit dem E-Government-Gesetz viele Erleichterungen für den Bürger verbunden. So mache es in Zukunft etwa nichts aus, wenn man Dokumente vergesse, wenn man seine Bürgerkarte dabei habe, skizzierte er. Die komplizierten Regelungen in Bezug auf die Identifikation von Antragstellern begründete er u.a. damit, dass es im Internet relativ einfach sei, seine Identität zu verbergen. Die Einführung der bereichsspezifischen Personenkennzeichen sieht er außerdem als datenschutzfördernde Maßnahme.

Was die Kosten des E-Government-Gesetzes betrifft, wies Morak darauf hin, dass es jeder Behörde überlassen bleibe, ob sie E-Government einführe. Die Bedenken Salzburgs gegen das Gesetz sind Morak zufolge mittlerweile ausgeräumt.

Positiv vermerkte Morak überdies, dass man sich in Hinkunft den enormen Aufwand und die Kosten für die Volkszählung ersparen wird.

Auch die ExpertInnen des Bundeskanzleramtes versuchten, die Bedenken der Opposition gegen das E-Government-Gesetz auszuräumen. So machte Waltraut Kotschy darauf aufmerksam, dass sich Bürgerinnen und Bürger in Hinkunft Amtswege ersparen könnten und auch nicht mehr auf Amtsstunden angewiesen wären. Mit dem zum Gesetzentwurf vorliegenden Abänderungsantrag habe man zudem die Idee der Einrichtung von Amtshelfern niedergeschrieben, die auch Bürgern, die nichts von EDV verstehen und keine Bürgerkarte haben, einen Zugang zu E-Government ermöglicht. Überdies werde, so Kotschy, niemand gezwungen, das Konzept der Bürgerkarte zu verwenden. Zur Verständlichkeit des Gesetzes merkte sie an, der Text stehe in Relation zum komplexen Inhalt.

Reinhard Posch hielt fest, es stimme, dass die Technologie hinter der Bürgerkarte sehr kompliziert sei, die Bedienung für den Bürger sei allerdings sehr einfach. So komme man mit rund 10 Mausklicks und dem Einschieben der Karte innerhalb kürzester Zeit zu einer Meldebestätigung. Eine Signatur allein hält er im Übrigen für nicht ausreichend für eine eindeutige Personenkennung.

Sektionschef Wolf Okresek nahm zum Vorwurf der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes seitens Universitätsprofessor Rudolf Thienel Stellung und merkte an, der Verfassungsdienst des Bundeskanzleramtes beurteile den Sachverhalt anders und sei in seiner Einschätzung durch ein "VfGH-Lebensmittelerkenntnis" bestärkt. (Fortsetzung)