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Parlamentskorrespondenz Nr. 170 vom 23.02.2017

Themenfelder:
Budget
Format:
Parlamentarische Materialien
Stichworte:
Nationalrat/Berichte/Fiskalrat

Fiskalrat erwartet deutlichen Anstieg des Budgetdefizits

Staatsschuldenquote soll 2017 sinken

Wien (PK) – Die Gegenfinanzierung der Steuerreform befindet sich unter den Planwerten, informiert der Fiskalrat in seiner Herbstprognose den Nationalrat. Dennoch sei die Budgetentwicklung 2016/17 besser als im Frühjahr erwartet, so der Fiskalrat im Bericht über die öffentlichen Finanzen 2015 bis 2017. Die Empfehlungen zur Budgetpolitik (Stand Nov. 2016) reichen von der Gegenfinanzierung der Steuerreform über die Einhaltung der EU-Fiskalregeln bis hin zur Forcierung von Infrastrukturinvestitionen. Zudem empfehlen die ExpertInnen erneut eine Föderalismusreform. Die Fiskalregeln der EU werden von Österreich weitgehend eingehalten. Zu beachten ist laut Präsident Bernhard Felderer der Wegfall der Sonderregelung ab 2019. Künftig belasten Offensivmaßnahmen und Steuererleichterung verstärkt das Budget. Erstmalig führte der Fiskalrat eigene Berechnungen zum Budgetsaldo und zum strukturellen Defizit durch, die er in seinen Analysen den Werten von Finanzministerium und Europäischer Kommission gegenüberstellt ( III-355 d.B.).

Budgetdefizit wird 2017 deutlich steigen

Der Fiskalrat geht in seiner aktuellen Budgetprognose von einem gesamtstaatlichen Budgetdefizit nach Maastricht von 1,3% des BIP im Jahr 2017 aus. Das relativ niedrige Wachstum der Staatsausgaben im Prognosezeitraum 2016 und 2017 könne die schwache Einnahmenentwicklung infolge der Steuerreform 2015/2016 nicht zur Gänze kompensieren, wodurch sich ein deutlicher Anstieg des gesamtstaatlichen Budgetdefizits gegenüber 2015 ergebe. Weiters stellt der Fiskalrat fest, dass die Abgabenquote Österreichs 2016 auf 43,1% des BIP gesunken ist, aber dennoch im EU-28-Vergleich auf hohem Niveau liegt.

Aus konjunkturpolitischer Sicht zeige die Veränderung des strukturellen Primärsaldos einen leicht restriktiven Budgetkurs in Österreich, der durch die Steuerreform 2015/2016 und die Lohnnebenkostensenkung ab 2016 in eine leicht expansive, konjunkturunterstützende Wirkung übergehe. 2015 bis 2017 bestehe eine leicht negative Outputlücke, die eine Unterauslastung der Wirtschaft kennzeichnet, so die Analyse des Fiskalrats.

Das prognostizierte gesamtstaatliche Budgetdefizit fällt 2016 um 1,8 Mrd. € bzw. 0,5% des BIP niedriger aus als bisher erwartet. Die Abweichung erklärt der Fiskalrat durch externe Faktoren, niedrigere Ausgaben bei den Zinsen infolge der HETA-Gläubigereinigung und durch öffentlichen Investitionen.

Fiskalrat: Reformen und Infrastrukturinvestitionen forcieren

Das derzeitige Niedrigzinsniveau sollte verstärkt dafür genutzt werden, um Investitionen zu tätigen, die weitere private Investitionen auslösen, lautet die Empfehlung des Fiskalrats. Zudem sollten die Maßnahmen zur Bekämpfung des Sozial- und Steuerbetrugs weitergeführt und auch die Steuern weiter harmonisiert werden.

Positiv sieht der Fiskalrat den Finanzausgleich 2017 bis 2021. Dieser sollte, so der Bericht, als erster Schritt für eine Bundesstaatsreform in Österreich verstanden werden. Zunächst sei laut Fiskalrat eine politische Einigung über strategische Staatsziele erforderlich. Anschließend wären gebietskörperschaftsübergreifende Kompetenz- und Strukturreformen voranzutreiben. Zentrale Themen seien Transparenz sowie Zusammenführung der Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung. Bei der innerstaatlichen Änderung der Budgetverteilung sei auf die gesamtstaatlichen Auswirkungen zu achten.

Um die Budgetsteuerung zu verbessern, müsste bei der langfristigen Ausrichtung des Risiko-Managements angesetzt und die Transparenz weiter gestärkt werden, so die weitere Empfehlung des Fiskalrats. Zudem sei eine engere Kooperation zwischen Bund und Ländern beim Schulden- und Risikomanagement anzustreben. Überdies will der Fiskalrat die Haftungsbeziehungen zwischen Bund und Ländern geklärt wissen. Verfahrensregeln bei drohender Zahlungsunfähigkeit wären zweckmäßig, unterstreicht der Bericht die Problematik.

EU-Fiskalregeln weitgehend eingehalten

Der Fiskalrat begrüßt nicht nur die verbesserten Aussichten für die Budgetgebarung Österreichs, auch die EU-Fiskalvorgaben werden 2016 und 2017 weitgehend eingehalten. Dennoch belasten mehrere Ausgabenpakete die Budgets der Folgejahre und sind nicht im Bundesvoranschlag und in der österreichischen Haushaltsplanung 2017 enthalten, kritisiert der Fiskalrat und empfiehlt bei den Maßnahmenpaketen, auf die Einhaltung der EU-Fiskalregeln zu achten.

Die Einhaltung der EU-Fiskalregeln werde künftig schwieriger, da bislang anerkannte Flexibilisierungsklauseln wegfallen, weist der Fiskalrat auf Ausgaben für Flüchtlinge und Terrorismusbekämpfung hin, die bislang keine Beachtung fanden. Die Lockerung wirke sich derzeit mit 0,4% des BIP aus und fällt in den Folgejahren zur Gänze weg, warnen die Experten im Bericht. Gemäß aktueller Prognose beträgt das strukturelle Budgetdefizit 2016 1,1% des BIP und verschlechtert sich damit gegenüber dem Vorjahr um 1,2%. Die EU-Fiskalregeln unter Einschluss der Flexibilisierungsklauseln erlauben eine Verschlechterung von maximal 1% des BIP. Laut Fiskalrat weicht Österreich von der Budgetvorgabe zwar um 0,3% ab, die Verfehlung 2016 liege aber unter der "Erheblichkeitsgrenze" von 0,5% des BIP.

Für die Erhöhung der Krisenfestigkeit Österreichs sind aus Sicht des Fiskalrats zusätzliche Budgetmittel zur Wirtschaftsbelebung notwendig. Auch wenn Österreich die EU-Fiskalregeln in den beiden vorangegangenen Jahren 2014 und 2015 im Wesentlichen erfüllt hat, fehlen aus Sicht des Fiskalrats einige zentrale Reformen. So fordert er mehr Transparenz durch Entflechtung der Transferströme zwischen den öffentlichen Einheiten des Staates, die Zusammenführung der Einnahmen-, Aufgaben- und Ausgabenverantwortung in Kombination mit Verwaltungsvereinfachungen und weitere Strukturreformen, insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Pflege, Pensionen, öffentlicher Nahverkehr, Förderungen und Bildung. Zudem tritt der Fiskalrat für ein umfassendes Steuerreformkonzept zur Senkung der Abgaben auf Arbeit ein und will Steuerlücken schließen. Geht es nach den Experten, sollen Arbeitsanreize für Flüchtlinge rasch geschaffen und die Asylverfahren beschleunigt werden

2015: Unerwartete Mehreinnahmen senkten gesamtstaatliches Budgetdefizit

Der Rückgang des gesamtstaatlichen Defizits 2015 auf 1% des BIP (2014: 2,7% des BIP)fiel trotz verhaltener Wirtschaftsentwicklung und steigender Arbeitslosigkeit deutlich höher aus als geplant, so der Bericht. Das Maastricht-Defizit unterschritt 2015 mit 1% des BIP den Zielwert um 0,9%. Die Abweichungen seien in erster Linie auf ein niedrigeres Budgetdefizit der Bundesebene zurückzuführen, aber auch die Länder hätten den Zielwert mit einem Budgetüberschuss von 0,1% des BIP übertroffen. Im Jahr 2015 prägten Vorzieh- und Einmaleffekte der Steuerreform 2015/2016 und der Wegfall der außerordentlichen Ausgaben wegen der HETA-Gründung 2014 (4,7 Mrd. €) den Rückgang des Budgetdefizits. Darüber hinaus unterstützte das extrem niedrige Zinsniveau den Konsolidierungskurs. Der Entlastungseffekt durch den Rückgang der Effektivverzinsung der Finanzschuld des Bundes lag 2015 bei 0,5 Mrd. €. Im Wesentlichen erfüllte Österreich 2015 die EU-weiten Fiskalregeln, aber Strukturreformen und Budgetumschichtungen für Nachhaltigkeit fehlten, lautet der Schluss des Fiskalrats.

Erstmals seit der Finanz- und Wirtschaftskrise fiel der strukturelle Budgetsaldo mit 0,1% des BIP geringfügig positiv aus. Aus konjunkturpolitischer Sicht zeigt die Veränderung des strukturellen Primärsaldos einen leicht restriktiven Budgetkurs der durch die Steuerreform 2015/2016 und die Lohnnebenkostensenkung ab 2016 in eine leicht expansive, konjunkturunterstützende Phase übergeht, führte der Bericht weiter aus.

2016: Vorzieheffekte der Steuerreform schmälern Steueraufkommen

Die Gegenfinanzierung der Steuerreform liegt unter den Planwerten. Mindereinnahmen werden bei Umsatzsteuer, Einkommen-, Lohn- und Kapitalertragsteuer verzeichnet. Teilweise können diese durch ein unerwartet hohes Aufkommen bei der Körperschaftsteuer kompensiert werden. Demnach stieg das staatliche Defizit 2016 stark. Für 2017 wird ein leichter Rückgang prognostiziert. Dieser wird bedingt durch Einsparungen bei den Zinszahlungen von 0,9 Mrd. €. Die weiterhin gedämpfte Einnahmenentwicklung durch die Steuerreform und Senkung der Lohnnebenkosten wirkt sich negativ auf den Staatshaushalt aus. Das strukturelle Defizit fällt daher 2016/17 deutlich höher aus als im Jahr 2015, heißt es im vorliegenden Bericht. Der Fiskalrat geht von einem strukturellen Budgetsaldo von -1% des BIP für 2017 aus und liegt somit mit seinen Berechnungen etwas höher als das Finanzministerium und die Europäische Kommission.

Für 2016 und 2017 erwartet der Fiskalrat geringe gesamtstaatliche Mehreinnahmen (2016: +1,4 Mrd. € oder +0,8%; 2017: +4,9 Mrd. € oder +2,8% für 2017). Das Einnahmenwachstum wird 2016 durch die Steuerreform 2015/2016 gedämpft. Die Abgabenquote Österreichs sinkt laut Fiskalrat von 43,8% im Jahr 2015 auf 42,5% des BIP in den Jahren 2016 und 2017. Im internationalen Vergleich weist Österreich auch nach der Steuerreform eine hohe Abgabenbelastung auf.

Flüchtlingskosten steigen stark

Auch 2016 sind die Ausgaben schwach angestiegen. Dabei wirkte sich der starke Rückgang beim Vermögenstransfer für Banken sowie bei den Zinszahlungen, aber auch der Anstieg der Flüchtlingskosten aus. Die Investitionskosten lagen aufgrund der Verschiebung der Breitbandoffensive sowie wegen geringerer Schieneninfrastrukturinvestitionen unter den Planwerten. Die starke Flüchtlingszuwanderung schlägt sich mit einem Anstieg der Staatsausgaben von 1,1 Mrd. € (2015) auf insgesamt jeweils 2,3 Mrd. € in den Jahren 2016 und 2017 zu Buche.

Die Zahl der neu ankommenden Flüchtlinge sinkt, das lässt sich auch an den Grundversorgungskosten ablesen. Dagegen werden die Ausgaben für die bedarfsorientierte Mindestsicherung 2017 steigen, stellte der Fiskalrat fest. Die bedeutendsten makroökonomischen Effekte der Flüchtlingszuwanderung bestehen in der expansiven Wirkung der Staatsausgaben und im Anstieg des Arbeitskräftepotenzials. Dabei wirkt der Anstieg der Staatsausgaben, der zu einer Erhöhung des öffentlichen und privaten Konsums und zusätzlicher Arbeitsnachfrage führt, vor allem kurzfristig. Mittel- bis langfristig ist die Veränderung des ausbildungsspezifischen Arbeitskräfteangebots vorrangig. Problematisch ist das vergleichsweise niedrige Ausbildungsniveau der Asylberechtigten. In einer langfristigen Prognose errechnete der Fiskalrat für 2060 einen Anstieg des realen BIP um 1,3% und eine Zunahme der Bevölkerung um 1,6%. Die Flüchtlingszuwanderung wirkt sich negativ auf das reale BIP pro Kopf aus. Der Anstieg der Verschuldung bis 2060 beträgt laut Fiskalrat in Summe 23 Mrd. € oder 277.000 € pro aufgenommenem Flüchtling. Ohne Zinslast beträgt der Anstieg der Verschuldung 14 Mrd. € oder rund 163.000 € pro aufgenommenen Flüchtling.

Die Staatsausgaben nehmen im Prognosezeitraum 2016 und 2017 mit durchschnittlich 2,1% jährlich (2016: +3,1 Mrd. € oder +1,7%; 2017: +4,2 Mrd. € oder 2,4%) moderat zu. Dämpfend wirken der Rückgang der Vermögenstransfers im Rahmen des Bankenpakets und jener der Zinsausgaben. Im Rahmen des Bankenpakets geht der Fiskalrat künftig von geringen budgetären Belastungen aus. Die dadurch frei werdenden Mittel werden jedoch nicht zur Gänze eingespart, sondern teilweise für Gesundheit, Finanzierung der Arbeitslosigkeit, soziale Sicherheit und Pensionen ausgegeben.

Insgesamt ergibt die aktuelle Prognose des Fiskalrats einen rückläufigen Verlauf der Ausgabenquote (2015: 51,6% des BIP; 2017: 50,3% des BIP). Das relativ niedrige – aber gegenüber dem Vorjahr 2015 gestiegene – Wachstum der Staatsausgaben im Prognosezeitraum 2016 und 2017 kann die äußerst schwache Einnahmenentwicklung nicht zur Gänze kompensieren, wodurch sich im Jahr 2016 ein deutlicher Anstieg des gesamtstaatlichen Maastricht-Defizits auf 1,5% des BIP (2015: 1,0% des BIP) ergibt, so der Fiskalrat.

Staatsschuldenquote sinkt trotz Defiziterhöhung

Positiv bewertet der Fiskalrat die Entwicklung der Staatsverschuldung. Seit 1997 geht diese 2016 erstmals leicht um 0,9 Mrd. € zurück.

Der deutliche Anstieg der Staatsverschuldung Österreichs im Jahr 2015 ging im Wesentlichen vom Bankenpaket aus. Insgesamt stieg im Jahr 2015 die Staatsverschuldung um 11,8 Mrd. € auf 291 Mrd. €. 2016 kommt es laut Fiskalrat erstmals seit 1997 zu einem geringfügigen Rückgang der gesamtstaatlichen Bruttoverschuldung. Die gesamtstaatliche Schuldenquote sinkt – ausgehend von 85,5% des BIP Ende 2015 – in den Jahren 2016 und 2017 deutlich auf 82,3% bzw. 80,3% des BIP.

Mehrausgaben durch Bildungsreform, Breitbandmilliarde und Flüchtlinge  

Die österreichische Budgetstrategie ist darauf ausgerichtet, die EU-Fiskalregeln einzuhalten. Zudem werden Investitionen in Bildung, Universitäten, Forschung und Entwicklung sowie Infrastruktur für Wachstum und Beschäftigung forciert und Impulse zur Bewältigung der Flüchtlingszuwanderung gesetzt. Auch die Strukturreformen bei Pensionen und Gesundheit, in der öffentlichen Verwaltung, bei Förderungen, auf dem Arbeitsmarkt und im Steuersystem sollen weiter umgesetzt werden.

Die Steuerreform 2015/2016 hatte ein geschätztes Volumen von über 5 Mrd. €. Entlastet wurde überwiegend durch die Lohn- und Einkommensteuer. Zusätzlich wurde der Unternehmenssektor durch die Erhöhung der Forschungsprämie und des Freibetrags für Mitarbeiterbeteiligungen entlastet. Die Gegenfinanzierung soll überwiegend einnahmenseitig über Maßnahmen zur Steuerbetrugsbekämpfung (1,9 Mrd.€), durch Belegerteilungs- und Registrierkassenpflicht, Konteneinsicht für Finanzbehörden sowie durch Steuererhöhungen bei der Umsatz- und Kapitalertragsteuer auf Kursgewinne und Dividenden, der Immobilienertragsteuer sowie durch Streichung von Steuerausnahmen und Steuereinnahmen durch höheres Wachstum gewährleistet werden. Ausgabenseitig sollen etwa 1,1 Mrd. € durch einen "Kostendämpfungspfad in der Verwaltung" sowie durch Einsparungen bei den Förderungen zur Finanzierung der Steuerreform erzielt werden. Die Lohnnebenkosten werden durch Senkung des Arbeitgeberbeitrags für den Insolvenzentgeltfonds und eine Senkung der Arbeitgeberbeiträge zum Familienlastenausgleichsfonds in zwei Etappen von 4,5% auf 3,9% gesenkt. Auch soll eine Entlastung der bäuerlichen Betriebe durch Aussetzen eines Quartalsbeitrages der Sozialversicherung erfolgen.

Die Flüchtlingskosten werden steigen, prognostiziert der Bericht. Weitere Budgetmittel zur Deckung der steigenden Ausgaben in der Grundversorgung und Integrationsmaßnahmen, aber auch für die innere Sicherheit und das Grenzmanagement sind erforderlich. Laut Schätzung des Fiskalrats stehen 2016 und 2017 Mittel von 2,3 Mrd. € auf gesamtstaatlicher Ebene zur Verfügung. In der Haushaltsplanung des Finanzministeriums wird für 2016 von etwas niedrigeren gesamtstaatlichen Ausgaben von 2,0 Mrd. € ausgegangen.

Für die Universitäten und Fachhochschulen sind Offensivmaßnahmen vorgesehen (insgesamt 1,1 Mrd. €). Für die Forschung sollen bis zum Jahr 2021 700 Mio. € bereitgestellt werden. Ferner wird eine "Breitbandmilliarde" (zunächst bis 2020, vor kurzem verlängert bis zum Jahr 2021) für den Ausbau des Breitbandnetzes investiert. Zudem wird ein Wohnbauprogramm gemeinnütziger und privater Investoren finanziert. Auch sollen 2017 und 2018 zusätzliche Investitionen der Gemeinden zur Modernisierung der Infrastruktur gefördert werden. Die Förderhöhe beträgt pro Investitionsprojekt maximal 2 Mio. € mit einem maximal förderbaren Anteil von 25%.

Die österreichische Wirtschaft wird mit einem Start-Up-Paket (insgesamt 185 Mio. €, davon 30 Mio. € 2017) gefördert. Eine KMU-Investitionsprämie von maximal 10% des Investitionszuwachses in den Jahren 2017 und 2018 mit budgetären Kosten von jeweils 87,5 Mio. € sowie Erleichterung der Mitarbeiterkapitalbeteiligungsstiftungen wurden vereinbart. Im Rahmen der Bildungsreform soll die Schulautonomie gestärkt sowie Zusatzmittel für den Ausbau der Ganztagsschulen bereitgestellt werden.

Kritik übt der Fiskalrat an der Umsetzung der Verwaltungsreform. "Die Umsetzung dürfte sich auf kleinere Projekte mit geringen finanziellen Einsparungen konzentrieren", so der Fiskalrat. Bei den Pensionen wird die Teilpension (reduzierte Arbeitszeit im Alter bei teilweiser Kompensation der Einkommensausfälle) und ein Bonus-Malus-System für die Anstellung älterer ArbeitnehmerInnen eingeführt. Zur Wiedereingliederung Älterer in den Arbeitsmarkt dienen arbeitsmarktpolitische Instrumente wie Eingliederungsbeihilfen oder Kombilohn. Zudem soll ab 2017 die Ausbildungsgarantie bis zur Vollendung des 24. Lebensjahres für arbeitslose junge Erwachsene erhöht und ein Fachkräftestipendium für Personen mit maximal Pflichtschulabschluss von bis zu 3 Jahren gewährt werden.

Im Jahr 2016 wurde ein neuer Finanzausgleich für die Jahre 2017 bis 2021 beschlossen, der für die Länder und Gemeinden ab 2017 Zusatzmittel von jährlich 300 Mio. € sowie einen einmaligen Zuschuss von 125 Mio. € für Migrations- und Integrationsausgaben vorsieht. Eine Valorisierung ist beim Pflegefonds ab 2018 geplant (+4,5% jährlich. Als Kostendämpfungspfad im Bereich der Pflege wurde ein Anstieg von 4,6% (jährlich) für die Jahre 2017 bis 2021 vereinbart. Auch für den Gesundheitsbereich wurde der Kostendämpfungspfad im Rahmen des Finanzausgleichs verlängert. Der Ausgabenanstieg von gegenwärtig 3,6% jährlich soll bis 2021 auf 3,2% rückgeführt werden.

Schuldenbremse: Der Österreichische Stabilitätspakt 2012 sieht ein System von nationalen Fiskalregeln ("Schuldenbremse") ab dem Jahr 2017 vor. Die nationalen Fiskalregeln zur Einhaltung der EU-Vorgaben sehen neben Beiträgen zum maximal zulässigen strukturellen Budgetdefizit einen wieder rückzuführenden Budgetpuffer ("Kontrollkonto") vor, der Defizitüberschreitungen von bis zu 1,6% des BIP vorübergehend erlaubt. (Schluss) gro

HINWEIS: Der Budgetdienst des Parlaments bietet ökonomische Analysen zur Budgetpolitik und zu Vorlagen des Bundesministeriums für Finanzen auf der Website des Parlaments unter www.parlament.gv.at/PAKT/BUDG. Alle aktuellen Daten zum Budgetvollzug (Monatsberichte) finden Sie auf der Website des Finanzministeriums www.bmf.gv.at.