Umweltausschuss berät über Für und Wider eines Grundrechts auf Klimaschutz in der Verfassung

Wien (PK) – Mit dem ersten Experten-Hearing zum Klimavolksbegehren (348 d.B.) begann der Umweltausschuss des Nationalrats in seiner heutigen Sitzung die Beratungen über die Initiative, die von 380.590 ÖsterreicherInnen unterzeichnet wurde. Zu den Forderungen des Volksbegehrens gehören eine Reihe von gesetzlichen Maßnahmen, wie die Verankerung des Klimaschutzes in der Verfassung, ein verbindlicher Reduktionspfad für CO2-Emissionen, die Einrichtung eines Klimarechnungshofs, eine ökosoziale Steuerreform und ein vollständiger Abbau klimaschädlicher Subventionen. Zudem sollen alle neuen Gesetze und Verordnungen von einer unabhängigen Stelle auf ihre Klimaverträglichkeit abgeklopft werden. Auch die Bereitstellung zusätzlicher Budgetmittel für umweltfreundliche Mobilität und nachhaltige Energiegewinnung sowie die Belohnung klimafreundlichen Handelns sind den InitiatorInnen ein Anliegen.

Nach einleitenden Worten der Bevollmächtigten des Volksbegehrens stellten fünf ExpertInnen ihre Positionen zum "Grundrecht auf Klimaschutz in die Verfassung" dar und beantworteten Fragen der Abgeordneten.

Ausschussobmann Lukas Hammer erinnerte zu Beginn der Sitzung daran, dass Österreich noch weit von der Erreichung der auf der Pariser Klimakonferenz vereinbarten Ziele entfernt ist. Das Klimavolksbegehren richte hier eine Reihe von Forderungen an den Ausschuss. Das nächste Experten-Hearing im Umweltausschuss werde am 13. Jänner 2021 stattfinden, kündigte Hammer an. Er hoffe, dass am Ende ein gemeinsamer, fraktionsübergreifender Beschluss zu einzelnen Forderungen des Volksbegehrens zustande kommt. Umweltministerin Leonore Gewessler betonte, angesichts der bereits spürbaren Folgen des Klimawandels sei eine engagierte Klimaschutzpolitik notwendig.

VertreterInnen des Volksbegehrens sehen Zeit zum Handeln gekommen

Als erstes ergriffen die beiden stellvertretenden Bevollmächtigten des Volksbegehrens das Wort zum Thema. Stefan Weiß-Fanzlau wies auf bereits allgemein wahrnehmbare Anzeichen eines dramatischen Klimawandels auch in Österreich hin, die dringendes Handeln erforderlich machten. Warnsignale seien ein dramatisch sinkender Grundwasserspiegel, extreme Dürreperioden oder das Waldsterben. Viele Land- und Forstbetriebe seien bereits in ihrer Existenz bedroht. Das volle Ausmaß der Folgen der Erderwärmung würden aber erst die kommenden Generationen spüren. In ihrem Interesse müsse auch Österreich rasch eine umfassende und langfristig angelegte Strategie erarbeiten, um das Ziel der Begrenzung der Erderwärmung auf 1,5 Grad zu erreichen. Klimaschutz müsse in alle Gesetze und politischen Entscheidungen einfließen. Um diese grundlegende Forderung auch rechtlich abzusichern, sei ein Recht auf Klimaschutz in der Verfassung notwendig.

Für Florian Schlederer sind die Anzeichen einer Epochenwende überall sichtbar. Wirtschaft und Finanzsystem bereiteten den Ausstieg aus fossilen Energieträgern vor. Der Startschuss im Wettlauf zum Ziel der Klimaneutralität sei gefallen, Österreich warte jedoch immer noch ab, es müsse im Klimawettlauf "endlich loslaufen und auf die Gewinnerseite wechseln", forderte Schlederer. Dazu brauche es jedoch eines Tempomachers, der sicherstellt, dass die notwendige CO2-Reduktion von 8% jährlich, um Österreich 2040 emissionsfrei zu machen, auch eingehalten wird. Notwendig sei daher ein ehrgeiziges und verbindliches Klimaziel, ein CO2-Budget und ein Klimarechnungshof, der die Einhaltung der gesteckten Ziele überwacht.

Als Bevollmächtigte des Volksbegehrens betonte Katharina Rogenhofer, noch nie habe es eine so breite und vielfältige Allianz für den Klimaschutz gegeben. Alle, die das Volksbegehren unterstützt hätten, seien auch selbst Betroffene, die wüssten, dass ein "Weitermachen wie bisher" nicht möglich sei. Das Volksbegehren lege jedoch auch die Lösungen auf den Tisch und zeige, wie man vorausschauende Klimapolitik machen könne. Vor allem gelte es, den Ausstoß von klimaschädlichen Emissionen umgehend zu reduzieren. Die Entscheidung für den Klimaschutz dürfe kein Privileg sein, sondern müsse zur Norm werden. Dafür zu sorgen, sei die Aufgabe des Gesetzgebers. Frühes Handeln lohne sich, wie auch die gegenwärtige Corona-Krise zeige. Je später Maßnahmen gesetzt werden, umso schwieriger würden sie, meinte Rogenhofer. Die Politik habe die Hebel in der Hand, die Klimakrise zu bremsen und eine lebenswerte Zukunft für alle zu schaffen. Das bedeute, in den öffentlichen Verkehr, in nachhaltige Wirtschaft und erneuerbare Energien zu investieren.

Bundesministerin Gewessler: Klimaschutz braucht starke Maßnahmen

Umweltministerin Leonore Gewessler legte ein Bekenntnis zu einer engagierten Klimapolitik ab und gratulierte den InitiatorInnen und AktivistInnen des Klimavolksbegehrens zum Erfolg ihrer Initiative. Das Volksbegehren zeichne sich durch seine Überparteilichkeit, Sachlichkeit und die Unterstützung durch die Bevölkerung und die Wissenschaft aus. Die Auswirkungen des Klimawandels seien bereits zu spüren. Das von der EU-Kommission vorgelegte Reduktionsziel für Treibhausgase sei richtig, denn Klimaschutz brauche große Ziele und starke Maßnahmen. Diese könnten nur alle gemeinsam erreichen. Gewessler erinnerte an den Konsens, der in Österreich in der Ablehnung der Atomkraft erreicht wurde. Sie sei überzeugt, dass ein solcher auch über die Klimaziele und der Bewältigung der Klimakrise erreicht werden könnte. Die Politik habe hier zwar schon erste Schritte gemacht, es gebe aber noch viel zu tun.

Divergierende Auffassungen der ExpertInnen über rechtliche Konsequenzen einer Verfassungsänderung

Eher kritisch sah der Jurist Andreas Janko (Professor für Öffentliches Recht, Universität Linz) die Einführung eines Grundrechts auf Klimaschutz. Eine Verpflichtung zur CO2-Reduktion könnte zweifellos in der Verfassung festgeschrieben werden, zu fragen sei dabei aber, was juristisch folge, wenn das Ziel nicht erreicht werde. Aus seiner Sicht hätte der Verfassungsgerichtshof erhebliche Schwierigkeiten, eine Zielverfehlung zu beurteilen. Er müsste dann eventuell auch Gesetze wegen Verfassungswidrigkeit aufheben. Das Höchstgericht habe derzeit auch gar nicht das Recht, eine Zielverfehlung eines Gesetzes zu beurteilen. Ihm ein solches Recht zuzugestehen, löst für Janko das Problem noch nicht. Problematisch sei für ihn auch die individuelle Durchsetzung eines Rechts auf Klimaschutz. Das derzeitige Rechtsschutzsystem sei jedenfalls noch nicht darauf ausgelegt. Eine Umsetzbarkeit würde jedenfalls weitreichende flankierende Maßnahmen erfordern. Die Entscheidung dafür wäre jedoch primär eine politische Entscheidung, betonte er.

Ulrich Brand, der eine Professur für internationale Politik am Institut für Politikwissenschaft der Universität Wien bekleidet, wies darauf hin, dass derzeit viele Staaten ambitionierte Klimaziele formulieren. Österreich müsse hier folgen. Weder technologische Lösungen noch "grünes" oder nachhaltiges Wachstum allein würden gegen die Klimakrise reichen. Vielmehr müsse die unbedingte Wachstumsorientierung selbst in Frage gestellt werden. Auch reiche es nicht, ökologische Verantwortung in der individuellen Entscheidung zu belassen. Notwendig sei vielmehr ein weitgehender Umbau unserer gesamten Lebensweise, ein anderes Wohlstandsmodell und neue Leitbilder, wie ein gutes Leben aussehen kann. Angesichts der widerstreitenden Interessen bedürfe es dazu jedoch klarer, verbindlicher staatlicher Rahmenbedingungen, meinte Brand. Die Politik dürfe nicht nur auf Krisen reagieren, sondern müsse bereits vorausschauend Entscheidungen treffen. Wichtig sei jedenfalls, dass weitreichende und langfristige politische Ziele festgelegt werden, die nicht sofort durch gesetzliche Bestimmungen mit einfacher Mehrheit zurückgedrängt werden können.

Skeptisch zeigte sich Christian Piska (Professor am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht, Universität Wien) gegenüber der Forderung, Klimaschutz als individuell einklagbares Grundrecht festzulegen. Er sehe hier Probleme in Hinblick auf die Verfassung und den Rechtsschutz, meinte er. Hier werde etwas gefordert, was in der Praxis so nicht umsetzbar sei. Undenkbar sei auch, die Gerichtsbarkeit als Motor des Klimaschutzes einzusetzen, da diese aufgrund der Gewaltenteilung keine politischen Ziele festlegen könne. Insgesamt bestehe die Gefahr einer Überregulierung und von verfehlten Lenkungseffekten. Besonders problematisch sei, dass hier ein Recht geschaffen werden würde, durch das Freiheitsrechte massiv eingeschränkt würden. Ein Klimarechnungshof sei in der vorgeschlagenen Form demokratiepolitisch höchst problematisch, wenn er massiven Einfluss auf die Entscheidungen des Gesetzgebers, aber auch der Gerichtsbarkeit nehmen könnte. Das wäre eine Gesamtänderung der Bundesverfassung, meinte Piska. Als Alternative sehe er einen Klimaschutzausschuss des Nationalrats, der die entsprechende gesetzliche Kontrolle ausüben könnte.

Daniel Ennöckl (Professor am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Wien) betonte, er habe eine andere Auffassung, was die Definition von Klimaschutz als Grundrecht betreffe. Hier gebe es eine extreme rechtliche Schieflage. Wer Treibhausgase emittiere, könne sich rasch auf Grundrechte berufen, wie das Recht auf Eigentum. Menschen, die Klimaschutz wollen, könnten jedoch kein adäquates Recht einfordern. Das Umweltrecht könne derzeit keine einzige klimaschädliche Anlage verhindern. Eine Staatszielbestimmung Umwelt- oder Klimaschutz sei nur "Verfassungslyrik" – sie klinge schön, bewirke aber nichts und verpflichte zu nichts. Österreich hinke der Rechtsprechung anderer Länder hier weit hinterher. Behörden können in anderen Ländern bereits belangt werden, wenn sie im Umweltschutz untätig bleiben. Klimaneutralität sei zudem eine politische Notwendigkeit, da bei Nichterfüllung hohe Strafzahlungen drohten. Ein verbindlicher Reduktionspfad sei notwendig und es sei wichtig, dem Parlament eine Art Rechnungshof als beratendes Organ zur Seite zu stellen.

Aus Sicht der Rechtswissenschaftlerin Eva Schulev-Steindl (Universität Graz) zielt die Forderung auf die Schaffung eines Grundrechts auf Klimaschutz, dessen Durchsetzbarkeit sowie die Schaffung eines Kontrollmechanismus ab. Nicht alles müsse dabei in der Verfassung festgehalten werden. Die Zurückweisung der ersten Klimaklage aufgrund der engen Zugangsvoraussetzungen zeige aber, dass der gesetzliche Rahmen erweitert werden müsse. Schulev-Steindl forderte ein "Verbesserungsgebot" für Gesetze zum Klimaschutz. Unumgänglich sei es, ein CO2-Budget auf wissenschaftlicher Grundlage festzulegen und die Dekarbonisierung sozial gerecht umzusetzen. Auch müsse es die Möglichkeit für rasche Sofortmaßnahmen geben, wenn Ziele verfehlt zu werden drohen. Zur Einrichtung einer Kontrollstelle gibt es laut Schulev-Steindl unterschiedliche Zugänge, wie den Ausbau bestehender Einrichtungen. Wichtig sei die Unabhängigkeit dieser Stelle, die dem Parlament zugeordnet werden müsse und die laufend, nicht erst nachträglich, kontrollieren solle.

Grundsätzliches Bekenntnis der Abgeordneten zu Klimaschutz, Differenzen in Details

Für Johannes Schmuckenschlager (ÖVP) stellte sich die Frage nach den legistischen Maßnahmen und beratenden Einrichtungen, die für eine Umsetzung des Klimaschutzziels erforderlich wären, und welche Auswirkungen sie auf die Arbeit der Gesetzgebung hätten.

Julia Herr (SPÖ) sah angesichts unterschiedlicher Möglichkeiten, sich vor den Auswirkungen des Klimawandels zu stützen, einen starken Staat gefordert, der die Aufgaben des Klimaschutzes und der notwendigen Transformation der Wirtschaft fair und sozial gerecht strukturieren könne. Klimaschutz müsse als eine neue Art von Wohlstand begriffen werden. SPÖ-Abgeordneter Robert Laimer (SPÖ) betonte die Rolle der öffentlichen Dienstleistungen, um Klimaschutz als soziale Aufgabe umzusetzen. Sein Interesse galt der Idee eines Lieferkettengesetzes und was davon zu erwarten sei.

Seine Fraktion nehme Volksbegehren und dessen Ziele sehr ernst, betonte Axel Kassegger (FPÖ). Bei der geforderten Umsetzung sei aber ein Individualrecht auf Klimaschutz, dem alles andere unterzuordnen sei, schwer vorstellbar. Einige Ideen würden zu überschießend Regelungen führen. Walter Rauch (FPÖ) sah das Volksbegehren als Forderung an die Politik, mehr für Klimaschutz zu tun. Einen Klimarechnungshof sehe er eher skeptisch. Zu hinterfragen sei auch, ob der Klimaschutz die Einschränkungen von Freiheitsrechten rechtfertigen könne.

Für Astrid Rössler (Grüne) stellte sich die Frage, welchen Vorteil ein Grundrecht auf Klimaschutz gegenüber einer Festlegung als Staatsziel habe, und wie Klimaschutz in Genehmigungsverfahren eine starke Stellung erhalten könnte. Martin Litschauer (Grüne) fragte, ob ein Klimabudgetdienst helfen könnte, einen "Klimacheck" institutionell zu verankern. Lukas Hammer (Grüne) war der Auffassung, dass die Gerichtsbarkeit analog zur Durchsetzung von anderen Grundrechten auch als Motor für Klimaschutzgesetzgebung fungieren könnte.

Michael Bernhard (NEOS) sah das Volksbegehren als ein wichtiges Signal für die Gestaltung der Zukunft. Die Antwort könnte aber nicht in erster Linie der Staat geben. Vielmehr müsse er Rahmenbedingungen und Planungssicherheit für Unternehmen geben. Bernhard wollte wissen, ob es in anderen Ländern bereits Erfahrungen mit der Einklagbarkeit von Umwelt- und Klimaschutz als Grundrecht gebe und wie eine Alternative zu einem System des Wirtschaftswachstums aussehen sollte. Offen sei für ihn auch, welchen Vorteil ein Klimaschutz, der in Verfassungsrang steht, gegenüber starken Klimaschutzgesetzen habe. Yannick Shetty (NEOS) wollte wisse, ob die Verankerung eines Staatsziels auch einklagbares Recht schaffen könne.

Andreas Janko unterstrich seine Auffassung, dass Klimaschutz als Grundrecht einen Anspruch gegenüber der Gesetzgebung auf die Erlassung von Maßnahmen begründen würde. Die Frage sei, welche Konsequenzen das habe. Vermieden werden sollte, dass damit zahlreiche Gesetze automatisch verfassungswidrig würden, weil sie dem Klimaschutz widersprechen. Offen sei auch, ob ein Individualrecht auf Klimaschutz auch alle BürgerInnen bei Genehmigungsverfahren eine Parteienstellung einräumen würde. Das wäre ein Novum und sollte gut überlegt werden.

Ulrich Brand meinte zur Frage der Ungleichheit im Klimaschutz, dass es zwar ein hohes Problembewusstsein gebe, dass viele Menschen aber verständlicherweise auch Sorge um ihren Arbeitsplatz hätten und sichere Rahmenbedingungen wollten. Gefordert werde keine Einschränkung der Freiheit. Vielmehr müsste der bisherige individualistische Freiheitsbegriff, der sich auch über Umweltinteressen hinwegsetzen könne, durch einen positiven Freiheitsbegriff ersetzt werden, wonach Freiheit nicht auf Kosten anderer oder der Umwelt gelebt werden könne. Ein Abgehen vom Wachstumsparadigma meine nicht Schrumpfung, sondern einen qualitativen Umbau der Wirtschaft. Teile davon würden weiterhin wachsen, anderes werde aber zurückgebaut werden müssen. Die Idee eines Lieferkettengesetzes werde auch von der UNO unterstützt und sollte von den Abgeordneten ernst genommen werden.

Für Daniel Ennöckl sind Staatszielbestimmungen weitgehend eine wirkungslose Vorgabe des Gesetzgebers an sich selbst. Bei Untätigkeit der Legislative gebe es keine juristischen Konsequenzen. Das Problem sei, dass auch in relevanten Gesetzesmaterien, etwa in den Raumordnungen einiger Bundesländer, Klimaschutz noch immer nicht vorkomme. Zur Auswirkung der Schaffung eines Grundrechts meinte er, die Befürchtungen, dass das zu vielen Verfahren und einer Überlastung der Gerichte führe, teile er nicht. Auch in Ländern, die schon vergleichbare Bestimmungen im Verfassungsrecht haben, würden Gerichte nur selten einschlägige Entscheidungen fällen. Auch solle kein Grundrecht sui generis geschaffen werden, sondern es gehe um eine Weiterentwicklung bereits bestehender Menschenrechte.

Eva Schulev-Steindl sagte, sie sehe ebenfalls Staatszielbestimmungen skeptisch, da sie nicht einklagbar seien. Grundsätzlich gehe es nicht darum, dass der Klimaschutz bei allen Entscheidungen den Ausschlag geben solle, sondern er müsse als öffentliches Interesse festgeschrieben werden. Schulev-Steindl betonte, dass Gerichte eine wichtige Rolle bei der Durchsetzung von Grundrechten hätten, aber keine Defizite der Klimapolitik substituieren wollten und könnten. Das zeige sich an den Niederlanden, wo das Höchstgericht in einer Klage gegen die Reduzierung von Klimaschutzvorgaben nur in einem sehr begrenzten Umfang entschieden habe.

Offenbar gebe es einige Missverständnisse zu beseitigen, meinte die Proponentin des Volksbegehrens Katharina Rogenhofer. Niemand fordere, alle anderen Rechte und Gesetze dem Klimaschutz unterzuordnen. Sicherzustellen sei aber, dass der Klimaschutz als öffentliches Interesse definiert wird und damit in alle Entscheidungen einfließt. Der Sinn sei auch nicht die Einschränkung von Grundrechten, sondern ihre Erweiterung, sodass Menschen überhaupt erst in die Lage versetzt werden, für Klimaschutz einzutreten. Ein Klimarechnungshof solle Gesetze nicht vorgeben, sondern beratend tätig sein. (Fortsetzung Umweltausschuss) sox

HINWEIS: Die Sitzung des Umweltausschusses ist als Video-on-Demand in der Mediathek des Parlaments verfügbar.