Verwaltungsgerichte: Verfassungsausschuss nahm Beratungen auf

Wien (PK) – Mit einem öffentlichen Hearing hat der Verfassungsausschuss des Nationalrats seine Beratungen über eine Reform der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit aufgenommen. Unter anderem beurteilten der Präsident des Verwaltungsgerichtshofs Clemens Jabloner, VfGH-Präsident Gerhart Holzinger und der Staatsrechts-Experte Ewald Wiederin das von der Regierung vorgelegte Gesetzespaket. Der Tenor war dabei ausgesprochen positiv, lediglich in Detailfragen sehen die Experten zum Teil noch Nachbesserungsbedarf. Auch von der Opposition gab es grundsätzliches Lob für den Entwurf, FPÖ, Grüne und BZÖ wollen allerdings noch verschiedene Änderungen durchsetzen. Die Beratungen sollen nun, wie Ausschussvorsitzender Peter Wittmann festhielt, am 16. März fortgesetzt werden. Das Gesetzespaket benötigt sowohl im Nationalrat als auch im Bundesrat eine Zweidrittelmehrheit.

Kernpunkt der vorliegenden Gesetzesnovelle ist die Einführung einer zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit, wobei je ein Verwaltungsgericht erster Instanz in allen neun Ländern sowie zwei Verwaltungsgerichte erster Instanz beim Bund – ein Bundesverwaltungsgericht und ein Bundesfinanzgericht – vorgesehen sind. Im Gegenzug ist eine Auflösung der Unabhängigen Verwaltungssenate der Länder, des Unabhängigen Finanzsenats, des Bundesvergabeamts sowie zahlreicher sonstiger weisungsfreier Sonderbehörden des Bundes und eine weitgehende Abschaffung des administrativen Instanzenzugs vorgesehen. Für die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofs als zweite Instanz sind bestimmte Kriterien vorgesehen.

Mit der Gesetzesnovelle mitverhandelt werden ein Entschließungsantrag der Grünen betreffend Einführung einer zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit und ein Antrag der FPÖ, der auf eine Ausweitung der Befugnisse des Verwaltungsgerichtshofs abzielt.

Ostermayer: Reform wurde mit viel Akribie vorbereitet

Die Beratungen im Ausschuss wurden mit einem Einleitungsstatement von Staatssekretär Josef Ostermayer eröffnet. Er sprach von der bisher umfangreichsten Umgestaltung des österreichischen Rechtssystems im Bereich der Verwaltung und wies darauf hin, dass die Reform "mit sehr viel Akribie" vorbereitet und viel Energie in die Verhandlungen investiert worden sei. Die Regierung habe versucht, einen möglichst breiten Konsens herbeizuführen. Ziel des Gesetzespakets seien eine Verfahrensbeschleunigung in Verwaltungssachen und ein qualitativ hochwertiger Rechtsschutz für die BürgerInnen. Durch die neue Rechtsmittelstruktur seien in Zukunft überdies keine teuren Sonderbehörden mehr notwendig, sagte Ostermayer.

Die Kompetenzverteilung zwischen den Landesverwaltungsgerichten erster Instanz und den beiden Bundesverwaltungsgerichten richtet sich Ostermayer zufolge nach den allgemeinen Zuständigkeiten: in Angelegenheiten der Länder und der mittelbaren Bundesverwaltung sind die Landesverwaltungsgerichte, in Angelegenheiten der unmittelbarer Bundesverwaltung die Bundesverwaltungsgerichte zuständig. Der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) als zweite Instanz soll wieder für alle Rechtsangelegenheiten, also auch für Asylsachen, zuständig sein. Das geltende Ablehnungsmodell für eine Anrufung des VwGH wird durch ein Revisionsmodell ersetzt, das sich an der Zivilgerichtsbarkeit anlehnt. Das Modell der ordentlichen bzw. außerordentlichen Revision habe sich bewährt und sei fairer für den Bürger, argumentierte der Staatssekretär, die Letztkontrolle bleibe beim Verwaltungsgerichtshof.

Ostermayer wies darüber hinaus darauf hin, dass auch einige andere Punkte im Gesetzespaket enthalten seien, so entfalle etwa das Einspruchsrecht des Bundes gegen Landesgesetze. Überdies werden die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Einrichtung eines Bundesamts für Fremdenwesen und Asylangelegenheiten geschaffen. Ostermayer hofft auf eine möglichst einstimmige Beschlussfassung im Parlament und meinte, "wir waren noch nie so weit wie jetzt".

Opposition: Grundsätzliches Lob, aber einige Änderungswünsche

Seitens der Abgeordneten machte Ausschussvorsitzender Peter Wittmann (S) darauf aufmerksam, dass Österreich nicht nur aufgrund der Europäischen Menschenrechtskonvention gefordert sei, seinen Rechtsschutz im Verwaltungsbereich an internationale Standards anzupassen. Er beurteilte das vorgesehene 9+2-Modell als positiv und begrüßte insbesondere auch die Zusammenführung zahlreicher Sonderbehörden und Kommissionen unter einem Dach. In Anlehnung an den vorliegenden FPÖ-Antrag sprach sich Wittmann dafür aus, dem Verwaltungsgerichtshof künftig unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit einzuräumen, in der Sache selbst zu entscheiden.

Abgeordneter Wolfgang Gerstl (V) machte geltend, dass die vorliegende Gesetzesnovelle eine wesentliche Verwaltungsreform darstelle. Mehr als hundert Sonderbehörden würden aufgelöst. Zudem sei erstmals ein richterlicher Instanzenzug in Verwaltungssachen gewährleistet, betonte er. Dass es nun auch in den Ländern Verwaltungsgerichte geben soll, wertete Gerstl als Stärkung des föderalistischen Prinzips. Ausdrücklich begrüßte er auch die Einrichtung eines Bundesamts für Fremdenwesen und Asylangelegenheiten, damit würde eine bundesweit einheitliche Vorgangsweise in Fremdenrechtsangelegenheiten sichergestellt.

Abgeordneter Harald Stefan (F) konstatierte, es sei ein altes Anliegen der FPÖ, dass Verwaltungsakte einer richterlichen Kontrolle unterzogen würden. Insofern zeigte er sich über den vorliegenden Gesetzentwurf erfreut. In einigen Bereichen gebe es aber noch Änderungsbedarf, bekräftigte er und listete im Konkreten zehn Punkte auf.

So forderte Stefan namens der FPÖ etwa ein eigenes Verfahrensgesetz für die Verwaltungsgerichte sowie ein eigenes Dienst- und Besoldungsrecht für VerwaltungsrichterInnen. Die Ausbildung müsse der allgemeinen Richterlaufbahn entsprechen. Was die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofs betrifft, darf es nach Meinung der FPÖ keine Streitwertbegrenzung geben. Wichtig ist für Stefan auch, dass durch die neue Organisation Asylverfahren nicht wieder länger dauern werden. Generell wünscht sich die FPÖ, dass Parteien in einem Verfahren eine Gesetzesprüfungsbeschwerde beim VfGH einbringen können. Für das Disziplinarrecht beim Bundesheer erachtet die FPÖ den vorgesehenen Instanzenzug als nicht sinnvoll.

Abgeordnete Daniela Musiol (G) meinte, der Gesetzentwurf gehe "im Groben" in die richtige Richtung, viele Punkte des Antrags der Grünen seien berücksichtigt worden. Ihr zufolge ist es aber noch offen, ob man sich in den Details einigen wird können.

Als unbefriedigend wertete Musiol etwa die Möglichkeit, in einzelnen Bereichen den Weg zum Verwaltungsgerichtshof durch ein einfaches Gesetz ausschließen zu können. Überdies ist ihrer Meinung nach derzeit nicht garantiert, dass alle UVP-Verfahren zum Bundesverwaltungsgericht kommen. Nicht einsichtig ist für sie zudem, dass Universitäten nicht gleich behandelt werden wie Gemeinden, obwohl diese auch Selbstverwaltungskörper seien. Noch unklar ist für Musiol, was mit den anderen Aufgaben von Sonderbehörden geschieht, die nunmehr aufgelöst werden sollen. Um die Qualität der VerwaltungsrichterInnen sicherzustellen, urgiert sie klare Vorgaben für die Länder bei der Bestellung. Auch über eine Gesetzesbeschwerde von Verfahrensparteien will Musiol diskutieren.

Abgeordneter Gerhard Huber (B) hielt fest, das BZÖ befürworte die Einführung einer zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Seine Partei wolle aber nicht "die Katze im Sack" kaufen, meinte er. So ist Huber zufolge etwa noch nicht geklärt, ob es tatsächlich zu einem geringeren Verwaltungsaufwand kommen wird und welche Sonderbehörden nun genau aufgelöst werden. Er plädierte in diesem Sinn dafür, das Vorhaben solange zurückzustellen, bis das konkrete Verfahrens- und Organisationsrecht vorliegt. Darüber hinaus urgierte er Kostenklarheit für die BürgerInnen: offen sei etwa die Frage der Anwaltspflicht oder des Kostenersatzes im Falle des Obsiegens.

Holzinger: Wichtiger Schritt aus rechtsstaatlicher Sicht

VfGH-Präsident Gerhart Holzinger unterstrich, der Verfassungsgerichtshof begrüße die beabsichtigte Schaffung einer zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit ausdrücklich. Besonders erfreut äußerte er sich zudem darüber, dass der Zugang zum Verwaltungsgerichtshof in allen Verwaltungsmaterien, einschließlich des Asylrechts, eröffnet wird. Er sprach von einem wichtigen Schritt aus rechtsstaatlicher Sicht, der es Österreich ermögliche, den Anforderungen, die sich aus der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem EU-Recht ergeben, Rechnung zu tragen. Aus staatsorganisatorischer Sicht kommt es Holzinger zufolge zu einer wesentlichen Bereinigung der Struktur der Verwaltungsbehörden: er erwartet sich Einsparungseffekte und mehr Bürgernähe der Verwaltung.

Wichtig ist für Holzinger, dass die neuen Strukturen zu einer Verfahrensbeschleunigung führen und dass die Qualifikation der RichterInnen jenen Standards entspricht, die an richterliches Arbeiten angelegt werden. Zur Forderung der Schaffung einer Gesetzesbeschwerde beim VfGH durch Verfahrensparteien merkte Holzinger an, es liege von Seiten des Österreich-Konvents ein fertiger Entwurf vor, mit dem man sich beschäftigen solle.

Jabloner und Thienel: Andere Wege in einzelnen Detailfragen

Auch VwGH-Präsident Clemens Jabloner beurteilte die Regierungsvorlage sehr positiv. Er meinte allerdings, in einzelnen Detailfragen könnte man durchaus auch "andere Wege gehen". So plädierte er mit dem Argument, dass das Erfolgsrezept des VwGH auf dem bestehenden Mix aus Verwaltungspraktikern und Justizrichtern beruhe, für eine Beibehaltung des Richterdrittels. Überdies beurteilte er die Bestimmung, wonach ein Ausschuss Aufgaben der Vollversammlung übernehmen können solle, skeptisch. Dass der VwGH die Möglichkeit erhalten soll, unter bestimmten Voraussetzungen Entscheidungen in der Sache selbst zu treffen, würde er, Jabloner, begrüßen, allerdings nur in solchen Fällen, in denen die Sache tatsächlich entscheidungsreif ist.

VwGH-Vizepräsident Rudolf Thienel ging in Ergänzung zu Jabloner vor allem auf die Frage des Säumnisschutzes ein. Er wertete es als "eher ungewöhnlich", dass man bei Verfahrensverzögerungen bei den Verwaltungsgerichten erster Instanz eine Säumnisbeschwerde beim VwGH einbringen können soll. Der VwGH sei keine Tatsacheninstanz, argumentierte Thienel, er habe auch keinen Sachverständigen-Apparat. Besser wäre seiner Meinung nach die Möglichkeit eines Fristsetzungsantrags wie im Bereich der ordentlichen Justiz.

Generell lobte Thienel die Regierungsvorlage als "großen Wurf", mit der das Rechtsschutzsystem nachhaltig weiterentwickelt werde. Er merkte zudem positiv an, dass viele Anregungen aus dem Begutachtungsverfahren in den Gesetzentwurf eingebaut worden seien. Das eine oder andere könnte man aber noch anders lösen und die eine oder andere rechtliche Unschärfe bereinigen, meinte er. Was die Zugangsschranken zum VwGH anlangt, hielt Thienel fest, das Revisionsmodell sei rechtstechnisch etwas komplizierter als das bestehende Ablehnungsmodell. Wesentlich sei aber, dass für den VwGH Entscheidungen der ersten Instanz über eine zulässige bzw. unzulässige Revision nicht bindend seien. Das sei klar gestellt.

Wiederin: Gesetzespaket ist "ausgereift"

Universitätsprofessor Ewald Wiederin erklärte, er halte das vorliegende Gesetzespaket für "ausgereift" und glaube, dass man es guten Gewissens in der vorliegenden Form beschließen könne. Die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Landesverwaltungsgerichten und Bundesverwaltungsgerichten sei klar: Wessen Organe vollziehen, dessen Gericht kontrolliere. Gleichzeitig seien abweichende Zuständigkeiten durch Einzelgesetze möglich, wobei allerdings eine wechselseitige Zustimmung des Bundes bzw. aller Länder notwendig sei. In Bezug auf die Ersetzung des Ablehnungsmodells durch ein Revisionsmodell bei einer Anrufung des VwGH meinte Wiederin, man müsse aufpassen, dass man nicht in eine Falle tappe. So könnte ihm zufolge etwa das vorgesehene Revisionsverbot für nicht grundsätzliche Rechtsfragen problematisch sein.

Den Inkrafttretungstermin 1.1.2014 nannte Wiederin "mutig", da einige Umsetzungsschritte seiner Auffassung nach erst dann gesetzt werden können, wenn ein Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz vorliegt. Mit dem AVG werde es nicht gehen, zeigte er sich überzeugt.

Steiner: Länder sehen bei UVP-Verfahren noch Klärungsbedarf

Wolfgang Steiner, Direktor des Oberösterreichischen Landtags, stellte klar, dass der Entwurf, mit Ausnahme eines einzigen Punktes, mit den Ländern abgestimmt worden sei. Seiner Auffassung nach werden die Landesverwaltungsgerichte einen bürgernahen Rechtsschutz ermöglichen. In diesem Sinn plädierte er für eine rasche Beschlussfassung. Nicht einsichtig ist laut Steiner für die Länder allerdings, warum es bei UVP-Verfahren eine Ausnahme vom Zuständigkeitsprinzip geben solle. Er sieht hier noch Verhandlungsbedarf, wobei er sich vorstellen kann, länderübergreifende Infrastrukturprojekte beim Bundesverwaltungsgericht zu konzentrieren.

Als wesentlich wertete Steiner, dass die Länder am Verfahrensrecht mitarbeiten und das Organisationsrecht für die Landesverwaltungsgerichte bei den Ländern bleibt. Die Länder würden die Qualität der Richterausbildung "selbstverständlich sicherstellen" und bei der Übernahme von UVS-Mitgliedern in die Verwaltungsgerichte erster Instanz nach rechtsstaatlichen Kriterien vorgehen, bekräftigte er.

Hesse: Nicht zu viele Detailpunkte in Verfassung aufnehmen

Gerhard Hesse, Leiter des Verfassungsdienstes des Bundeskanzleramtes, betonte, die Regierungsvorlage bringe einen Paradigmenwechsel. Er verwies auch darauf, dass der vorliegende Gesetzestext viel Flexibilität zulasse, und plädierte dafür, in die Verfassung nicht zu viele Detailpunkte aufzunehmen. So sei es etwa möglich, die Zuständigkeiten der Landesverwaltungsgerichte und der Bundesverwaltungsgerichte wechselseitig zu verschieben und mit Materiengesetz festzulegen, dass verwaltungsbehördliche Entscheidungen unmittelbar bei Gericht angefochten werden können. Ebenso könne mit Materiengesetz festgeschrieben werden, in wichtigen Bereichen eine Senatszuständigkeit bzw. die Beiziehung von LaienrichterInnen vorzusehen.

In der anschließenden Diskussion bekräftigte Abgeordneter Peter Fichtenbauer (F) die Position seiner Fraktion. "Wir haben ein großes Werk vor uns", sagte er, die FPÖ wolle konstruktiv an den Verhandlungen mitwirken. Allerdings sieht Fichtenbauer noch ein paar "Pferdefüße". So beharrte er etwa auf einem gleichen Richterbild in der Verwaltungsgerichtsbarkeit wie in der ordentlichen Gerichtsbarkeit und wandte sich gegen eine Streitwertbegrenzung beim Instanzenzug zum VwGH.

Abgeordnete Angela Lueger (S) brachte den inneruniversitären Instanzenzug zur Sprache, während sich Abgeordnete Daniela Musiol (G) mit dem Verfahren bei der Umweltverträglichkeitsprüfung, aber auch mit dem Problem der aufschiebenden Wirkung in Asylrechtsfragen auseinandersetzte. Abgeordneter Wolfgang Gerstl (V) thematisierte das Spannungsfeld Revisionsmodell versus Ablehnungsmodell und stellte darüber hinaus die Frage nach den langfristigen Kosteneinsparungen und Effizienzsteigerungen im Zuge der Reform. Sein Fraktionskollege Konrad Steindl unterstrich aus Sicht der Wirtschaft die Bedeutung eines praktikablen Zugangs zur Verwaltungsgerichtsbarkeit. Vor der Gefahr des Entstehens eines Richters zweiter Klasse warnte Abgeordneter Albert Steinhauser (G), der überdies im Entwurf eine gleichwertige Regelung der Ausbildung sowie die Festsetzung einer Richterquote vermisste und bindende Dreier-Vorschläge als Schranken gegen parteipolitische Besetzungen verlangte.

Seitens der Experten äußerte sich Gerhard Hesse skeptisch zu einem verpflichtenden Richterdrittel und argumentierte, die Vorfixierung auf bestimmte Berufsgruppen wäre nicht sinnvoll. Für eine materienspezifische Regelung des administrativen Instanzenzugs im Gesetz und gegen, wie er sagte, Extrawürste in der Verfassung sprach sich Ewald Wiederin aus. Rudolf Thienel nahm erneut zur Frage der Säumigkeit des Gerichts Stellung und hielt einen Fristsetzungsantrag für flexibler als eine Säumnisbeschwerde. Clemens Jabloner wiederum wandte sich gegen absolute Zugangssperren an den Verwaltungsgerichtshof und stellte grundsätzlich fest, jede Frage sollte an das Höchstgericht herangetragen werden können. Gerhart Holzinger plädierte für ein Inkrafttreten der Reform wie vorgesehen am 1.1.2014, wobei er argumentierte, die Sache sei schon so weit gediehen, dass man nicht mehr länger säumen sollte. (Schluss Verfassungsausschuss)