Bundesräte für Fortschritte in Richtung digitaler Binnenmarkt

Wien (PK) - Der EU-Ausschuss des Bundesrats hat heute einen EU-Verordnungsvorschlag für einheitliche europäische Regeln zum digitalen Identitätsnachweis begrüßt, der EU aber zugleich einstimmig Bedenken gegen Details des Entwurfs "mitgeteilt". So verlangen die Ländervertreter, bei den EU-Verhandlungen, die im kommenden September beginnen sollen, die Verordnungsermächtigungen zu prüfen, die der Verordnungsentwurf der Kommission einräumen möchte, insbesondere bei der Regelung von Sicherheitsstandards, die nach Ansicht der Ländervertreter in der Hand der Mitgliedstaaten bleiben sollten. Auch die Zahl der Formate an elektronischen Signaturen und Siegeln sollte überschaubar bleiben. Zweitens befasste sich der Ausschuss mit einem EU-Richtlinienvorschlag für einen europäischen Rechtsrahmen zur Sanierung und Abwicklung von Banken samt Einrichtung eines von den Geldinstituten zu dotierenden europäischen Abwicklungsfonds. In der prinzipiell positiven Debatte darüber mahnten die Bundesräte Rücksichtnahme auf die Interessen der vielen kleinen Banken in Österreich ein.  

Der Verordnungsvorschlag (83587/EU) über die elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt zielt darauf ab, das Vertrauen in elektronische Transaktionen zu stärken, weil der Entwicklung der digitalen Wirtschaft im Binnenmarkt eine Schlüsselrolle zukommt, führte Peter Kustor (Bundeskanzleramt) einleitend aus. Hindernisse, wie sie die "Digitale Agenda für Europa" benennt - Fragmentierung und Mangel an Interoperabilität - sollen durch gemeinsame Rechtsvorschriften bei den elektronischen Signaturen und die gegenseitige Anerkennung der elektronischen Identifizierung und Authentifizierung überwunden werden.

Das Bundeskanzleramt begrüßt die Vorlage des Legislativvorschlags der Europäischen Kommission, weil die sichere und ungehinderte elektronische Interaktion zwischen Unternehmen, BürgerInnen und öffentlicher Verwaltung sowie der grenzüberschreitende Zugang zu elektronischen Diensten anderer Mitgliedstaaten Schlüsselvoraussetzung für das Funktionieren des "digitalen Binnenmarkts" sind. Die Signaturrichtlinie aus dem Jahr 1999 sollte die Verwendung und rechtliche Anerkennung elektronischer Signaturen fördern und im Binnenmarkt den freien Verkehr von Produkten, Geräten und Diensten für elektronische Signaturen sicherstellen. Interoperabilitätsprobleme beeinträchtigen aber nach wie vor eine grenzüberschreitende Verwendung elektronischer Signaturen, insbesondere bei Behördendiensten. Die neue Verordnung soll an die Stelle der Signaturrichtlinie treten. Die innerstaatlichen Methoden für die elektronische Identifikation sollen harmonisiert und deren grenzüberschreitender Einsatz gewährleistet werden. Es soll kein Zwang zur Einführung bestimmter Mitteln oder Methoden der elektronischen Identität (eID) bestehen, sondern die Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung der von den anderen Mitgliedstaaten notifizierten eID.

Probleme ortet das Bundeskanzleramts bei der elektronischen Langzeitarchivierung und fragt, welche grenzüberschreitenden Aspekte eine Regelung auf europäischer Ebene rechtfertigen. Skeptisch ist das Bundeskanzleramt auch bei Regelungen zur Website-Authentifizierung, da Internet-Browser weitestgehend nicht europäischen Ursprungs sind. Die Rechtsform des Vorschlags als Verordnung erscheint vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der Umsetzung der Signaturrichtlinie angemessen.

Der Verordnungsvorschlag enthält Grundsätze für die gegenseitige Anerkennung und Mindestharmonisierung sowie Details in vier Verordnungsanhängen. Weitere Details sollen mit Durchführungsrechtsakten und delegierten Rechtsakten geregelt werden, was angesichts der dynamischen Entwicklung und der technischen Spezifizierungen sinnvoll sei. An einigen Stellen wird in den Verhandlungen aber noch das Verhältnis zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsverordnungen zu klären und die Frage zu beantworten sein, ob Ermächtigungen hinreichend konkret formuliert sind, merkt das Bundeskanzleramt an. Außerdem sollte bei einigen Punkten diskutiert werden, ob nicht unter Umständen einige Punkte durch Durchführungsrechtsakte statt durch delegierte Rechtsakte geregelt werden sollten. Die verstärkte Mitwirkung der Mitgliedstaaten bei Durchführungsrechtsakten führt aber zu einer längeren Diskussion und bringt die Gefahr mit sich politische Kompromisse einzugehen, Präzision und Klarheit zu verlieren und die praktische Verwendung zu beeinträchtigen. Diese Fragen sollen im Zuge der Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe ab September 2012 geklärt werden, in denen Kustor bei manchen Mitgliedstaaten eine bremsende Haltung erwartet.

Ausschussobmann Edgar Mayer stimmte dem Verordnungsentwurf im Grundsätzlichen zu, wies aber auf eine Stellungnahme der Länder hin und unterstrich das Anliegen, hohe Sicherheitsstandards zu wahren, die Entscheidung darüber in der Hand der Mitgliedstaaten zu behalten sowie die Zahl der Formate gering zu halten.

Auch Bundesrat Stefan Schennach (S) begrüßte den Verordnungsvorschlag als sinnvoll für Wirtschaft, Verwaltung und BürgerInnen, die etwa bei der grenzüberschreitenden Abwicklung von Verlassenschaften mit Erleichterungen durch den Einsatz der digitalen Signatur rechnen können. Positiv sah er auch den ausdrücklichen Querverweis zum Datenschutz. Im Unterschied zum Experten des Bundeskanzleramts hielt Schennach die Authentifizierung von Websites, die in der Zukunft auch in Europa möglich sein wird, schon jetzt für sinnvoll. Auch Bundesrat Schennach stellte die Frage nach der Notwendigkeit einer Langzeitarchivierung.

Schennach beantragte eine "Mitteilung" an die EU zum Thema delegierte Rechtsakte und zur Verantwortung der Mitgliedstaaten für Sicherheitsstandards. Der Ausschuss unterstützt das Konzept des gemeinsamen Binnenmarktes ebenso wie die Erleichterung der grenzüberschreitenden Nutzung von Online-Diensten. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und Praktikabilität sollte die Zahl der Formate an elektronischen Signaturen und Siegeln jedoch überschaubar gehalten werden. Die BundesrätInnen begrüßen auch die Ausweitung der Haftung des Vertrauensdiensteanbieters und der Bezug auf die Datenschutzrichtlinie hinsichtlich der Verwendung von Personenidentifizierungsdaten. Hohe Sicherheitsstandards sollen eingehalten und weiterhin von den Mitgliedstaaten geregelt werden. Daher soll die Möglichkeit, Änderungen beim Sicherheitsniveau in Form eines Delegiertenrechtsaktes vorzunehmen, überdacht werden. Gleiches soll bei der Gewährleistung des Sicherheitsniveaus bei den Vertrauensdienstanbietern gelten. – Diese Mitteilung verabschiedete der EU-Ausschuss des Bundesrates einstimmig.

Abgeordnete Muna Duzdar (S) erkundigte sich nach dem Umfang des Anwendungsgebiets der Verordnung, während Bundesrätin Angelika Winzig (V) wissen wollte, wie das Siegel für Unternehmen konzipiert sei.

Peter Kustor bemühte sich, Sorgen der Bundesräte wegen einer Verwässerung der hohen Sicherheitsstandards in Österreich zu zerstreuen, indem er darauf hinwies, dass Österreich geringere Sicherheitsstandards anderer Länder nur unter der Voraussetzung anerkennen müsse, dass es auch selbst niedrigere Standards zulasse. Der Experte räumte ein, dass die Authentifizierung von Websites grundsätzlich sinnvoll sei, man die im September beginnenden Verhandlungen thematisch aber nicht überfrachten sollte. In diesen Verhandlungen schätzte Kustor die österreichische Position stärker ein als die Größe des Landes erwarten lasse, weil Österreich beim E-Government als Vorreiter gelte, auf dessen Meinung die Kommission Wert lege. Die Langzeitarchivierung soll sicherstellen, dass elektronisch gespeichertes Schriftgut auch in hundert Jahren noch gut lesbar sei, für eine diesbezügliche EU-Regelung könne aber auch er keine Notwendigkeit erkennen. Hinsichtlich seiner Anwendung gehe der Verordnungsentwurf über den öffentlichen Bereich hinaus und gelte auch für Unternehmen und Private. In diesem Zusammenhang erläuterte der Experte den BundesrätInnen die Unterschiede zwischen den nur für natürliche Personen geltenden elektronischen Signaturen und dem für juristische Personen geltenden elektronischen Siegel, wobei er auf die Ähnlichkeit mit der österreichischen Amtssignatur hinwies.

Auf weitere Detailfragen der BundesrätInnen Elisabeth Kerschbaum (G), Cornelia Michalke (F) und Stefan Schennach (S) teilte der Experte mit, er erwarte bei den Verhandlungen Skepsis von Seiten solcher Mitgliedstaaten, die noch über keine hochwertigen elektronischen Identitätssysteme verfügen.

EU-Vorschlag zu einem europäischen Bankeninsolvenzrecht

Dann wandte sich der Ausschuss Richtlinienvorschlägen zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen zu (84122/EU und 84644/EU). EU-Parlament und Rat wollen den Behörden einheitliche und wirksame Instrumente geben, um Bankenkrisen durch Präventivmaßnahmen abzuwenden, die Finanzstabilität zu erhalten und das Risiko der Steuerzahler, für Insolvenzverluste aufkommen zu müssen, so gering wie möglich zu halten. Das Europäische Parlament hat ein grenzübergreifendes Krisenmanagement im Bankensektor und einen unionsweiten Rahmen für den Umgang mit finanziell angeschlagenen Banken empfohlen. Der Rat (Wirtschaft und Finanzen) fordert einen EU-Rahmen für Krisenverhütung, Krisenmanagement und Krisenbewältigung und betont, dass der Rahmen für Banken gleich welcher Größe gelten und die grenzübergreifende Zusammenarbeit verbessern soll. Geplant sind drei Säulen: präparative und präventive Maßnahmen, frühzeitiges Eingreifen sowie Instrumente und Befugnisse für die Abwicklung.

Der Richtlinien-Vorschlag der EU-Kommission in zwei nahezu identischen Textvarianten zielt auf einen Rahmen zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen. Unabhängig von Größe und Komplexität sollen die Behörden schon im Vorfeld weitreichende Instrumente einsetzen können, um ungeordnete Abwicklungen zu vermeiden. Dafür schlägt die EK ein dreiphasiges Modell mit folgenden Elementen vor: Erstellung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen, um bei Banken oder Bankengruppen Liquiditätsprobleme zu lösen, Eigenkapital zu erhöhen oder Risiken zu reduzieren. Bankengruppen sollen freiwillig, aber nach Zustimmung der Anteilseigner und Genehmigung der Behörden finanzielle Unterstützungen vereinbaren können. Die Abwicklungsbehörde soll präventiv Geschäftspläne und Geschäftsstrukturen ändern und Geschäfte verbieten können, wenn Abwicklungspläne nicht anders implementiert werden können. Die Aufsichtsbehörde soll Sanierungsmaßnahmen verlangen können, Hauptversammlungen zum Beschluss dringlicher Maßnahmen einberufen, die Erstellung von Umschuldungsplänen beauftragen und einen "Sonderverwalter" zur Wiederherstellung der Kreditwürdigkeit einer Bank bestellen können.

Haben solche frühen Interventionen nicht zum Erfolg geführt, soll eine Bank im Rahmen des "normalen" nationalen Insolvenzgesetzes liquidiert werden. Wo dies wegen der Stabilität des Finanzsektors nicht wünschenswert ist und eine "normale Insolvenz" wegen Gefährdung der Finanzmarktstabilität nicht im öffentlichen Interesse wäre, soll eine geordnete Abwicklung vorgenommen werden. Dafür sollen die Abwicklungsbehörden weitreichende, EU-weit harmonisierte Befugnisse und Instrumente haben, wobei die Anteilseigner aber keinen größeren Verlust erleiden sollen als bei einer Liquidation.

Ohne Zustimmung der Anteilseigner soll eine "Brückenbank" errichtet und die zwangsweise oder automatisch Fremd- in Eigenkapital umgewandelt werden können. Diese Instrumente sollen allen Aufsichtsbehörden zur Verfügung stehen, um im Falle eines Konkurses einer grenzüberschreitenden Bankengruppe koordiniert und abgestimmt vorgehen zu können. Die Kosten soll ein Abwicklungsfonds decken, der von den Banken nach Maßgabe ihrer Verbindlichkeiten und ihres Risikos zu dotieren ist. Der Fonds soll nach 10 Jahren 1% der gesicherten Einlagen erreichen und nur der Finanzierung von Restrukturierungs- und Abwicklungsmaßnahmen dienen.

Alfred Lejsek (Finanzmininisterium) erläuterte die Richtlinienvorschläge als Lehren, die die EU und die G20 aus der Finanzkrise und der Erfahrung mit dem Einsatz großer staatlicher Geldbeträge für die Sanierung von Banken gezogen haben. Die Richtlinie sieht präventiv Sanierungspläne bei den Banken und Abwicklungspläne für den Fall vor, dass die Sanierung fehlschlägt. Die Richtlinie zielt auf ein möglichst frühzeitiges Eingreifen der Behörden, etwa die Einberufung einer Hauptversammlung, einem Wechsel im Management, die Aktivierung des Sanierungsplans oder die Bestellung eines Sanierungsbeauftragten. Im Falle einer Abwicklung soll die systemkritische Funktion der Bank aufrecht erhalten werden, wobei sowohl die Steuerzahler als auch die Gläubiger geschützt werden sollen. Als sensiblen Punkt nannte der Experte die Umwandlung von Gläubigerpositionen in Eigenkapital ("bail-in"), weil es sich dabei um Eingriffe in Eigentumsrechte handle.

Thomas Zotter (Arbeiterkammer Wien) schloss sich den Ausführungen Lejseks an und sprach von einem essentiellen Bestandteil der Finanzmarktregulierung. Die Richtlinie enthalte die Möglichkeit in Eigentumsrechte einzugreifen, gewährleiste aber, dass Gläubiger bei einer Abwicklung nicht schlechter gestellt werden als im Insolvenzfall, sondern besser, weil sie im Falle einer gelingenden Sanierung mit steigenden Kursen rechnen können.

Ausschussobmann Edgar Mayer unterstrich den Grundsatz der Proportionalität und die Notwendigkeit, die Situation kleiner Institute ausreichend zu berücksichtigen. Bundesrätin Sonja Zwazl (V) betonte ebenfalls die Proportionalität, sprach sich ebenfalls für Rücksichtnahme auf kleine Strukturen aus und warnte vor Doppel- und Dreifachbelastungen für die Banken.

Bundesrätin Monika Mühlwerth (F) erkundigte sich danach, wie die Bankenaufsicht der EU aufgestellt werden soll.

Bundesrätin Muna Duzdar (S) erkundigte sich nach Detailbestimmungen bei den frühzeitigen Maßnahmen wie bei der Abwicklung von Banken.

Alfred Lejsek (Finanzministerium) informierte die Ausschussmitglieder über die österreichische Verhandlungsposition, die auf eine stärkere Berücksichtigung von Bankenverbünden gerichtet ist. Die Banken sollen die Möglichkeit erhalten, Eigenkapital auf dem Markt aufzunehmen. Wer als Abwicklungsbehörde fungieren soll, stellt die Richtlinie den Mitgliedstaaten zur Entscheidung frei. Doppelgleisigkeiten sollten vermieden werden, was bedeute, die Finanzmarktaufsicht und die Nationalbank mit Abwicklungsaufgaben zu betreuen.

Für die Früherkennung von Problemen und das Einschreiten sei die Aufsichtsbehörde zuständig, teilte der Experte mit. Bei den Verhandlungen über die Abwicklung werde der Gläubigerschutz ein  kritischer Punkt sein, erwartet der Vertreter des Finanzministeriums. Diskussionen werde es auch über die Fondsbeiträge geben, die das EU-Parlament mit 1,5 % der gesicherten Einlagen, der Rat aber mit 0,5 % beziffert. Eine Überdotierung des Fonds sei nicht zu erwarten, eine Vorfinanzierung durch den ESM sei in Diskussion, informierte Leysek.

In der weiteren Debatte bekannte sich Bundesrat Martin Preineder (V) dazu, die Sicherheit auf dem Bankensektor zu erhöhen und dabei insbesondere auf die Früherkennung von Problemen zu setzen.

Bundesrätin Elisabeth Kerschbaum (G) befasste sich mit der Frage, wie Wertpapierfirmen von Banken zu unterscheiden seien, wie zwangsweise oder automatische Eingriffe in Eigentumsrechte abgesichert sind und wie man kleine von großen Banken unterscheiden könne.

Bundesrat Franz Perhab (V) verlangte, dass bei der Dotierung des Abwicklungsfonds zwischen großen Banken und kleinen Sparkassen unterschieden werde und hob die Bedeutung des kleinstrukturierten Bankensektors in Österreich für die KMU hervor.

Bundesrat Stefan Schennach (S) wollte ebenfalls zwischen Systembanken und kleinen Sparkassen unterschieden wissen, wobei er darauf aufmerksam machte, dass die Hypo Alpe-Adria international als Systembank gelte, nicht aber in Österreich. Jedenfalls sei es wichtig, Probleme von Banken früh zu erkennen und zu verhindern, dass die Politik von Systembanken in Geiselhaft genommen werde. Über den Richtlinienvorschlag sollte der Ausschuss noch einmal diskutieren, schlug Schennach vor, ein Vorschlag, den Ausschussobmann Edgar Mayer aufgriff.

Abschließend informierte Alfred Lejsek (Finanzministerium) darüber, dass das frühzeitige Erkennen der Probleme und die Möglichkeit eines frühzeitigen Einschreitens der Behörde der wesentliche Punkt der Richtlinie sei, den es letztlich auch im Bankwesengesetz umzusetzen gelte. In Österreich seien viele Banken zugleich Wertpapierfirmen, erfuhren die BundesrätInnen. Ein entscheidendes Thema bei den Verhandlungen werde die Proportionalität sein. Frühzeitige Eingriffe in das Geschäftsmodell seien aus Gründen der Amtshaftung nicht vorgesehen, eher höhere Kapitalanforderungen. Weiters informierte der Experte über verschiedene Bail-in-Modelle und teilte mit, dass es die Mitgliedstaaten zu definieren haben werden, was eine kleine und was eine große Bank sei, als Kriterien können die Bilanzsumme und das Risiko gelten. Die Einlagensicherungsbeiträge sollen Banken jedenfalls nicht in eine finanzielle Schieflage bringen, führte Lejsek aus.

Thomas Zotter (Arbeiterkammer Wien) merkte an, dass bei der Unterscheidung zwischen großen und kleinen Banken auch die Frage von Bankverbünden ein Kriterium darstelle. (Schluss)