Österreichische und europäische Finanzpolitik im Jahr 2012
Wien (PK) – Wie sehr die Finanzkrise Europa und die Eurozone im Jahr 2012 in Atem hielt und wie gut Österreich vor diesem Hintergrund wirtschaftlich und finanzpolitisch bestehen konnte, ist im jüngsten "Bericht des Finanzschuldenausschusses über die öffentlichen Finanzen" (III-440 d.B.) nachzulesen. Österreich unterschritt 2012 das veranschlagte Defizit, erfüllte die EU-Vorgaben zur Defizitreduktion und trug dem Fiskalpakt mit dem Beschluss der Schuldenbremse Rechnung. Der Staatsschuldenausschuss erwartet, dass Österreich auch die EU-Schuldenregel einhalten kann, befürchtet aber, dass die angepeilte mittelfristige Senkung des strukturellen Defizits auf 0,45 % des BIP nicht schon 2015, sondern erst 2017 möglich sein wird. Der Bericht dokumentiert Empfehlungen von EU und Staatsschuldenausschuss zur heimischen Budgetpolitik, informiert über das Finanzschuldenmanagement, über die Umsetzung der zwischen Bund, Ländern und Gemeinden vereinbarten Haftungsobergrenzen und stellt die neue europäische Finanzarchitektur - Stichworte Fiskalpakt, Sixpack, Twopack - detailliert und dennoch übersichtlich dar. Zu den Neuerungen gehören auch neue europäische Aufgaben für den Staatsschuldenausschuss und dessen Umbenennung in "Fiskalrat". Im Fiskalrat wird künftig auch das Parlament vertreten sein, und zwar durch den Leiter des Parlamentarischen Budgetdienstes, Helmut Berger.
Wie entwickelten sich die österreichischen Staatsschulden 2012?
Die Finanzschuld der Republik Österreich (Bund, Länder, Gemeinden, Sozialversicherung) stieg 2012 um 9,6 Mrd.€ auf 227,4 Mrd.€. Die Staatsschuldenquote betrug 73,4% des BIP (2011: 72,5% des BIP) und lag im internationalen Vergleich unter den Durchschnittswerten der EU (EU-27: 86,9%; Euro-17: 92,7%), aber deutlich über der EU-Obergrenze von 60% des BIP. Als Ursachen für die Erhöhung der Verbindlichkeiten nennt der Staatsschuldenausschuss internationale Maßnahmen des Bundes zur Eurostabilisierung (4,6 Mrd.€) und das Bankenpaket, das die Staatsschuld seit 2008 um 8,7 Mrd.€ steigerte.
Die bereinigte Finanzschuld des Bundes stieg 2012 von 183,2 Mrd. € auf 189,6 Mrd.€ oder auf 61,2% des BIP (2011: 60,9%), machte 83% der Verschuldung des Gesamtstaates aus und prägte die Gläubigerstruktur der Staatsschuld insgesamt. Der Anteil der Auslandsverschuldung ging auf 73,6% zurück; Verbindlichkeiten mit Fremdwährungsrisiko wurden bis zum Jahresende 2012 zur Gänze abgebaut. Vor diesem Hintergrund steigerten heimische Banken ihren Anteil an der Staatsfinanzierung auf 14%, demgegenüber spielten private Anleger mit einem 1,5 Mrd.-Euro-Anteil weiterhin eine untergeordnete Rolle. Darlehen des Bundes an Bundesländer nahmen 2012 um 0,5 Mrd.€ auf 8 Mrd.€ zu.
Risikoaverses Finanzschuldenmanagement im Zeichen niedriger Zinsen
Die Finanzschuldenmanager von der ÖBFA (Österreichische Bundesfinanzierungsagentur) bemühten sich grundsätzlich, dem Staat die nötigen Geldmittel "risikoavers" zu möglichst geringen mittel- bis langfristigen Finanzierungskosten bereitzustellen. Trotz Krise war die Nachfrage nach Schuldtiteln der Republik Österreich 2012 rege, zeitweise verkaufte die ÖBFA Geldmarktpapiere zu negativen Zinsen.
Die bereinigte Finanzschuld wies Ende 2012 eine Restlaufzeit von 8,5 Jahren auf und war zu 96% fix verzinst. Hauptsächliche Finanzierungsquelle waren auch 2012 Euro-Bundesanleihen mit sehr langen Laufzeiten von bis zu 50 Jahren und einer durchschnittlichen Fristigkeit von 16,1 Jahren (2011: 11,5 Jahre).
Im ersten Halbjahr 2012 fielen langfristige Zinsen im Euroraum von 3,8% auf 2,7%. Nach einem maximalen Renditeabstand von Österreich zu Deutschland Anfang des Jahres mit Spitzen von bis zu 1,8 Prozentpunkten schrumpfte der Spread bis Dezember 2012 wieder auf durchschnittlich 0,4 Prozentpunkte.
Bund, Länder und Gemeinden deckten 2012 ihren Finanzbedarf zu historisch niedrigen Kosten: Die Drei-Monats-Zinssätze auf dem Geldmarkt lagen im Jänner bei 1,2% und im Dezember bei 0,2%. Der 10-Jahres-Zinssatz des Bundes fiel 2012 auf 2,4% im Jahresdurchschnitt (2011: 3,3%).
Der Zinsendienst des Bundes - einschließlich sonstigem Aufwand – sank 2012 infolge von Über-pari-Emissionen um 200 Mio. € auf 6,6 Mrd.€. Dies trug 2012 wesentlich zur Unterschreitung des veranschlagten Bundesdefizits bei. "Das äußerst niedrige Marktzinsniveau unterstützt den aktuellen und – in Kombination mit der risikoaversen Ausrichtung des Debt-Managements des Bundes (lange Duration, hohe Fixzinskomponente) – den mittelfristigen Konsolidierungskurs Österreichs", stellt der Staatsschuldenausschuss dazu fest.
Neue Finanzarchitektur – Europa reagiert auf die Krise
2012 bestimmten Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrisen die Entwicklung im Euroraum, dessen reales BIP um 0,6% schrumpfte, während jenes der EU-27 um 0,3% (2011:+1,4% bzw. +1,6%) abnahm. Standard&Poor´s stufte Mitte Jänner 2012 die Bonität von neun Ländern des Euro-Währungsgebiets – darunter auch Österreich – herab. Erst Ende Juli 2012 beruhigte EZB-Präsident Draghi die Finanzmärkte mit der Ankündigung, geldpolitisch alles Erforderliche zu tun, um den Euro zu erhalten.
Ende Jänner 2012 verabschiedete die EU-27 (ohne Großbritannien und Tschechien) den Fiskalpakt. Im März wurde Griechenland umgeschuldet. Ende Juni 2012 beschloss die EU die Errichtung einer "Bankenunion" für den Euroraum mit einheitlicher Aufsicht, einheitlichem Sanierungs- und Abwicklungsregime und harmonisiertem Einlagensicherungssystem für Kreditinstitute. Im August 2012 kündigte die EZB das OMT-Programm (unbeschränkter Staatsanleihekauf unter strikten Bedingungen) und am 8. Oktober 2012 trat der ESM-Vertrag in Kraft.
Angesichts der Krise reformierte die EU ihre fiskalpolitischen Steuerung in drei Legislativpaketen: Der "Sixpack" aus fünf EU-Verordnungen und einer Richtlinie war im Dezember 2011 in Kraft getreten. Der Sixpack verschärft die Fiskalregeln im Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP), regelt die nationalen Haushaltsrahmen und die makroökonomische Überwachung. Der "präventive Arm" des SWP regelt den strukturellen Budgetsaldo (strukturelle Defizitreduktion um 0,5% des BIP jährlich) und senkt den realen Ausgabenzuwachs unter das Potenzialwachstum). Dazu kommen die Schuldenregel und automatische Sanktionen zur Einhaltung der Fiskalvorgaben, die zeitliche Straffung des Defizitverfahrens und fiskalpolitische Mindeststandards (Budgettransparenz, mittelfristige Haushaltsrahmen, nationale Kontroll- und Koordinationsmechanismen).
Der Fiskalpolitische Pakt zwischen 25 Staats- und Regierungschefs der EU ("Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der WWU") trat Anfang 2013 in Kraft. Er stärkt die Budgetdisziplin auf nationaler Ebene, verpflichtet die Teilnehmer, wesentliche Elemente des SWP in nationales Recht überzuleiten und verschärft das "Sixpack": Die Defizitquote wird mittelfristig (MTO) auf strukturell 0,5% des BIP begrenzt.
Der "Twopack" der EU trat im Mai 2013 in Kraft, verstärkt Vorab- und begleitende Budgetkontrolle im Euroraum durch unabhängige Fiskalräte (in Österreich durch den Staatsschuldenausschuss, nunmehr Fiskalrat), regelt die Haushaltsplanung sowie die Koordination und Überwachung der nationalen Haushaltsprozesse im Euroraum und verstärkt die wirtschafts- und haushaltspolitische Überwachung von Krisenländern im Euroraum durch die EU-Kommission (Quartalsberichte mit Ergebnissen von Stresstests und Sensitivitätsanalysen).
Österreichs Budgetentwicklung 2012
Österreichs Wirtschaft wuchs 2012 mit 0,8% abgeschwächt (2011: +2,7%), verlor an Dynamik und schrumpfte im vierten Quartal gegenüber dem Vorquartal um 0,1%, entwickelte sich aber neuerlich stärker als in den meisten EU-Staaten. Trotz Abschwächung übertraf Österreich 2012 die Vorgaben für den mittelfristigen Konsolidierungspfad, der bis 2016 einen ausgeglichenen Staatshaushalt vorsieht. Das gesamtstaatliche Budgetdefizit stieg mit 2,5% des BIP nicht weiter. Für die positive Entwicklung sorgten zu 40% der Bund und zu 60% Länder und Gemeinden. Einmalmaßnahmen (Ausgaben zur Bankenrestrukturierung, abzüglich Vorwegbesteuerung der Pensionskassen) belasteten das Budgetdefizit 2012 mit 0,8% des BIP beträchtlich. Das strukturelle Budgetdefizit Österreichs (konjunkturbereinigt und ohne Einmaleffekte) betrug 2012 nur 1,4% des BIP. Im internationalen Vergleich lag Österreichs Budgetdefizit 2012 mit 2,5% des BIP erneut markant unter den Durchschnittswerten der EU (EU-27: 4% des BIP und Euro-17-Länder: 3,7% des BIP).
Zwei Stabilitätsgesetze brachten 2012 mit 6,4 Mrd.€ oder 4,4% einen beträchtlichen Einnahmenzuwachs der öffentlichen Haushalte. Das Steueraufkommen expandierte 2012 um 3,8 Mrd.€ oder 4,7%, vor allem durch direkte Steuern. Die Lohnsteuer (+8,6%) entwickelte sich dynamisch. Das Aufkommen der Körperschaftsteuer (+4,5%) und der Stabilitätsabgabe der Banken (+14,3%) fiel rege aus. Ausgeprägt war auch der Zuwachs bei den indirekten Steuern (+4%). Im internationalen Vergleich rangierte Österreich 2012 mit einer Abgabenquote von 44,3% des BIP über dem Euro-17- und EU-27-Durchschnitt von 41,6% und 40,7%.
2012 unterstützte der Bund verstaatlichte oder teilverstaatlichte Banken (Kommunalkredit, Hypo Alpe-Adria, Österreichische Volksbanken). Auch das Land Tirol unterstützte die Hypo Tirol Bank (Ausgaben für Banken 2012: 3,1 Mrd.€; 2011: 1 Mrd.€). Gleichzeitig verminderten sich die Einnahmen aus dem Bankenpaket auf 0,5 Mrd.€ (2011: 0,6 Mrd.€). Rückzahlungen von Partizipationskapital erfolgten nicht. Die 2011 eingeführte Stabilitätsabgabe für Banken brachte Einnahmen von 0,6 Mrd.€.
Österreichs Position im Lichte der neuen EU-Fiskalregeln
Mit dem Stabilitätspakt 2012 und dem dort fixierten mittelfristigen Ziel eines strukturellen Budgetdefizits von maximal 0,45% des BIP trägt Österreich dem neuen EU-Fiskalpakt Rechnung, der Österreich – je nach Konjunkturlage und Staatsschuldenquote - ein strukturelles Budgetdefizit von bis zu 0,5% erlaubt. 2012 lag der strukturelle Budgetsaldo zwar bei –1,4% des BIP, im Durchschnitt der Jahre 2011 bis 2013 erfüllt Österreich die Vorgaben des Übermäßigen Defizit-Verfahrens und den Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) mit einer durchschnittlichen Anpassung von 1% des BIP jährlich. Für die Jahre nach 2014 wird Österreich die EU-Vorgabe einer durchschnittlichen strukturellen Anpassung von über 0,5% des BIP jährlich aber nicht zur Gänze erfüllen, befürchtet der Staatsschuldenausschuss. Das Stabilitätsprogramm geht von einem strukturellen Budgetsaldo von minus 1,8% des BIP 2013 aus und sieht für 2014 bis 2017 eine durchschnittliche jährliche Reduktion von 0,3% des BIP vor, womit das mittelfristige strukturelle Defizitziel nicht 2015, sondern erst 2017 erreicht würde.
Deutlich erfüllt Österreich hingegen die Schuldenregel, die Österreich eine Senkung der Staatsschuldenquote von 73% des BIP (2014) auf 71,2% des BIP bis 2016 vorgibt. Laut Stabilitätsprogramm sinkt die Schuldenquote bis dahin auf 69,3% des BIP.
Was die EU Österreich budgetpolitisch empfiehlt
Im Mai 2013, zum Ende des "Europäischen Semesters", gab die EU-Kommission zur heimischen Budgetpolitik folgende Empfehlungen ab: Nachhaltige Korrektur des übermäßigen Defizits, danach strukturelle Anpassung in geeignetem Tempo zur Erreichung des mittelfristigen Budgetziels bis 2015; Straffere Finanzbeziehungen zwischen verschiedenen Regierungsebenen (Kompetenzentflechtung, Zusammenführung der Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung); raschere Harmonisierung des gesetzlichen Pensionsantrittsalters von Frauen und Männern, Anhebung des tatsächlichen Pensionsantrittsalters und der Beschäftigung älterer ArbeitnehmerInnen; höhere Erwerbsbeteiligung von Frauen und bessere Kinderbetreuung; Reduktion der hohen geschlechtsspezifischen Lohn- und Rentenunterschiede und besseres Arbeitsmarktpotenzial von Menschen mit Migrationshintergrund; budgetneutrale Senkung der Steuer- und Beitragsbelastung der Arbeit bei Geringverdienern; Reformen im Gesundheitswesen; Entwicklung eines finanziell tragfähigen Modells für die Langzeitpflege; Verbesserung der Bildungsergebnisse; strategische Planungen im Hochschulwesen und Senkung der Abbrecherquote; mehr Wettbewerb bei Dienstleistungen; rasche Umstrukturierung verstaatlichter und teilverstaatlichter Banken.
Aus den Empfehlungen des Staatsschuldenausschusses
Der Staatsschuldenausschuss empfiehlt unter anderem, den moderaten Konsolidierungskurs trotz konjunktureller Schwächeperiode konsequent fortzusetzen. Das geplante Nulldefizit sei bis 2016 erreichbar, erfordere aber nachhaltige Budgetdisziplin und Stabilitätsorientierung bei allen wirtschaftspolitischen Entscheidungsträgern. Konjunkturbedingte Einnahmen- und Ausgabenänderungen im Budget (automatische Stabilisatoren) sollten voll wirken, Konjunkturprogramme sollten nur befristet beschlossen werden. In den nächsten Jahren sei der Budgetkonsolidierung Vorrang vor allfälligen Steuerreduktionen und Ausgabenerhöhungen (insbesondere neuen Fördermaßnahmen) zu geben. Steuerreformen sollten primär strukturelle Veränderungen bewirken, den Faktor Arbeit entlasten und das Steuersystem vereinfachen.
Gebietskörperschaftsübergreifende Kompetenz- und Strukturreformen (Föderalismusreform), Reformen für mehr Verwaltungseffizienz im Schulwesen, im Beamtenpensionsrecht, Förderwesen, öffentlichen Nahverkehr sowie bei der Steuerkompetenz der Länder und Gemeinden sollten in das kommende Regierungsprogramm aufgenommen und in der nächsten Legislaturperiode umgesetzt werden. Anreize zur soliden Budgetgebarung und effizienten Aufgabenerfüllung sollten gestärkt, der Konsolidierungsdruck verringert und einfachere Strukturen sowie Transferentflechtungen erreicht werden.
Der mit dem international anerkannten Bundeshaushaltsrecht 2013 vollzogenen Wandel zur Ergebnis- und Wirkungsorientierung, Eigenverantwortung und Transparenz auf Bundesebene sei zu vertiefen. Der Staatsschuldenausschuss begrüßt ausdrücklich die neue Steuerungsarchitektur einschließlich der Implementierung des Gender Budgeting und plädiert zudem für eine Stärkung der dezentralen Personalsteuerung und für die Anpassung der Aufbauorganisation des Bundes an die neue Steuerungsarchitektur, um kompetenzrechtliche Überschneidungen und divergierende Wirkungsziele zu vermeiden. Es wäre zweckmäßig, Rücklagenauflösungen in den Teilheften zu den Voranschlägen auszuweisen. Im Anhang zu den Berichten der Wirkungscontrollingstelle des Bundeskanzleramts an den Nationalrat sollte jeweils eine Übersicht über wirkungsorientierte Folgeabschätzungen von Rechtsnormen angeschlossen werden.
Die Autoren des Berichts treten weiters dafür ein, bei Ländern und Gemeinden sollten Budgetordnungen zu implementieren, die mit dem neuen Bundeshaushaltsrecht 2013 kompatibel sind. Für eine effektive Gesamtsteuerung der Finanzpolitik und für die Umsetzung von bedeutenden Vorhaben in Österreich sind aussagekräftige und vergleichbare Informationen über die Budgetlage, mittelfristige Budgetentwicklung, Nettovermögensposition und über Eventualverbindlichkeiten aller Gebietskörperschaften dringend erforderlich.
Sonderthema: Haftungsobergrenzen bei den Gebietskörperschaften
Als aktuelles Sonderthema stellt der Staatsschuldenausschuss in seinem Bericht schließlich die Ergebnisse der von seinen MitarbeiterInnen Eva Hauth und Bernhard Grossmann verfassten Studie "Haftungen der Gebietskörperschaften für Dritte: Inwieweit limitieren die neuen Obergrenzenbestimmungen deren Haftungsrisiko?" vor. Darin wird untersucht, wie die angesichts der Finanz- und Staatsschuldenkrise vereinbarten und im Österreichischen Stabilitätspakt festgelegten Haftungsobergrenzen bei Bund, Ländern und Gemeinden rechtlich umgesetzt werden. Das Thema ist wichtig, weil schlagend werdende Haftungen, wie sie bei Änderung der ökonomischen Rahmenbedingungen oft rasch eintreten, den Handlungsspielraum von Gebietskörperschaften enorm gefährden können. (Schluss) fru
HINWEIS: Ökonomische Analysen zur Budgetpolitik bietet der Budgetdienst des Parlaments im Menüpunkt "Parlament aktiv/Budgetangelegenheiten" auf www.parlament.gv.at.