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Parlamentskorrespondenz Nr. 913 vom 03.09.2015

Themenfelder:
Budget
Format:
Parlamentarische Materialien
Stichworte:
Nationalrat/Budgetausschuss/Berichte/Fiskalrat

Neu im Budgetausschuss

Fiskalrat: Besorgt um Einhaltung der EU-Fiskalregeln 2016

Wien (PK) – Probleme bei der Einhaltung der EU-Budgetregeln durch Österreich befürchtet der Fiskalrat im Jahr 2016. Das ist die zentrale Botschaft im "Bericht über die öffentlichen Finanzen 2014" ( III-201 d.B.), den der Finanzminister dem Nationalrat kürzlich übermittelt hat. Im Jahr 2014 erfüllte Österreich die EU-Fiskalregeln und das Europäische Verfahren wegen eines übermäßigen Defizits wurde im Vorjahr beendet. Die Reformen, die die EU-Kommission empfiehlt, decken sich mit den Bestrebungen der Bundesregierung, sind aber erst teilweise umgesetzt, halten die Experten fest. Sorgen wegen der Einhaltung der EU-Fiskalregeln äußert der Fiskalrat für das Jahr 2016. Zwar steige das reale BIP-Wachstum Österreichs von 0,5% bis 0,8% im Jahr 2015 auf 1,4% bis 1,5% im Jahr 2016, die Vorhaben zur Budgetkonsolidierung reichten 2016 für die Einhaltung der EU-Budgetregeln aber nicht aus, meint der Fiskalrat, der für 2015 überdies Budget-Unsicherheiten wegen der Hypo-Abwicklung erwartet.

Das wirtschaftliche Umfeld: Wenig Wachstum, niedrige Zinsen

Im Jahr 2014 habe Österreich seinen langjährigen Wachstumsvorsprung gegenüber der Eurozone verloren, berichtet der Fiskalrat. Während die Wirtschaft in den Euroländern 2014 um 0,9% wuchs, fiel das Plus in Österreich mit 0,3% nur gering aus. Die Exporte trugen zum Wachstum kaum bei, die Inlandsnachfrage blieb schwach und die Beschäftigung wuchs nicht kräftig genug, um das steigende Arbeitsangebot zu absorbieren. Daher nahm die Arbeitslosigkeit um 32.200 Personen auf 8,4% (nationale Definition, 5,6% nach Eurostat) zu. Vor dem Hintergrund einer expansiven Geld- und Anleihekaufpolitik der Europäischen Zentralbank sanken die Renditen 10-jähriger österreichischer Staatsanleihen auf den historischen Tiefststand von 1,3%.

Gesamtstaatliches Budgetdefizit 2014 niedriger als veranschlagt

Trotz unerwartet schwachen Wirtschaftswachstums lag das Maastricht-Defizit 2014 mit 2,4% des BIP um 0,3% unter dem Zielwert. An dieser Stelle registriert der Fiskalrat einen strikten Budgetvollzug und eine Tendenz zur Überschätzung des Bundesdefizits bei der Planung. 2013 hatten temporäre Effekte des Bankenpakets, Einnahmen aus der Versteigerung von Mobilfunklizenzen und aus dem Steuerabkommen mit der Schweiz das Maastricht-Defizit um 0,7 Mrd. € gesenkt. 2014 erhöhten Einmalmaßnahmen das Defizit per Saldo um 4 Mrd. €. Ausgaben für Banken (4,5 Mrd. €) standen Rücküberweisungen von EU-Steuermitteln (0,3 Mrd. €) und Erträge aus dem Liechtenstein-Abkommen (0,3 Mrd. €) gegenüber. Ohne Einmaleffekte liegt das Maastricht-Defizit 2014 mit 1,2% des BIP unter jenem von 2013 (1,5%).

Staatseinnahmen wachsen 2014 schwach, aber höher als das BIP

Das Steueraufkommen wuchs 2014 bei schwachem Wirtschaftswachstums um 2,8 Mrd. € und lag mit +3,1% unter dem Zehnjahresdurchschnitt von +3,3%, aber deutlich über dem nominellen BIP-Zuwachs von 2%, was aus dem progressiven Steuertarif bei der Lohn- und Einkommensteuer, dem Abgabenänderungsgesetz 2014 und aus Steuererhöhungen der Vorjahre resultiert. Die Abgabenquote nahm 2014 um 0,5 Prozentpunkte weiter auf 43,1% des BIP zu.

Sondereffekte ließen Staatsausgaben 2014 stark steigen

Die Gesamtausgaben aller öffentlichen Haushalte erreichten 2014 172 Mrd. € und lagen um 7,9 Mrd. € oder 4,8% über der Summe von 2013. Ursache dafür sind Sonderfaktoren. Die Bewertung des Vermögens der Abbaugesellschaft HETA führte zu Mehrausgaben für die verstaatlichten Banken (2,7 Mrd. €). Zweitens reduzierten Erlöse aus der Versteigerung von Mobilfunklizenzen von 2 Mrd. € die Ausgaben im Jahr 2013 und verzerrten den Vorjahresvergleich 2014. Bereinigt um diese Sonderfaktoren stiegen die Ausgaben 2014 um 2,2% im Vorjahresvergleich. Dieser Wert liegt knapp über dem Durchschnittswert der Jahre 2010 bis 2014 von 2% und über dem nominellen BIP-Anstieg von 2%. Die Staatsausgabenquote Österreichs stieg 2014 kräftig auf 52,3% des BIP (2013: 50,9% des BIP).

Die EU-Ausgabenregel sieht für 2014 einen maximalen realen gesamtstaatlichen Ausgabenzuwachs von –0,1% vor. Dieses Ziel wurde mit einem Anstieg von real 3,1% im Vorjahresvergleich "erheblich" verfehlt. Ein Verfahren nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakte löste dies aber nicht aus, weil Österreich sein mittelfristiges Budgetziel erreichte. Eine hohe Ausgabendynamik weist aber auf Probleme bei der Einhaltung der mittelfristigen Budgetziele hin.

Banken, Soziales und Gesundheit prägen Ausgabendynamik

4,9 Mrd. € an Ausgaben für Banken belasteten 2014 den Gesamtstaat netto mit 4,2 Mrd. € (2013: 1,4 Mrd. €). Im Vordergrund standen Vermögenstransfers an die Hypo Alpe-Adria-Bank oder an die HETA. Das Partizipationskapital des Bundes sank auf 0,3 Mrd. €. In Summe erhöhten alle bisherigen Bankhilfen die Schulden der Republik Österreich bis Ende 2014 um 27,8 Mrd. €.

Soziale Geldleistungen nahmen 2014 um 3,2% oder um 2 Mrd. € zu, vorrangig für Alterspensionen (+3,9%, +1,6 Mrd. €) und für Arbeitslose (+4,8%, +0,2 Mrd. €). Obwohl Reformen den Ausgabenzuwachs bei den Pensionen bremsten, lag die Steigerung 2014 deutlich über dem nominellen BIP-Wachstum von 2% oder dem Wachstum aller Ausgaben (+2,2%). Soziale Sachleistungen nahmen wegen der Gesundheitsausgaben (+5%) um 4,9% (+0,6 Mrd. €) zu.

Die staatlichen Personal- und Sachausgaben entwickelten sich 2014 mit 1,6% oder 0,9 Mrd. € moderat. Der Lohnzuwachs der Bundesbedienstete betrug 2014 – nach einer Nulllohnrunde - 1,88%. Höher waren die Lohn- und Gehaltssteigerungen bei Ländern und Gemeinden. Die Personal- und Sachausgaben von Ländern und Gemeinden entsprachen mit 1,9% dem gesamtstaatlichen Durchschnitt der letzten fünf Jahre. Obwohl die Staatsschuld um 3% oder 0,2 Mrd. € stark zunahm, ging die Zinsbelastung zurück. Seit 2009 nahmen die Zinszahlungen von 9 Mrd. € auf 7,8 Mrd. € ab.

Staatliche Bruttoinvestitionen zeigen – zum Teil wegen ausgegliederter Einheiten (ASFINAG, Stadtwerke, Marktbetriebe der Gemeinden), Sonderfinanzierungen (Leasing) und Haftungsübernahmen – geringe Dynamik. Die Klassifizierung vieler staatsnaher Infrastruktureinheiten im ESVG 2010 als Staatseinheiten (ÖBB-Infrastruktur, Wiener Linien, Landeskrankenanstalten, BIG, Gemeinde-Immobiliengesellschaften), erhöhte das öffentliche Investitionsvolumen 2014 rechnerisch auf 9,4 Mrd. € oder 2,9% des BIP.

Hohe Abgabenquote

Die strukturelle Defizitquote Österreichs war 2014 mit 0,4% des BIP niedrig (Eurozone: 0,8%). Deutschland (+1,2% des BIP), Luxemburg (+1,6%), Zypern (+1,5%), Griechenland (+0,4%) und Estland (+0,2%) erzielten 2014 strukturelle Überschüsse. Strukturelle Defizitquoten von unter 1% des BIP wiesen die Niederlande, Italien und Portugal auf. Am oberen Ende der Skala befanden sich 2014 Irland (–4,1%), Belgien (–2,8%) und Frankreich (–2,6%).

Im internationalen Vergleich weist Österreich eine hohe Abgabenbelastung auf. Höhere Abgabenquoten als Österreich (43,8% des BIP) wiesen 2014 in der EU nur die Länder Dänemark, Frankreich, Belgien, Schweden und Finnland auf. EU und OECD kritisieren die hohe Steuerbelastung des Faktors Arbeit in Österreich, weil sie als wachstumsdämpfend angesehen wird. Die Steuerreform 2015/2016 soll den Faktor Arbeit entlasten.

Länder- und Gemeinden unterstützen Konsolidierung

Länder und Gemeinden budgetierten 2014 ausgeglichen. Ohne Wien erreichten die Länder erstmals seit 2003 einen geringen Überschuss von 45 Mio. €. Die Haushalte der Gemeinden waren 2014 mit 55 Mio. € leicht positiv. Das Defizit Wiens blieb unverändert bei 0,1 Mrd. €. Ohne Wien erreichten die Gemeinden 2014 einen Überschuss von 0,2 Mrd. € oder 0,1% des BIP.

Die Länder verzeichneten 2014 Mehreinnahmen von 1 Mrd. € oder 0,3% des BIP und trugen zur Verbesserung des Budgetsaldos 2014 bei. Die Mehreinnahmen resultierten aus dem Anteil an der Abgeltungssteuer aus Liechtenstein von 87 Mio. €, aus dem Abgabenänderungsgesetz 2014 (230 Mio. €), Zweckzuschüssen des Bundes zum Ausbau des Kinderbetreuungsangebots (85 Mio.€), aus der Ausweitung der Bundesmittel für schulische Ganztagsbetreuung und für die Neue Mittelschule (55 Mio. €) sowie aus dem Zweckzuschuss des Pflegefonds (23 Mio. €).

2014 erfüllten alle Gebietskörperschaften den Österreichischen Stabilitätspakt. Die Konsolidierung in Relation zur Einwohnerzahl im Burgenland (103 € pro Kopf), in Tirol (32 €) und Salzburg (27 €) am deutlichsten aus. Im Vergleich dazu verschlechterte sich der Budgetsaldo pro Kopf in Vorarlberg um 133 € und in Kärnten um 87 €. Die höchsten Budgetdefizite pro Kopf registrierten 2014 die Steiermark (126 €), Kärnten (112 €) und Niederösterreich (106 €). Wien verbuchte als Land und Gemeinde ein geringes Budgetdefizit von 56 € pro Kopf. Die Oesterreichische Bundesfinanzierungsagentur (OeBFA) deckte mit 57,1% einen bedeutenden Teil der Finanzschuld der Länder inklusive Wien (2014: 16 Mrd. €) ab. Mit Ausnahme Vorarlbergs und Tirols nahmen 2014 alle Länder OeBFA-Finanzierungen in Anspruch.

Hohe gesamtstaatliche Verschuldung 2014 infolge Gründung der HETA

2014 stieg die öffentliche Bruttoverschuldung Österreichs von 261 Mrd. € oder 80,9% des BIP um 17,1 Mrd. € auf 278,1 Mrd. € oder 84,5%. Der Zuwachs resultierte aus dem gesamtstaatlichen Defizit von 7,9 Mrd. € (Primärdefizit 0,1 Mrd. €, Zinsendienst 7,8 Mrd. €) und Veränderungen des Schuldenstandes, die nicht auf das Budgetdefizit zurückgehen(Stock-Flow-Adjustments) von 9,2 Mrd. € - Schuldeneffekte des Bankenpakets von netto 7,1 Mrd. € (HETA-Verpflichtungen von 13,4 Mrd. € minus Defiziteffekt des Bankenpakets von 4,2 Mrd. € und Partizipationskapital-Rückzahlung von 2,1 Mrd. €), Einzahlungen zum ESM-Stammkapital (0,4 Mrd. €), EFSF-Darlehensvergaben (0,3 Mrd. €) und Periodenabgrenzungen bei den Zinsen (0,7 Mrd. €). Schuldensenkend wirkten – neben der Rückführung von Partizipationskapital von Banken (2,1 Mrd. €) – Agios aus Anleiheemissionen von 0,5 Mrd. €.

Der Zuwachs der Bundesschulden von 17 Mrd. € war 2014 vor allem auf die Gründung der staatlichen Hypo-Abbaueinheit HETA (+13,4 Mrd. €) zurückzuführen. Die Verschuldung der Gemeinden einschließlich Wien stieg um 0,5 Mrd. €, jene der Länder um 0,1 Mrd. €. Die gesamte Staatsschuld entfiel Ende 2014 zu 87,6% auf den Bund, zu 7,3% auf die Länder, zu 4,7% auf die Gemeinden und zu 0,5% auf die Sozialversicherungen. Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzmärkte erhöhten seit 2008 den Schuldenstand Österreichs bis 2014 um 37,2 Mrd. € oder 11,3% des BIP. 27,8 Mrd. € davon entfielen auf Maßnahmen für heimische Banken.

Der Anteil der Auslandsschulden an der Staatsschuld erhöhte sich 2014 wegen der HETA um einen Prozentpunkt auf 77,5%. Die Staatsschuld besteht in Österreich zu 75% aus der Bundesschuld. Die wichtigsten Inlandsgläubiger sind Banken, seit 2011 allerdings in leicht abnehmendem Ausmaß. Private Anleger (Unternehmen und private Haushalte) hielten 2014 Wertpapiere oder Bundesschatzscheine von 1,1 Mrd. € (0,4%).

FinanzschuldenmanagerInnen vermeiden Risiken

Dank reger Nachfrage konnte Österreich im Vorjahr Geldmarktpapiere zeitweise zu negativen Zinsen verkaufen. Der Risikoaufschlag gegenüber Deutschland ging 2014 bei 10-jährigen Staatsanleihen auf 25 Basispunkte zurück, die 10-Jahres-Rendite österreichischer Bundesanleihen fiel 2014 im Durchschnitt von 2% auf 1,5%.

Die bereinigte Finanzschuld des Bundes erreichte Ende 2014 196,2 Mrd. € oder 59,6% des BIP (Ende 2013: 193,9 Mrd. € oder 60,1% des BIP). Die Neuverschuldung des Bundes betrug 2014 somit 2,3 Mrd. € oder +1,2%. Die Herabstufung Österreichs von AAA auf AA+ im Februar 2015 durch die Ratingagentur Fitch löste keine Reaktionen auf den Finanzmärkten aus. Bei einer weiteren Herabstufung Österreichs sei aber mit einem Renditeanstieg zu rechnen, weil sich institutionelle Anleger an der Bonität orientieren, schreibt der Fiskalrat.

Die SchuldenmanagerInnen erreichten 2014 ein ausgewogenes Tilgungsprofil und eine liquide Referenzkurve; die Zinsfixierungszeit blieb innerhalb der Kenngrößen, berichtet der Fiskalrat. Die Finanzschuld ist zu 95% fix verzinst und hatte 2014 eine Restlaufzeit (nach Swaps) von 8,7 Jahren. Laut Ergebnishaushalt 2014 sank der Zinsaufwand gegenüber 2013 um 0,4 Mrd. € auf 6,7 Mrd. €; die Zinsaufwandsquote des Bundes lag bei 2% des BIP.

Probleme bei der Einhaltung der EU-Fiskalregeln

In seiner Evaluierung des Budgetpfads der Bundesregierung äußert der Fiskalrat Skepsis hinsichtlich der Einhaltung der EU-Fiskalregeln im Jahr 2016. Zwar steige das reale BIP-Wachstum Österreichs von 0,5% bis 0,8% im Jahr 2015 auf 1,4% bis 1,5% im Jahr 2016, die Vorhaben zur Budgetkonsolidierung reichten 2016 für die Einhaltung der EU-Budgetregeln aber nicht aus, schreibt der Fiskalrat, der Budget-Unsicherheiten infolge der Hypo-Abwicklung ortet.

Für 2015 rechnet der Fiskalrat mit einem strukturellen Budgetdefizit von 0,6% des BIP, was einer tolerablen Abweichung von einem Viertelprozent zum mittelfristigen Budgetziel gleichkäme und kein EU-Verfahren auslösen würde. 2016 lasse die Gegenfinanzierung der Steuerreform jedoch eine Unterbrechung der Budgetkonsolidierung befürchten. Das Maastricht-Defizit könnte 2016 von 1,8% des BIP (2015) auf 2,1% des BIP (2016) und das strukturelle Budgetdefizit von 0,6% des BIP (2015) auf 1,6% des BIP (2016) steigen, was eine erhebliche Abweichung vom mittelfristigen Budgetziel darstellen würde. Eine andere Berechnungsvariante prognostiziert für 2016 zwar einen Rückgang des Maastricht-Defizit auf 1,6% des BIP, zugleich aber ein Ansteigen des strukturellen Budgetdefizits auf 1% des BIP. Beide Prognosen des Fiskalrates lassen 2017 das Auslösen des Frühwarnmechanismus nach dem präventiven Arm des Stabilitäts- und Wachstumspaktes erwarten. Bleiben Gegenfinanzierungen und zusätzliche Maßnahmen aus, schließt der Fiskalrat auch ein übermäßiges Defizit-Verfahren wegen Verfehlung der Schuldenregel nicht aus.

Schließlich weist der Fiskalrat auf steigende demografisch bedingte Kosten hin und empfiehlt Effizienzsteigerungen und Kostendämpfungen bei Pensionen, Gesundheit und Pflege sowie eine Entflechtung der öffentlichen Aufgaben, von Mischfinanzierungen und der Transfers zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Mit überdurchschnittlichen Ausgabensteigerungen rechnet der Fiskalrat bei der Arbeitslosenunterstützung, den Pensionen und bei den Sachleistungen für Gesundheit. (Schluss) fru

HINWEIS: Der Budgetdienst des Parlaments bietet ökonomische Analysen zur Budgetpolitik und zu Vorlagen des Bundesministeriums für Finanzen im Menüpunkt "Parlament aktiv/Budget-Analysen" auf www.parlament.gv.at.

Alle aktuellen Daten zum Budgetvollzug (Monatsberichte) finden Sie auf der Homepage des Finanzministeriums www.bmf.gv.at.