Neu im Verfassungsausschuss

Wien (PK) – Bereits im Juni 2017 hat die damalige rot-schwarze Regierung dem Nationalrat ein umfangreiches Gesetzespaket zur Reform des Vergaberechts vorgelegt. Zu einem Beschluss vor den Wahlen ist es allerdings nicht mehr gekommen, unter anderem weil es Differenzen zwischen SPÖ und ÖVP über die Vergabe von Dienstleistungsaufträgen im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs gab. Nun nimmt die türkis-blaue Regierung mit dem Vergaberechtsreformgesetz 2018 (69 d.B.) einen neuen Anlauf. Wesentliche Änderungen gegenüber dem im letzten Jahr vorgelegten Gesetzespaket gibt es nicht, einzelne Detailpunkte werden aber anders geregelt. Die Zeit drängt, Österreich ist bei der Umsetzung einschlägiger EU-Vorgaben bereits zwei Jahre in Verzug.

Im Mittelpunkt des insgesamt 324 Seiten starken Gesetzespakets steht ein neues Bundesvergabegesetz. Außerdem wird ein neues Bundesgesetz über die Vergabe von Konzessionsverträgen erlassen und das Bundesvergabegesetz für den Bereich Verteidigung und Sicherheit geändert. Nicht mehr Teil des Pakets ist hingegen – anders als 2017 - ein eigenes Bundesvergaberechtsschutzgesetz für den öffentlichen Personenverkehr: die von der EU geforderten Rechtsschutzbestimmungen für diesen Bereich werden direkt in das Bundesvergabegesetz integriert und gelten damit auch für die Länder.

An der Möglichkeit der öffentlichen Hand, Personenverkehrsdienste auf der Schiene direkt zu vergeben, ändert das vorliegende Gesetzespaket nichts. Auch andere Sonderverfahren in diesem Bereich wie interne Vergaben und Zusatzaufträge bleiben – in Anlehnung an EU-Recht – weiterhin zulässig. Neu ist, dass nicht mehr das Bundeskanzleramt, sondern das Justiz- und Reformministerium unter Minister Josef Moser für das Vergabepaket zuständig ist.

Zentrales Ziel des Gesetzespakets ist es, den rechtlichen Rahmen für Auftragsvergaben der öffentlichen Hand zu vereinfachen und zu modernisieren. Ein Teil der einschlägigen neuen EU-Richtlinien wurde bereits 2016 umgesetzt, nun sollen die restlichen Vorgaben erfüllt werden. Unter anderem geht es um die Einführung neuer Arten von Vergabeverfahren, die Ermöglichung gemeinsamer Auftragsvergaben österreichischer Behörden und Behörden anderer EU-Ländern sowie die Ausweitung des so genannten Bestbieterprinzips. Künftig sollen mehr Aufträge als bisher nach qualitativen Kriterien und nicht alleine nach dem Preis vergeben werden. Wie bisher gilt das Bundesvergabegesetz nicht nur für Bund, Länder und Gemeinden, sondern auch für Auftragsvergaben in bestimmten Sektoren wie etwa der Wasser- und Energieversorgung und Teilen des öffentlichen Verkehrs.

Vergabeverfahren werden vereinfacht und flexibilisiert

Im Sinne der angestrebten Vereinfachung und Flexibilisierung von Vergabeverfahren werden die europarechtlichen Spielräume größtmöglich genutzt, wird in den Erläuterungen hervorgehoben. So ist etwa vorgesehen, die Ausnahmebestimmungen zu erweitern, den Zugang zum Verhandlungsverfahren zu erleichtern, die Verpflichtung zur Durchführung einer formalen Angebotsöffnung mit Bieterbeteiligung zu streichen, mehr Flexibilität beim Abruf von Leistungen aus Rahmenvereinbarungen zu ermöglichen und die Mindestfristen für die Abgabe von Teilnahmeanträgen und Angeboten zu verkürzen. Auch für Vergabeverfahren im Unterschwellenbereich, für die es keine spezifischen EU-Vorgaben gibt, kommt es zu Vereinfachungen.

EuGH mahnt Transparenz auch bei kleinen Aufträgen ein

Der Schwellenwert für Direktvergaben ohne vorherige Bekanntmachung wird wie bisher mit 50.000 € festgesetzt, wobei es weiterhin möglich sein wird, den Betrag mittels Verordnung hinaufzusetzen bzw. zu reduzieren. Das betrifft auch bestimmte andere Los- und Schwellenwerte. Zuständig dafür ist allerdings nicht mehr der Bundeskanzler, sondern der Justizminister. Laut aktueller Verordnung liegt die Obergrenze für Direktvergaben bei 100.000 €.

Bei der Vergabe kleinerer Aufträge gilt es jedoch nicht nur die Vorgaben des Bundesvergabegesetzes zu berücksichtigen, sondern auch auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) Bedacht zu nehmen, wird in den Erläuterungen angemerkt. Demnach sind bestimmte Verpflichtungen wie das Gebot der Gleichbehandlung und der Transparenz im Falle eines grenzüberschreitenden Interesses auch bei wertmäßig nicht von den EU-Vergabe-Richtlinien umfassten Vergabeverfahren einzuhalten. Faustregel laut Justizministerium: Je höher der Wert, je näher der Leistungs- und Nutzungsort an einer Staatsgrenze und je spezifischer der Auftragsgegenstand, desto eher muss von einem grenzüberschreitenden Interesse ausgegangen und ein angemessener Grad von Öffentlichkeit sichergestellt werden.

An aktuelle EU-Vorgaben angepasst wurden einzelne Schwellenwerte. Der Oberschwellenbereich für Liefer- und Dienstleistungsaufträge beginnt demnach bei 221.000 € bzw. - in bestimmten Fällen - bei 144.000 €. Zuletzt waren es 209.000 € bzw. 135.000 € gewesen. Bei Bauaufträgen liegt der entsprechende Wert bei 5,548 Mio. € (alt: 5,225 Mio. €).

Bestbieterprinzip wird ausgeweitet

Ein wesentlicher Punkt der Novelle ist die weitere Forcierung des Bestbieterprinzips gegenüber dem Billigstbieterprinzip. Schon jetzt gilt, dass rein auf den Preis abstellende Ausschreibungen – ohne die Berücksichtigung von Folgekosten wie etwa Wartungskosten oder Lebenszykluskosten – nur bei Waren und Dienstleistungen mit hohem Standardisierungsgrad erlaubt sind. Zudem ist bei bestimmten Vergaben wie Bauaufträgen über einer Million Euro oder der Beschaffung ausgewählter Lebensmittel wie Fleisch, Käse, Obst und Gemüse in jedem Fall verpflichtend das technisch und wirtschaftlich günstigste Angebot zu wählen, wobei neben Kostenfaktoren etwa auch soziale Kriterien berücksichtigt werden können. Diese Verpflichtung wird nun ausgeweitet und gleichzeitig ein neues Qualitätssicherungsmodell eingeführt, das den Auftraggebern die Möglichkeit eröffnet, Qualitätskriterien nicht nur im – laut Erläuterungen komplexen und anfechtungsgefährdeten – Bereich der Zuschlagskriterien festzulegen, sondern etwa auch bei der Leistungsbeschreibung, den Eignungskriterien oder den Ausführungsbedingungen.

Das neue Modell hat den Vorteil, dass die geforderten Qualitätskriterien – in Frage kommen soziale, ökologische und innovative Aspekte – vom Bieter in jedem Fall zu berücksichtigen sind und nicht durch ein besonderes Glänzen bei einem höher gewichteten Zuschlagskriterium, etwa einen besonders attraktiven Preis, umgangen werden können. Als ein konkretes Beispiel einer Ausführungsbedingung wird in den Erläuterungen die verpflichtende Beschäftigung von Lehrlingen oder Langzeitarbeitslosen im Rahmen der Auftragsausführung genannt. Wie schon bisher muss jedenfalls aus der Ausschreibung klar hervorgehen, welche Leistungen gefordert sind und wie die einzelnen Zuschlagskriterien gewichtet werden.

Verpflichtend berücksichtigt werden müssen Qualitätskriterien künftig jedenfalls bei der Ausschreibung personenbezogener Dienstleistungen im Gesundheits- und Sozialbereich – genannt werden in diesem Zusammenhang etwa ärztliche und therapeutische Leistungen, Kinderbetreuung, Erwachsenenbildung, Altersfürsorge etc. –, bei der Ausschreibung von Gebäudereinigungs- und Bewachungsdienstleistungen, bei der Beschaffung von Lebensmitteln sowie bei Verkehrsdiensten im öffentlichen Straßenpersonenverkehr – z. B. bei Linienbussen, Rufbussen oder Anrufsammeltaxis –, wobei bei den unter das Gesetz fallenden Verkehrsdiensten, abweichend von der grundsätzlich freien Wahl der Qualitätsaspekte, zumindest ein soziales Kriterium zur Anwendung kommen muss. Insgesamt kommen als Qualitätskriterium beispielsweise Energieeffizienz, Abfallvermeidung, Bodenschutz, Tierschutz oder die Beschäftigung bestimmter Gruppen wie ältere ArbeitnehmerInnen oder behinderte Menschen in Frage. Im Bereich der Lebensmittelbeschaffung könnte es in diesem Sinn etwa ein Biogütezeichen sein.

Darüber hinaus ist das technisch und wirtschaftlich günstigste Angebot – abseits von Bauaufträgen mit einem geschätzten Auftragswert über einer Million Euro – auch bei Dienstleistungen, die im Verhandlungsverfahren vergeben werden, insbesondere bei geistigen Dienstleistungen, bei einer im Wesentlichen funktionalen Beschreibung der Leistung, bei einem wettbewerblichen Dialog sowie bei Auftragsvergaben im Wege einer so genannten Innovationspartnerschaft verpflichtend zu wählen. Bei letztgenannter handelt es sich um ein neues Vergabemodell mit dem Ziel, eine innovative Ware, Bau- oder Dienstleistung zuerst zu entwickeln und diese dann zu erwerben. Generell gilt, dass die Konzeption und Durchführung eines Vergabeverfahrens nach Möglichkeit so erfolgen soll, dass auch kleine und mittlere Unternehmen daran teilnehmen können.

Begründet wird die Forcierung des "Bestangebotsprinzips" nicht zuletzt damit, dass eine Fokussierung bei Auftragsvergaben allein auf den niedrigsten Preis als Zuschlagskriterium einen hohen Preisdruck erzeugt, der in letzter Konsequenz zu Lohn- und Sozialdumping führen kann. Auch die weiteren Bestimmungen des geltenden Bundesvergabegesetzes, die sich gegen "schwarze Schafe" unter den Unternehmen richten, wurden in diesem Sinn - teilweise adaptiert - in das neue Gesetz übernommen. Ausgeweitet wird etwa die Möglichkeit, Subvergaben zu beschränken.

Pflicht zu elektronischen Vergabeverfahren ab Oktober 2018

Neu ist auch die Verpflichtung der Auftraggeber zu elektronischen Vergabeverfahren im Oberschwellenbereich ab Oktober 2018. Ab diesem Zeitpunkt müssen außerdem – im Sinne des Transparenzgedankens – die Ergebnisse aller einschlägigen Vergabeverfahren auf einer eigenen Plattform veröffentlicht werden. Das betrifft sowohl vergebene Aufträge als auch abgeschlossene Rahmenvereinbarungen und Ergebnisse von Ideenwettbewerben. Ausnahmen sind nur in bestimmten Fällen vorgesehen, etwa wenn eine Veröffentlichung öffentlichem Interesse zuwiderläuft oder berechtigte geschäftliche Interessen eines Unternehmens geschädigt würden.

Die EU erwartet sich von der elektronischen Abwicklung von Vergabeverfahren nicht nur mehr Transparenz, sondern auch eine erhebliche Reduktion der Kosten. Das Einsparungspotential könne allerdings nur dann realisiert werden, wenn standardisierte Software-Lösungen auf breitester Basis eingesetzt werden bzw. die implementierten Lösungen untereinander kompatibel sind, mahnt das Justizministerium eine abgestimmte Vorgangsweise zwischen Bund und Ländern ein. Die Erfahrung in Deutschland zeige, dass im Falle des Einsatzes unterschiedlicher Beschaffungssysteme hohe Kosten bei den Unternehmen drohen.

Bundesvergabegesetz gilt nicht für Personenbeförderungen per Bahn und U-Bahn

Vom Geltungsbereich des Bundesvergabegesetzes in weiten Bereichen ausgenommen sind Personenbeförderungsdienstleistungen auf der Schiene und auf U-Bahnen. Ähnliches gilt für die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen im Bereich Bus und Straßenbahn. Österreich folgt damit der Regelungssystematik einschlägiger EU-Verordnungen und Richtlinien, wobei für die beiden genannten Bereiche primär die sogenannte PSO-Verordnung maßgeblich ist. Diese sieht laut Erläuterungen im Grundsatz zwar die Durchführung eines "wettbewerblichen Verfahrens" vor, ermöglicht aber auch Sonderverfahren wie Direktvergaben, Vergaben an "interne Betreiber" und Zusatzaufträge.

Um dem von der EU geforderten Rechtsschutz Genüge zu tun, werden in das Bundesvergabegesetz jedoch einschlägige Rechtsschutzbestimmungen aufgenommen. Im Wesentlichen geht es dabei um die Regelung des Verfahrens vor den für zuständig erklärten Verwaltungsgerichten. Für Dienstleistungsaufträge im Bereich der "Schiene" ändert sich dadurch gegenüber der bisherigen Rechtslage nichts, im Bereich der Konzessionen treten an Stelle der ordentlichen Gerichte nunmehr die Verwaltungsgerichte, wird dazu in den Erläuterungen angemerkt.

Eigenes Bundesgesetz für die Vergabe von Konzessionsverträgen

In einem eigenen Bundesgesetz wird, in Anlehnung an die Konzessionsvergabe-Richtlinie der EU, die Vergabe von Konzessionsverträgen geregelt. Diese haben in Österreich allerdings wenig Bedeutung, wie in den Erläuterungen vermerkt wird. Anders als etwa Frankreich oder Großbritannien gibt es hierzulande kaum Privat-Public-Partnership-Modelle, die häufig mit Konzessionsvergaben einhergehen.

EU hat bereits Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet

Welche Bedeutung Wettbewerb und Transparenz bei öffentlichen Auftragsvergaben haben, zeigen Daten der EU, die den Erläuterungen zum Gesetzentwurf zu entnehmen sind. Demnach hat die EU-Kommission für 2015 ein Auftragsvolumen der öffentlichen Haushalte in Österreich für Bau-, Liefer- und Dienstleistungen – ohne Sektorenbeschaffung – von 45,2 Mrd. € errechnet. Das entspricht 13,3% des BIP. Aufgrund der Säumigkeit bei der Umsetzung der EU-Richtlinien hat die Kommission bereits ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich eingeleitet. Werden die Gesetze nicht bald geändert, drohen Geldbußen.

Vergabepaket kann erst nach Zustimmung der Länder kundgemacht werden

Damit das neue Bundesvergabegesetz in Kraft treten kann, braucht es allerdings nicht nur die Zustimmung des Nationalrats, sondern auch jene der Länder. Sie waren in diesem Sinn auch in die Verhandlungen miteingebunden, wie in den Erläuterungen betont wird. Evaluiert werden soll das Gesetzespaket im Jahr 2023. (Schluss) gs