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Parlamentskorrespondenz Nr. 548 vom 29.05.2020

Themenfelder:
Gesundheit/​Inneres/​Soziales/​Verfassung
Format:
Parlamentarische Materialien
Stichworte:
Nationalrat/​Berichte/​Volksanwaltschaft/​Menschenrechte

Volksanwaltschaft: Steigender Bedarf an Pflegekräften

Bericht zu präventiver Menschenrechtskontrolle 2019

Wien (PK) – Der zweite Teil des Berichts der Volksanwaltschaft an den Nationalrat (III-90 d.B. und III-716-BR/2020 d.B. – Präventive Menschenrechtskontrolle) enthält Ergebnisse über die Kontrollen jener Orte, in denen Menschen in ihrer Freiheit beschränkt sind, wie etwa Justizanstalten, Polizeiinspektionen, Polizeianhaltezentren, Alten- und Pflegeheime, Psychiatrien und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe. Weiters wird über die Prüfungen von Einrichtungen für Menschen mit Behinderung und Polizeieinsätze Bericht erstattet.

Die Republik setzt mit Nationalen Präventionsmechanismus (NPM) seit 2012 die UNO-Vereinbarung gegen Folter und andere Formen unmenschlicher Behandlung (OPCAT) um. Die Mitglieder der in sechs multidisziplinären Kommissionen organisierten Prüfungseinheiten haben im Berichtsjahr 472 Einrichtungen geprüft und 33 Polizeieinsätze beobachtet. Dabei wurden bei drei Viertel der Kontrollen kritikwürdige Zustände und Gefährdungen wahrgenommen. Die meisten Defizite waren in den Lebens- und Aufenthaltsbedingungen sichtbar (14,4%) gefolgt von Personal (13,7), Gesundheitswesen und freiheitsbeschränkenden Maßnahmen (je 13,4%).

Steigender Bedarf an Pflegekräften

Die Volksanwaltschaft verweist unter Bezugnahme auf eine Studie aus dem Jahr 2019 von "Gesundheit Österreich" auf einen errechneten steigenden Bedarf von 75.700 zusätzlichen Pflegekräften bis zum Jahr 2030. Dieser Bedarf spiegele sich auch in den Wahrnehmungen der Kommissionen wider, in denen sich zeigte, dass Heimplätze aufgrund des Personalmangels teilweise nicht belegt werden konnten, verrät der Bericht.

Nichtsdestotrotz hatten die Kommissionen der Volksanwaltschaft bei zahlreichen Einrichtungen einen guten Gesamteindruck, insbesondere aufgrund der Leistungsbereitschaft des Personals. Viele Verbesserungsvorschläge aus den Vorjahren im Bereich der Pflegeausstattung, flexiblere Essenzeiten oder Barrierefreiheit wurden laut Bericht mittlerweile umgesetzt. Mängel wurden vereinzelt etwa im Bereich der Hygiene festgehalten. Zur Qualitätssicherung empfiehlt die Volksanwaltschaft die Etablierung einer Fehlerkultur sowie die aktive Einbindung Pflegebedürftiger in die Pflegeplanung. Pflegevisiten sollen zu einem gemeinsamen Pflegeverständnis und Lösungen schwieriger Situationen beitragen.

Das Thema der Gewaltprävention sowohl gegen Pflegebedürftige als auch PflegerInnen sieht der NPM als Problematik auf Organisationsebene und nicht in Einzelfällen. Deshalb lautet dessen Empfehlung, Gewaltkonzepte zu erstellen und umzusetzen. Durchwegs aus allen Bundesländern vernahm der NPM Klagen des Personals über steigende Anforderungen, Stress und Überlastung, wenige Pausen und hohe Überstundenkontingente, die aus Verantwortungsbewusstsein nicht abgebaut würden.

Im Bereich der Freiheitsbeschränkung durch Medikation haben sich die entsprechenden Meldungen nach dem Heimaufenthaltsgesetz von 8% im Jahr 2007 auf 40% im Jahr 2019 erhöht, was auf eine Sensibilisierung des Pflegepersonals und der ÄrztInnen zurückgeführt wird. Bei der Polymedikation ortet der NPM Mängel in der Abwägung zwischen Nutzen und Schaden. Der Grund für die Verabreichung von fünf oder mehr Medikamenten entstehe laut Bericht häufig durch mehrere behandelnde ÄrztInnen und mangelhafte Dokumentation.

Aufgrund der Klimaveränderung fordert die Volksanwaltschaft mehr Hitzemaßnamen im Pflegebereich, die durch eine großzügigere Personalplanung und bei Neubauten berücksichtigt werden sollten.

Weiterhin massive Versorgungslücke bei klinisch-psychologischer Behandlung

Der NPM besuchte im Jahr 2019 insgesamt 34 Krankenanstalten und stellte unverändert eine massive Versorgungslücke im niedergelassenen Bereich bei klinisch-psychologischer Behandlung als Kassenleistung fest. Vor allem in ländlichen Gebieten existiere laut Bericht kein flächendeckendes Angebot. Dabei könnte deren Aufbau insbesondere chronischen seelischen Störungen bei Kindern und Jugendlichen entgegenwirken und außerdem das Gesundheitssystem entlasten, berichtet der NPM. Einen Missstand ortet die Volksanwaltschaft in der Umsetzung des §8 des Unterbringungsgesetzes durch die Länder. Dieser sieht im Falle einer Unterbringung gegen den Willen des oder der Betroffenen eine ärztliche Untersuchung vor, die aufgrund des Mangels an AmtsärztInnen aber oft nicht rechtzeitig erfolgen könne. Der NPM fordert deshalb, den Kreis der befugten ÄrztInnen auszuweiten und entsprechende Mittel bereitzustellen. Weiters zeigten auch eklatante Personalmängel in den stationären Einrichtungen, die teilweise zu "menschenrechtlich unwürdigen Situationen" wie Gangbetten mit sichtbaren Fixiergurten führten, wird im Bericht geschildert. Verlängerte Aufenthaltsdauern im stationären Bereich führt der NPM auch auf fehlende Nachbetreuungseinrichtungen zurück.

Einen strukturellen Missstand in der Steiermark sieht die Volksanwaltschaft, indem junge psychiatrisch chronisch kranke Personen mangels psychiatrischer Wohnangebote in Privatkrankenanstalten und Pflegeheimen untergebracht werden, obwohl sich der Betreuungsstandard stark von vollbetreuten Wohneinrichtungen der Behindertenhilfe unterscheide.

Kritik am Rückzug des Bundes in der Kinder- und Jugendhilfe

Im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe sieht die Volksanwaltschaft nach 88 Besuchen die Vernetzung mit dem Gesundheits- und Bildungssystem sowie anderen Akteuren, die Leistungen für Kinder und Jugendliche erbringen, als notwendig und noch nicht erreicht an. Kritik übt der Bericht an der 2018 geänderten Kompetenzverteilung, mit der sich der Bund aus gesetzgebenden Angelegenheiten in dem Bereich zurückzieht und vollständig den Ländern überträgt. Zwar werden bestehende Schutzniveaus beibehalten, aber es gebe keine Abstimmung und Einvernehmen in den Ländern bezüglich Infrastrukturkriterien, wobei bundesweit verbindliche Vorgaben notwendig wären, zeigt der NPM auf.

19 Organisationen haben gemeinsam 66 Qualitätsstandards für stationäre Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen definiert, welche im Mai 2019 präsentiert wurden und die Basis für menschenrechtliche Beurteilungen der NPM sein sollen.

Unzureichende Betreuung von Minderjährigen

Die Volksanwaltschaft sieht zudem im Bereich der Betreuung von Minderjährigen insbesondere Probleme in der hohen Personalfluktuation, die sich einerseits aufgrund der hohen Arbeitsbelastung und andererseits aus teilweiser unzureichender Ausbildung ergebe. Deshalb sei, laut Bericht der Personalschlüssel, die Aus- und Weiterbildung des Personals und die multiprofessionelle Zusammensetzung des Betreuungsteams entscheidend. Die Volksanwaltschaft empfiehlt, das Angebot an speziellen Plätzen für Minderjährige zu erhöhen. Positiv äußert sich der Bericht zu einzelnen Maßnahmen in den Ländern wie etwa Time-Out-Aufenthalte, um Beziehungsabbrüche zu vermeiden, Familienkrisendienste, tiergestützte Pädagogik oder Partizipation durch Kinder und Jugendliche in WGs.

Eine Ungleichbehandlung sieht die Volksanwaltschaft im Bereich der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge. Für sie gelten geringere Tagsätze in der Grundversorgung und sie erhalten nicht die notwendige therapeutische Begleitung. Außerdem verfügen die Kinder- und Jugendhilfeabteilungen nicht in allen Ländern über die Fachaufsicht der  betreffenden Einrichtungen, was zu Ungleichbehandlungen führe.

Fehlende Ressourcen bergen Risiken und Gewalt gegen Menschen mit Behinderung

Der NPM besuchte 2019 104 Einrichtungen für Menschen mit Behinderung und es zeigte sich, dass Risiken für Gewalt, Ausbeutung und Missbrauch teils auf menschenrechtsgefährdende Prozesse und Unachtsamkeiten und teils auf fehlende Ressourcen zurückzuführen sind. Laut Bericht wären viele Probleme durch eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern lösbar und die Rechte der UN-Behindertenrechtskommission könnten so berücksichtigt werden.

Die Volksanwaltschaft erreichten Beschwerden über unüberwindbare Barrieren beim Arbeitsmarktzugang, was zum Bericht "Keine Chance auf Arbeit" im November 2019 führte. Ein derzeit in Arbeit befindlicher Nationaler Aktionsplan Behinderung soll von 2021 bis 2030 gelten und sei eine Chance, Versäumnisse bei den Rechten der Menschen mit Behinderung nachzuholen, ist dem Bericht zu entnehmen.

Der NPM ortet darüber hinaus großen Handlungsbedarf bei der Reduktion von Gewaltrisiken. Der Bericht verweist auf eine im Dezember 2019 veröffentlichte Studie, die zeige, dass acht von zehn Personen mit Behinderung psychische bzw. körperliche Gewalt erfahren haben. Eine von zehn Personen war in den letzten drei Jahren Opfer schwerer körperlicher Gewalt, was laut Analyse auf betreuungsrelevante Gewaltformen zurückgeht. Von sexueller Belästigung oder schwerer sexueller Gewalt war laut Bericht bereits jede zweite Person mit Behinderung oder psychischer Beeinträchtigung betroffen. Als Einflussfaktoren ortet die Studie den Betreuungsschlüssel, weiters würden strukturelle Einschränkungen das Gewaltrisiko erhöhen.

Die vom NPM befürwortete Ausweitung des Geltungsbereichs des Heimaufenthaltsgesetzes (HeimAufG) auf Einrichtungen zur Pflege und Erziehung von Minderjährigen mit kognitiven Behinderungen und psychischen Beeinträchtigungen führte innerhalb eines Jahres zu 3.000 Meldungen von freiheitbeschränkenden Maßnahmen. Diese befänden sich nun nicht mehr in der Tabuzone, berichtet der NPM.

Mängel an akutpsychiatrischer Versorgung sowie desolate Hafträume in Justizanstalten

Der NPM besuchte im Berichtsjahr 38 Einrichtungen des Straf- und Maßnahmenvollzugs. Das Schulungsangebot für BerufsanfängerInnen in der Justizwache zu den Themen des NPM habe sich laut Bericht bewährt. Im Bereich der Personendurchsuchungen mit körperlicher Entblößung stieß die Kommission allerdings entgegen Empfehlungen aus der Vergangenheit wiederholt auf gesetzeswidrige Missstände, die keine Einzelfälle darstellen, wie der Bericht verrät.

Strukturelle Probleme ortet der NPM durch Engpässen im Bereich der akutpsychiatrischen Versorgung sowie beim Personal im medizinischen Bereich, beklagt die Volksanwaltschaft. Für Letzteres wird schlechte Entlohnung als Grund angesehen, sodass offene Stellen nicht mit medizinischem Personal besetzt werden können. Im Bereich des suchtmedizinischen Angebots und Therapiemöglichkeiten sei das Angebot lückenhaft, befindet der NPM. Kritik geübt wird auch an den langen Einschlusszeiten von bis zu 23 Stunden, die auf einen Personalmangel zurückzuführen sind.

Die ohnehin angespannte Personalsituation im Justizwachebereich habe sich laut Bericht noch verschärft. Es seien zusätzliche Ressourcen notwendig, um die Mindeststandards eines zeitgemäßen Strafvollzugs zu gewährleisten, so die Volksanwaltschaft. Auf erhebliche Missstände ist die NPM bei der Besichtigung der Hafträume gestoßen, die teilweise Mindeststandards unterschreiten. Viele der besichtigten Hafträume waren laut Bericht in völlig desolatem Zustand, verfügten nur über notdürftige Trennungen zu Sanitäranlagen, enthielten defektes Mobiliar und waren von Schimmel befallen. Im Bereich des Maßnahmenvollzugs kritisiert die Volksanwaltschaft ebenfalls die nicht zeitgemäße Infrastruktur und katastrophale hygienische Zuständen. Diese wurden zwar umgehend behoben, ändern laut Bericht aber nichts an strukturellen baulichen Problemen, um die Qualitätsstandards eines therapeutischen Zentrums zu erreichen. Außerdem fehlen spezialisierte Nachsorgeeinrichtungen für Menschen mit Behinderungen sowie BehindertenbetreuerInnen mit fachlicher Expertise, wodurch eine überlange Anhaltedauer und starke Hospitalisierung als Gefahr angesehen werden.

Neuer Erlass für Polizeianhaltezentren

Im Jahr 2019 prüfte die Volksanwaltschaft zehn Polizeianhaltezentren. Einen 2019 ergangenen Erlass des Innenministeriums wertete der NPM als positiv, da er wesentlichen Forderungen insbesondere zu Hygienerichtlinien, Kontrollregelungen bei Fesselungen von Häftlingen in gepolsterten Zellen und zum Nichtraucherschutz enthalte. Als Rückschritt in menschenrechtlicher Sicht kritisiert der NPM allerdings Einschränkungen bei den Besuchsmöglichkeiten der Häftlinge. Der Umstand, dass von 320 Planstellen im Polizeianhaltezentrum Wien nur 275 besetzt sind, verhindere einen erlasskonformen Schubhaftvollzug, die Durchführung von Tischbesuchen und wirke sich außerdem negativ auf das bestehende Personal aus, so der NPM im Bericht.

Personelle Ausstattung der Polizeiinspektionen

In den 51 besuchten Polizeiinspektionen konnte sich der befürchtete strukturelle Personalmangel in der Polizei nicht bestätigen, sehr wohl aber gab es teilweise unterbesetzte Dienststellen und geringe Anteile an Polizistinnen im ländlichen Raum, wobei gegensteuernde Maßnahmen des Innenministeriums vom NPM anerkannt wurden. Im Berichtsjahr wurden die Planstellen erweitert und bis 2022 sollen 2000 neue Ausbildungsplätze geschaffen werden, hält der Bericht fest. Ebenso positiv hervorgehoben wird darin der Ausbau des Supervisionsangebots des Ministeriums für Exekutivbedienstete.

Gutes Zeugnis für Polizeieinsätze

Der NPM beobachtete im Berichtsjahr zwei Abschiebungen sowie 31 Demonstrationen, Fußballspiele, Razzien, Veranstaltungen, Grundversorgungskontrollen und andere Polizeiliche Großeinsätze. Bis auf zwei Einsätze bei Fußballspielen stellt der NPM der Exekutive ein gutes Zeugnis aus. Auch bei Demonstrationen, die in den vorausgehenden Jahren Konflikte bargen, verliefen 2019 laut Bericht reibungslos. Jedoch wurde Verbesserungspotenzial im Einsatz taktischer Kommunikation im Rahmen eines Fußballspiels gesehen. Kritik geübt wird im Bericht an der medial berichteten Einkesselung von knapp 1.400 Personen für mehrere Stunden auf einer Brücke im Vorfeld eines Wiener Fußball-Derbys im Dezember 2018.

Informationen betreffend der Kontrolle der Verwaltung (Erster Teil des Berichts) finden Sie in der Parlamentskorrespondenz 547/2020 vom 29. Mai 2020. (Schluss) gun