Wolfgang SCHÜSSEL: Parlamentarismus ist nicht sozusagen das, was man sieht, das ist wie bei einem Eisberg. Du siehst halt vielleicht ein Zehntel von dem, was wirklich sichtbar ist an Diskussionen, an Vorbereitungen, an informellen Kontakten […]
Barbara ROSENKRANZ: […] in aller Regel passiert der Gesetzwerdungsprozess vorher, in den Vorgesprächen – informell unter Abgeordneten, Bereichssprechern, dann schon mit einem etwas fixeren Korsett in den Ausschüssen […]
Severin RENOLDER: […] es gibt einen informellen Beschluss der schon vor dem Beschluss des Bundesparteivorstandes erfolgt ist und das ist das Nichtdarstellbare und das erlebt man natürlich als Politiker auf Schritt und Tritt.
Clemens HAIPL: Viele politische Verhandlungen passieren gar nicht dort, wo wir sie sehen: im Plenum vor laufenden Kameras – sondern bereits viel früher. In Gesprächen hinter den Kulissen, in Klubsitzungen, am Rande von Ausschüssen, manchmal auch beim Kaffee. Tee ist auch möglich. Das ist auch logisch, weil viele Gesetzesmaterien sind sehr komplex, unterschiedliche Interessen müssen berücksichtigt werden, Zusammenhänge gut verstanden werden und häufig muss auch erstmal eruiert werden, wo ein gesetzlicher Handlungsbedarf genau erforderlich ist. Aber welche Bedeutung haben solche informellen Gespräche? Auf welchen Ebenen werden sie geführt? Und wie wichtig sind solche Vorarbeiten für das Entstehen von Gesetzen? Damit herzlich willkommen zu "Geschichten aus dem Parlament".
JINGLE
HAIPL: In diesem Podcast hören Sie Anekdoten und persönliche Erinnerungen von ehemaligen Mitgliedern des National- und Bundesrats, Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der parlamentarischen Klubs und der Parlamentsdirektion. Die Aufnahmen stammen aus den Archiven des Parlaments aus den letzten Jahren und sie geben uns vor allem eines: Einblicke ins Parlament.
Fangen wir mal an…. am Anfang: Natürlich gibt es gerade in der Gesetzgebung ganz formelle Abläufe, die auch gut zu beschreiben sind. Und dann gibt es Abläufe, die nicht so gut nachvollzogen werden können, auch weil sie oft aus unterschiedlichen Richtungen kommen und in unterschiedlichen Konstellationen besprochen werden. In welchem Verhältnis stehen eigentlich praktische Erfahrung und politikwissenschaftliche Theorie des politischen Systems? Wie weit entspricht die Praxis der Theorie? Severin Renoldner, ehemaliger Abgeordneter von den Grünen kann dies - da aus Theorie und Praxis kommend, erläutern:
RENOLDNER: […] die Praxis hat noch viel mehr schwer beschreibbare informelle Bezugsebenen und Kontakte und die kann man wissenschaftlich nicht so gut darstellen. [...] das wissen natürlich Politikwissenschaftler, aber es lässt sich schwer sagen. Man kann das nicht beweisen, man kann das fühlen, die können natürlich schon sagen, nein, das hat ja der Bundesparteivorstand beschlossen, da sind ja alle vertreten, aber es gibt einen informellen Beschluss der schon vor dem Beschluss des Bundesparteivorstandes erfolgt ist und das ist das Nichtdarstellbare und das erlebt man natürlich als Politiker auf Schritt und Tritt. Man muss ein quasi zweites Wissen im Kopf etablieren und so weiter und sagt, aber wie funktioniert es wirklich oder so.
HAIPL: Was Severin Renoldner beschreibt, ist keine Seltenheit, sondern aus Sicht vieler Politikerinnen und Politiker die Grundbedingung parlamentarischer Arbeit. Welche Möglichkeiten haben einzelne Abgeordnete, eine eigene Position zu einem Gesetz zu erlangen? Wolfgang Schüssel, ehemaliger Abgeordneter der ÖVP und unter anderem auch Bundeskanzler:
SCHÜSSEL: Erstens im Ausschuss hast du jede Möglichkeit, eine Diskussion zu führen zu einem bestimmten Thema, wobei es ja auch hier dann Vorbesprechungen zu den Ausschüssen gibt, wo einfach sehr intensiv diskutiert wird und auch gerungen wird um eine Position mit dem Minister oder mit den Beamten.
Manchmal sind ja auch entscheidungsberechtigte Beamte mit dabei. Und das ist ein Diskussionsprozess. Parlamentarismus ist nicht sozusagen das, was man sieht, das ist wie bei einem Eisberg. Du siehst halt vielleicht ein Zehntel von dem, was wirklich sichtbar ist an Diskussionen, an Vorbereitungen, an informellen Kontakten Das ist nicht alles jetzt am Ende der Öffentlichkeit bewusst und auch klar zu machen.
Das ist auch nicht notwendig. Aber ich denke mir schon, dass ein Abgeordneter dann, wenn er sich gut vorbereitet auf ein bestimmtes Thema, und das ist, glaube ich, auch die Herausforderung für einen Abgeordneten.
HAIPL:
Wenn der sichtbare Teil des Parlamentarismus nur die Spitze des Eisbergs ist, stellt sich die Frage: Wo beginnt dieser unsichtbare Teil eigentlich – und wer stößt ihn an? Also … außer der Titanic. Zuerst braucht es mal Einigkeit innerhalb der Fraktion. Das kann auch lange Diskussionsprozesse mit sich bringen, welche mitunter auch abseits von formellen Klubsitzungen vonstattengehen. Gerulf Stix, ehemaliger Abgeordneter der FPÖ denkt dabei an den "Heurigen":
Gerulf STIX: Wenn ganz heiße Fragen waren, die nicht entschieden werden konnten, dann ist irgendwann einmal die Zeit abgelaufen, und es war üblich – übrigens eine sehr gute Taktik von Friedrich Peter, der hat immer darauf geschaut, dass Kameradschaftlichkeit im Klub herrscht –: nach jeder Klubsitzung sind wir zum Heurigen. Manche konnten dann nicht mit, weil sie irgendwo einen Termin hatten. Irgendwann am nächsten Tag oder zwei Tage später oder erst nächste Woche ist die Klubsitzung fortgesetzt worden und die, die nicht beim Heurigen waren, die haben gedacht: so, jetzt diskutieren wir weiter. Und dann hieß es immer, und das war eine Standardfloskel: Diese Sache ist entschieden, der "Hohe Heurige" hat einen Beschluss gefasst. (Heiterkeit.)
HAIPL: Man sagt ja auch: in vino veritas. Nicht nur innerhalb von Parlamentsklubs wird einiges auf informeller Ebene besprochen. Sondern auch zwischen Fraktionen, die auf Regierungsebene eine Koalition bilden, gibt es solche Gespräche. Das Gespräch auf Vertrauensbasis mit dem Koalitionspartner ist laut Werner Fasslabend, ehemaliger Abgeordneter der ÖVP, ein wichtiges Element im Gesetzgebungsprozess. Wie man sich diesen Prozess insbesondere im vorparlamentarischen Verfahren vorstellen kann, erläutert er so:
Werner FASSLABEND: Naja, im vorparlamentarischen Bereich ist es so, dass man insbesondere in der Koalition versucht, einen Konsens herbeizuführen. Meistens gibt es ja rein aus den unterschiedlichen Ideologien unterschiedliche Ansatzpunkte und vielleicht unterschiedliche Interessenschwerpunkte. Da ist es so, dass natürlich vom jeweiligen Ressortführer die wesentlichen Anstöße kommen müssen: was wird gebraucht, was ist notwendig? Das ist ja auch der Grund, warum auf der ganzen Welt die Erstellung von Gesetzesentwürfen im Wesentlichen von der Exekutive ausgeht und nicht aus dem parlamentarischen Bereich heraus originär entsteht. Das ist bei uns sicherlich auch so. Und das, worum es dann geht, ist, dass man sich mehr oder weniger in diesem informellen Bereich zusammensetzt und die Lage durchdiskutiert bis man eben ein Ergebnis gefunden hat, das man dann in die Vorbegutachtung schickt. Dort ist es auch so, dass die Vertreter der Parteien ja Kontakt halten mit Interessenvertretungen, mit bestimmten politischen Gruppierungen, und versuchen, das abzustimmen. Dann wird schon etwas Vernünftiges daraus.
HAIPL: Bevor ein Gesetz ins Parlament kommt, ist also oft schon einiges geklärt.
Doch auch innerhalb des Parlaments selbst fällt die Entscheidung nicht erst im Ausschuss oder im Plenum. Auf welchen Ebenen sich kleinere Fraktionen über Inhalte von Gesetzgebungsformen verständigt haben, erklärt Thomas Barmüller, ehemaliger Abgeordneter der FPÖ und des Liberalen Forums:
Thomas BARMÜLLER: Die eigentliche Verständigung und Festlegung der Entscheidung, ob man einem Gesetz zustimmt oder nicht, ist sicherlich in der Klubsitzung als solches gefallen, die auch vielleicht in den kleineren Klubs noch mehr Dynamik haben kann als in den großen Klubs, denn alles, was an der Struktur groß wird, ist einfach vom Verfahren her schwerfällig, muss auch schwerfälliger sein. Also insofern glaube ich, dass solche Entscheidungen bei den kleineren Klubs sicherlich sehr stark auch in der Klubsitzung gefallen sind. Ich kann nicht beurteilen, weil ich nie Mitglied einer Regierungsfraktion war, wie sehr man dann angewiesen ist darauf, dass man auch andere Gremien außerhalb des Parlaments für diese Dinge heranzieht.
HAIPL: Neben den Klubsitzungen spielen dabei auch direkte Verhandlungen zwischen den Parlamentsfraktionen eine zentrale Rolle – oft abseits der offiziellen Gremien. Wo sich diese Verhandlungen zwischen den Parlamentsfraktionen vollzogen haben, dazu Karl Blecha, ehemaliger Abgeordneter und Minister der SPÖ:
Karl BLECHA: Die Verhandlungen haben zuerst, wenn man so will, zwischen den Fraktionssprechern stattgefunden, und die waren entweder im Parlament in den Klubs – man hat den Hauser zu uns eingeladen, der Hauser hat uns in den ÖVP-Klub eingeladen, da waren halt dann fünf, sechs Abgeordnete beisammen, nie viel mehr, manches Mal waren wir sogar nur zu viert, und dann gab es eben vom Ministerium einen Juristen, der das Vertrauen, in dem Fall der anderen Fraktion, voll hatte, und der von seinem Standpunkt aus bestimmte Anregungen vorgebracht hat. Das war das eine. Das andere war in den Ausschüssen selbst. Damals hatten wir gleich immer einen Unterausschuss für ein bestimmtes Kapitel, und die haben im Parlament getagt und haben dort diese Verhandlungen geführt, unter Einbeziehung der Opposition. Man ist von der Partei hergekommen mit einem bestimmten Konzept, aber endgültig verhandelt ist im Unterausschuss worden, und der Unterausschuss hat das dann dem Ausschuss vorgelegt, und da ist nichts mehr geändert worden – in der Regel! Ich glaube, ein-, zweimal, kann ich mich an so etwas erinnern, aber in der Regel waren die Unterausschüsse die, die das Gesetz fertig gemacht haben. Und das war im Parlament, während die Verhandlungen zwischen den Fraktionsführern manchmal auch außerhalb des Parlaments stattgefunden haben. Ich kann mich an Treffen im "Sluka" erinnern, dass wir dort bei einem großen Braunen und einer Torte gesessen sind und dann etwas zustande gebracht haben, was im Parlament im Unterausschuss nicht gegangen ist.
HAIPL: Das muss eine besondere Torte gewesen sein…
Was informell vorbereitet wird, findet anschließend seinen Weg in die formellen parlamentarischen Strukturen. Ewald Nowotny, ehemaliger Abgeordneter der SPÖ:
Ewald NOWOTNY: Es ist so, für jeden Ausschuss gibt es natürlich Fraktionen, und zunächst einmal werden diese Initiativen in der jeweiligen Ausschussfraktion, also nehmen wir an, der Fraktion des Finanzausschusses, geführt, wobei bei diesen Ausschusssitzungen die Abgeordneten dabei sind, aber auch Expertinnen und Experten. Also eben zum Beispiel Expertinnen und Experten aus den Arbeiterkammern, aus dem ÖGB, auch zum Teil aus dem Finanzministerium. Das heißt, dort wird auch mit den eigenen Mitgliedern die Materie im Detail erarbeitet, und wenn es dann zu Gesprächen kommt mit den anderen Fraktionen, dann ist das in der Regel die Aufgabe des Fraktionsvorsitzenden, mit dem Fraktionsvorsitzenden der anderen Partei oder mit den Fraktionsvorsitzenden zu sprechen. Manchmal gibt es dann noch einen eigenen Arbeitskreis, der sich dort bildet, das ist dann verschieden.
HAIPL: Sind diese Einigungen einmal getroffen, bleibt im weiteren Verfahren meist wenig Spielraum. Im nächsten Schritt im Gesetzgebungsverfahren ist dann die Debatte im Plenum und die daran anschließende Abstimmung. Über die Funktion des Plenums in diesem Prozess, erzählt Barbara Rosenkranz, ehemalige Abgeordnete der FPÖ:
ROSENKRANZ: Im Plenum sind die Sachen in aller Regel schon ziemlich fix. Ja, mit Abänderungsanträgen kann noch bis zum letzten Moment etwas passieren, aber das sind Ausnahmefälle, in aller Regel passiert der Gesetzwerdungsprozess vorher, in den Vorgesprächen – informell unter Abgeordneten, Bereichssprechern, dann schon mit einem etwas fixeren Korsett in den Ausschüssen –, aber wenn es einmal im Plenum ist, dann ist es ziemlich fix. Das Plenum ist eine sehr wichtige Bühne, wo jeder, der sich interessiert, sich ein Bild über die Abgeordneten machen kann, über ihre Ansichten, über die Ausrichtung der Parteien. – Ja, das ist es vor allem.
HAIPL: Damit stellt sich die Frage, warum dieses System so stark auf Vorabstimmungen angewiesen ist – und ob es auch anders funktionieren könnte. Nochmal Wolfgang Schüssel:
SCHÜSSEL: Wichtig ist schon, dass auch im Vorfeld schon die Positionen so weit diskutiert werden, dass einem keine Überraschungen passieren.
Es hat keinen Sinn, wenn man sozusagen dann vor einem Europäischen Rat auf einmal sagt, so ist es und alle Abgeordneten schauen dich an, entgeistert und sagen, aber wieso haben wir nie darüber diskutiert. Du musst einen permanenten konsequenten kontinuierlichen Informationsaustausch haben. Dann funktioniert eine solche informelle Einbindung viel besser. Aber wie gesagt, ich glaube, dass das der richtige Weg ist.
HAIPL: Was im Nationalrat schließlich beschlossen wird, ist also Ergebnis langer Vorarbeit, die informell, vertraulich, nicht immer sichtbar für die Öffentlichkeit passiert. Wie bei einem Eisberg- aber eben nicht unter Wasser. Zumindest weiß ich nichts davon. Diese Gespräche können Kompromisse ermöglichen und politische Prozesse beschleunigen. Der Parlamentarismus lebt vom Austausch. Entscheidend ist, wie offen und nachvollziehbar dieser Austausch am Ende bleibt und dass man mit den richtigen Personen der eigenen, aber auch der anderen Parteien und Parlamentsklubs spricht.
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Ich bedanke mich informell herzlichst fürs Zuhören, freue mich aufs nächste Mal und sage: Ciao, ciao.