WISSENSCHAFTLICHES SYMPOSION IM PARLAMENT

Wien (PK) - Am Nachmittag wurde das Symposion "Österreichs Parlamentarismus: 1848 - 1918 - 1998" unter der Diskussionsführung des Leiters des steirischen Landes-Verfassungsdienstes, Univ.-Prof. Dr. Gerhart WIELINGER, fortgesetzt.

Zum Thema "Geburt, Untergang und Renaissance der österreichischen Verfassungsordnung: 1920 - 1934 - 1938 - 1945" referierte der Wiener Zeithistoriker Univ.-Prof. Dr. Gerhard JAGSCHITZ. Er setzte sich kritisch mit der Verfassungsentwicklung im 20. Jahrhundert auseinander und präsentierte sie als getreues Spiegelbild der Brüche, Sackgassen und historischen Verwirrungen auf dem Weg Österreichs zu Selbstverständnis und Selbstbewusstsein.

Die Missachtung der Konstitution durch Kaiser Franz Joseph hatte die Entstehung eines österreichischen Staatsbewusstseins verhindert. So bestand nach dem Ende der Monarchie ein Konglomerat völkischer, nationaler, regionaler, lokaler, sozialer, beruflicher, weltanschaulicher und politischer Identitäten. Über den Begriff der Demokratie gab es keine Einigkeit. Obrigkeitliches Bewusstsein wirkte weiter, die Beschäftigung mit der Verfassung war kein allgemeines gesellschaftliches Anliegen, sondern Spiel für politische Eliten und deren eingeschränkte Interessen. Als kontinuierliches Element erwiesen sich einerseits die Bürokratie, die es oftmals als ihre eigentliche Aufgabe betrachtete, den Staat vor den Demokraten zu schützen, andererseits die politischen Parteien, die eigentlichen Träger der Transformation.

Die Bezeichnung der Verfassung des Jahres 1920 als "Kelsen-Verfassung" wies Jagschitz als historisch unhaltbar zurück. Er machte auf die zahlreichen Neufassungen und Adaptionen aufmerksam sowie darauf, dass der endgültige Text aus den Verhandlungen der Parteien hervorging. Dies signalisierte den Wandel zu einer modernen Parteiendemokratie, die - nach einer Unterbrechung durch Ständestaat und Nationalsozialismus - in der Zweiten Republik vollständig und lange Zeit unbestritten zum Durchbruch kam.

Für die Interpretation der Verfassung vom 1. Oktober 1920 sind laut Jagschitz aber auch jene Gebiete wichtig, wo keine Einigung zwischen Sozialdemokraten und Christlichsozialen möglich war: das breite Feld des Föderalismus sowie der Grund- und Freiheitskatalog. Nicht befriedigend gelöst worden sei 1920 auch der Ausgleich zwischen Autoritarismus und Demokratie. Elemente der direkten Demokratie seien gar nicht oder kaum vorhanden gewesen. Die Volkssouveränität habe praktisch nur die Möglichkeit bedeutet, Parteien zu legitimieren. Darin sieht der Historiker den Keim einer Entwicklung zur Funktionärsdemokratie nach 1945. Die Verfassung war zwischen monarchischer Vergangenheit und demokratischer Moderne in der Mitte stehen geblieben, sagte Jagschitz.

In seinen weiteren Ausführungen ging der Zeithistoriker auf Merkwürdigkeiten in der folgenden Verfassungsentwicklung ein, etwa die Kooperation zwischen den Sozialdemokraten und dem eben noch als "Arbeitermörder" beschimpften Bundeskanzler Schober, durch die 1929 die Zerschlagung der parlamentarischen Demokratie verhindert wurde. Die Phase vom März 1933 bis zum März 1938 charakterisierte Jagschitz als Praxis eklatanter Rechts- und Verfassungslosigkeit, die zum wesentlichen Faktor für die Aushöhlung des austrofaschistischen Ständestaates wurde und den Sieg des Nationalsozialismus begünstigte. Den Ständestaat, den die neue Verfassung vom Mai 1934 vorsah, habe es in Wirklichkeit nie gegeben. Der 13. März 1938 sei nur der formale Endpunkt der Wirksamkeit der Verfassung von 1934 - die Kapitulation Österreichs erfolgte schon vor diesem Zeitpunkt.

Abschliessend richtete Jagschitz den Blick auf die Verfassungssituation nach dem Krieg und identifiziert abermals eine seltsame Mischung als politische Basis des Neuanfangs. Nach aussen wurde ein Bruch zur Ersten Republik reklamiert, die staatlichen, parteipolitischen, kulturellen und biographischen Grundlagen reichten aber tief in diese Zeit hinein. Realpolitik des Jahres 1945 - das war die Entscheidung der Parteien, den Staat in Einflusssphären aufzuteilen, alle Widerstandsgruppen auszuschalten, die profilierte Linke auszugrenzen und die Entnazifizierung auf ein formales Problem zu reduzieren. Realpolitik bedeutete 1945 aber auch die Abkehr von der Anschlussideologie, einen gemeinsamen Staatskonsens und die Entwicklung konsensualer Instrumente entgegen der Konfliktkultur der Ersten Republik.

Die demokratische Grundhaltung blieb auch in der Zweiten Republik lange schwach entwickelt. Der Staat wurde als Bereich empfunden, in dem wegen seiner Undurchsichtigkeit Mitbestimmung nicht möglich war. Damit war der Anspruch der Politiker plausibel, als professionelle Elite die Sorge für den Bürger zu übernehmen, wobei in der ersten Zeit nach dem Krieg noch weitgehende Übereinstimmung zwischen parteipolitischen und allgemeinen Wohlfahrtsinteressen bestand. Überdies brachten Personen, die im Ständestaat und im Nationalsozialismus eine Rolle gespielt hatten, ein nicht zu unterschätzendes antidemokratisches Ferment in das neue demokratische System ein. Das Bestreben der Politik, sich der Kontrolle der Besatzungsmächte zu entziehen, führte zu einem "grauen Staat", unkontrollierbar, nur von Eingeweihten bestimmbar, keinen geschriebenen Regeln folgend und im hohen Mass von autonomen Entscheidungen abhängig. Dieser Staat endete auch nach dem Abzug der Besatzungstruppen nicht. Diese Geschichte Österreichs muss aber noch geschrieben werden, schloss Jagschitz.

Univ.-Doz. Dr. Wolfgang MÜLLER befasste sich mit der Entwicklung des "Arbeitsparlaments" in den Jahren seit 1968. War es zwischen 1848 und 1945 um die Frage des Parlamentarismus gegangen, wurde der Parlamentarismus seit 1945 im wesentlichen akzeptiert. Für den Zeitraum 1968 bis 1998 konstatierte Müller eine sehr dynamische politische Entwicklung in Österreich, von der die Entwicklung des Parlaments nicht zu trennen sei. Er nannte zunächst die Dekonzentration des Parteiensystems, die Entwicklung vom Dreiparteien- zum Fünfparteienparlament und den Rückgang des Wähleranteils der beiden grossen Parteien von mehr als 80 % auf rund 55 %. Dazu kommen die Krise der Sozialpartnerschaft, der Rückgang des Organisationsgrads des ÖGB und die Auswirkungen der europäischen Integration.

Die Wahlrechtsreform des Jahres 1992 habe zu einer Intensivierung der Abgeordneten-Wähler-Beziehung und gleichzeitig zu einer Abnahme der Parteiendisziplin geführt. Die grösseren und kleineren Geschäftsordnungsreformen seit 1968 haben neue parlamentarische Instrumente hervorgebracht und bestehende effektuiert, die Herstellung politischer Öffentlichkeit - eine der eminentesten Aufgaben des Parlaments - vorangetrieben und den Zugang zu parlamentarischen Instrumenten erleichtert. Hinsichtlich seiner Arbeit hat das Parlament, so Müller, einen Quantensprung hinter sich gebracht. Die Zahl der Ausschusssitzungen hat um 45 %, die Dauer der Plenarsitzungen um 43 %, die Zahl der schriftlichen Anfragen um 183 % und die Zahl der Dringlichen Anfragen um 200 % zugenommen.

Das Parlament habe in der Zweiten Republik noch nie so viel Einfluss auf die Regierung gehabt wie in den letzten zehn Jahren, betonte Müller und sprach von stark intensivierten exekutiv-legislativen Beziehungen innerhalb des Regierungsblocks. Parlamentarier führen Verhandlungen im vorparlamentarischen Raum und setzen sie auf parlamentarischer Ebene fort. Gewachsen sei auch der Einfluss der Opposition. Die Regierung könne es sich auch nicht mehr leisten, die Opposition zu ignorieren, da dies die Wähler sanktionieren. Grosser Einfluss komme dem österreichischen Parlament auch auf die Verhandlungen in Brüssel zu, schloss der Politologe und machte auf die im europäischen Vergleich überdurchschnittlichen Mitwirkungsrechte des Nationalrates, insbesondere die Möglichkeit bindender Stellungnahmen für die österreichischen Verhandler in Brüssel, aufmerksam.

Der deutsche Politikwissenschaftler Univ.-Prof. Dr. Klaus von BEYME vertrat in seinem Referat die zentrale These, die Informationsgesellschaft und die zunehmende Europäisierung und Globalisierung der Politik werden dazu führen, dass Gesetze in Zukunft immer mehr von Interessen und immer weniger von Sachverstand bestimmt sind. Die verstärkte Verlagerung von Kompetenzen von den Nationalstaaten zur Europäischen Union degradiere die nationalen Parlamente selbst zu Lobbyisten, meinte er, was sie noch gelegentlich tun könnten, sei zu "mauern". Beyme wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bereits 100 % des Rechtsbestandes im Telekommunikationsbereich in die Kompetenz der EU falle, im Umweltbereich sind es 75 %, bei der Landwirtschaft über 50 %.

Insgesamt ortet Beyme einen ständigen Konflikt bei politischen Entscheidungen. Der Politiker sei ein Zerrissener, da er einerseits nach Akzeptanz schiele, anderseits seine Entscheidungen auf dem neuesten Stand der Wissenschaft treffen wolle. Würde man bei jedem Beschluss aber immer wirklich bedenken, worüber man entscheiden soll, wie etwas entschieden werden soll, ob es überhaupt eines Gesetzes bedürfe und ob es kostenadäquat sei, dann wäre das, so Beyme, eine Einladung zur Nichtentscheidung. Zwar gebe es die Möglichkeit von Planspielen und Praxistests, ein grosser Teil der Gesetze könne jedoch nicht experimentell vorbereitet werden. Auch sei es schwierig, das Informationsdefizit der Abgeordneten gegenüber der Exekutive bzw. den Interessenvertretern auszugleichen. So hat einer Studie in den USA zufolge ein Abgeordneter nur noch 11 Minuten pro Tag Zeit, sich wissenschaftlich vorzubereiten und Sachinformationen einzuholen.

Dazu komme, dass die Effizienz und die Effektivität von Gesetzen oft nur schwer evaluiert werden könnten, erklärte Beyme. Beispielsweise lasse sich aufgrund der hohen Dunkelziffer etwa schwer sagen, ob eine Strafandrohung bei Schwangerschaftsabbruch etwas nütze. Auch die Frage, ob eine Massnahme von der Bevölkerung akzeptiert wird oder nicht, könne oft nicht beantwortet werden, weil viele Bestimmungen nicht bekannt bzw. die Informationen für eine sachgerechte Entscheidung ungenügend sind. Schliesslich spiele der Zeitfaktor eine Rolle: Ob eine Entscheidung richtig oder verkehrt sei, hänge nicht zuletzt davon ab, von welchem Zeithorizont - 1 Jahr, 10 Jahre, 100 Jahre - man ausgehe.

Beyme brachte eine Studie zur Sprache, wonach es vor allem vier Gründe gibt, warum Abgeordnete nicht den Empfehlungen von Experten folgen: Sie fürchten mangelnde Akzeptanz, haben ethische Bedenken, glauben, dass der Vorschlag zwar gut, aber nicht durchsetzbar ist, und haben schliesslich finanzielle Einwände.

Der Präsident des Verfassungsgerichtshofes, Univ.-Prof. Dr. Ludwig ADAMOVICH, erinnerte in seinem Referat über die Entwicklungsstränge der Grundrechtsdemokratie in Österreich daran, dass die Grundrechte seit jeher ein überaus kontroversielles Thema waren. Schon bei den Vorarbeiten zum B-VG von 1920 konnten sich die Parteien wegen ideologischer Differenzen nicht auf einen Grundrechtskatalog einigen, was dazu führte, dass man das Staatsgrundgesetz von 1867 in Geltung liess. Somit bildet dieses Staatsgrundgesetz mit seinen systemimmanenten Weiterentwicklungen einen wesentlichen Entwicklungsstrang der österreichischen Grundrechtsdemokratie.

Weitere Stränge stellen die Rechtsquellen des Völkerrechtes dar. Dies sind vor allem der Staatsvertrag von Saint Germain, der Staatsvertrag von Wien 1955 und die Europäische Menschenrechtskonvention. Letzterer kommt insofern fundamentale Bedeutung zu, als sie Grundrechte schuf, die bis dahin im Staatsgrundgesetz noch nicht enthalten waren. Neu sind daran auch das internationale, effektive Rechtsschutzsystem sowie das Prinzip der Verhältnismässigkeit bei grundrechtsbeschränkenden Massnahmen. Überhaupt verstehen sich die Grundrechte der MRK nicht bloss als Abwehrrechte gegenüber dem Staat. Der Staat ist vielmehr auch verpflichtet, für die Durchsetzung der Grundrechte zu sorgen, betonte Adamovich.

Eine weitere Entwicklung der Grundrechte in der Zweiten Republik scheiterte immer wieder an den ideologischen Differenzen der politischen Parteien. Das 1964 eingesetzte Expertenkollegium konnte mit seinen Arbeiten zu keinen Ergebnissen kommen. Die in der Folge tätig gewordene politische Grundrechtskommission lieferte immerhin die Basis für die Schaffung des neuen Verfassungsgesetzes zum Schutz der persönlichen Freiheit. Weitere Entwürfe dieser Kommission, wie die Gewährleistung eines fairen Verfahrens, die Verankerung von Ehe und Familie oder die Verankerung sozialer Grundrechte, konnten nicht umgesetzt werden. Es sei daher nicht überraschend, wenn in das mangels von Ergebnissen entstehende Vakuum nun der Verfassungsgerichtshof stösst, meinte Adamovich. Er forderte mit Nachdruck, dass die Arbeiten und Entwürfe der Grundrechtskommission und des vorangegangenen Expertenkollegiums zumindest publiziert werden. (Schluss)